裴立新

（廣州體育學院青少年體育研究中心）

激發(fā)體育社會組織活力 廣泛開展青少年體育活動（一）

裴立新

（廣州體育學院青少年體育研究中心）

一、發(fā)展現(xiàn)狀

普遍增強青少年體質(zhì)和培養(yǎng)更多高水平體育后備人才是通過廣泛開展青少年體育活動實現(xiàn)的。組織化是重要的有效的實現(xiàn)形式。國外有研究證實：群體性的體育活動較之個體性的體育活動，更有利于保持體育活動的持續(xù)和發(fā)揮體育的社會功能。歐美國家健身活動的組織化水平普遍較高。如體育人口比例比較高的丹麥、芬蘭體育俱樂部會員達國家人口總數(shù)的42%和41%。德國9萬多個體育俱樂部會員達到2700萬，占其總?cè)丝诘?0%，平均每10萬人擁有120個體育組織。與之相比，我國差距明顯。按照2012年底公布人口數(shù)計算，平均每57490人擁有1個正式登記的體育社會組織，每10萬人擁有不到2個。體育活動組織化對于處在成長發(fā)育階段的青少年更具有重要意義和作用?？梢詣訂T更多青少年參與體育活動，擴大活動規(guī)模，在更大范圍內(nèi)普及、推廣體育運動，有利于傳授技能、培養(yǎng)意識、養(yǎng)成習慣，發(fā)現(xiàn)體育人才，促進青少年社會化及培養(yǎng)集體意識等。

我國黨和政府歷來重視有組織的開展青少年體育活動。上世紀90年代以來，在國家制定實施的一系列相關(guān)政策法規(guī)中都把青少年體育組織建設放在重要位置。1995年《體育法》規(guī)定“ 學校應當組織多種形式的課外體育活動，開展課外訓練和體育競賽……”并且明確規(guī)定：“國家鼓勵、支持體育社會團體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展?！?000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》提出“教育、文化、科技、體育等部門要把做好引導和安排青少年學生課余生活及活動場所的建設和管理工作列入重要日程”。國家體育總局積極響應落實文件精神，同年開展青少年體育俱樂部創(chuàng)建活動。2002年中共中央國務院在《關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中明確提出：構(gòu)建群眾性體育服務體系，要堅持政府支持與社會興辦相結(jié)合?！兑庖姟诽岢觯赫攸c支持公益性體育設施建設，群眾性體育組織和體育活動以社會興辦為主，鼓勵、支持企事業(yè)單位和個人興辦面向大眾的體育服務經(jīng)營實體。2007年中共中央國務院在《關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》更加明確提出要：“積極倡導和鼓勵創(chuàng)建青少年體育俱樂部和青少年戶外體育活動營地。”并且從多個方面提出加強青少年體育組織建設的舉措，包括強調(diào)：“青少年活動中心、少年宮、婦女兒童中心和其他校外教育機構(gòu)要把開展青少年體育活動作為重要職能。”提出：“學校、社區(qū)要和家庭加強溝通與合作，組織開展多種多樣的青少年體育活動，促進家庭、社會形成科學正確的教育觀念和方式?！?、 “加強社會體育指導員隊伍建設，為青少年體育鍛煉提供科學指導”。2008年《全民健身條例》多個條款對群眾體育組織建設作出了具體、明確規(guī)定。從立法上進一步明確青少年參與有組織的體育活動是一項體育權(quán)益。如規(guī)定：“國家推動基層文化體育組織建設，鼓勵體育類社會團體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動?！泵鞔_具體的規(guī)定：“基層文化體育組織、學校、家庭應當加強合作，支持和引導學生參加校外體育活動。青少年活動中心、少年宮、婦女兒童中心等應當為學生開展體育活動提供便利?！睘榱擞行苿咏M織建設，2011年國務院印發(fā)的《全民健身計劃（2011-2015年）》將組織建設納入目標任務，提出：到2015年“市（地）、縣（區(qū)）普遍建有體育總會、單項體育協(xié)會、行業(yè)體育協(xié)會及老年人、殘疾人、少數(shù)民族、農(nóng)民、學生等體育協(xié)會”?！吧鐓^(qū)體育俱樂部、青少年體育俱樂部、婦女健身站（點）有較大發(fā)展”。明確提出要“加強青少年體育俱樂部、青少年校外體育活動中心和營地建設。建立和完善學校、社區(qū)、家庭相結(jié)合的青少年體育網(wǎng)絡和聯(lián)動機制”。為實現(xiàn)任務，保證建設投入。2012國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》把體育組織建設納入國家基本公共服務體系，作為一項重點任務布置。提出要：“健全基層全民健身組織服務體系，扶持社區(qū)體育俱樂部、青少年體育俱樂部和體育健身站(點)等建設，發(fā)展壯大社會體育指導員隊伍，大力開展全民健身志愿服務活動。”在一系列政策措施推動支持下，我國青少年體育組織建設保持穩(wěn)定發(fā)展：

一是數(shù)量呈較快增長，覆蓋面擴大。截止2013年，全國由政府相關(guān)部門倡導和資助創(chuàng)建的公益性有體育功能的青少年組織（包括非體育部門資助創(chuàng)建的綜合功能的青少年服務機構(gòu)或組織）達到36602個。其中由體育部門倡導資助創(chuàng)建的有23602個，包括：青少年體育俱樂部近8000個，青少年戶外體育活動營地105個,青少年體育活動中心100多個，各級傳統(tǒng)體育項目學校15477所。由其他部門倡導或資助創(chuàng)建的有13000，包括教育部門資助創(chuàng)建的“青少年校外活動中心”2000多個。共青團所屬的“青少年活動陣地”1000多個，“青少年宮”1萬多個（注：擬在農(nóng)村創(chuàng)建8000個左右，未來將達到1.8萬個）。每年有數(shù)億人次的青少年參加由上述組織或機構(gòu)組織開展的公益性體育活動或競賽。通過廣泛開展體育活動，極大地豐富青少年業(yè)余文化生活，取得了良好社會效益。2010年的一項全國性相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示：84.4%被調(diào)查青少年對青少年體育俱樂部的作用給予了積極評價，有49.7%被調(diào)查青少年每周參加2～3次青少年體育俱樂部的活動。體育傳統(tǒng)項目學校積極適應新的歷史條件下的發(fā)展需要，創(chuàng)建發(fā)展模式。截至2010年，我國各級體育傳統(tǒng)校在訓青少年保持71～78萬人的規(guī)模。與此同時，各級各類學校亦重視和加強內(nèi)部學生體育社團建設，支持青年自組織開展體育活動。調(diào)查表明，有30%中小學生參加課外體育興趣小組活動，每周參加2～3次體育興趣小組活動的學生約占75%；74.2%學生對體育興趣小組開展的活動給予“很喜歡”評價。

二是積極探索創(chuàng)新青少年體育組織形式。各級體育部門及相關(guān)部門積極推動公益性青少年體育組織創(chuàng)建活動，組織形式呈多樣化發(fā)展。繼體育傳統(tǒng)項目學校，2000年青少年體育俱樂部創(chuàng)建活動，2007年開始青少年戶外體育營地創(chuàng)建，2011年“十二五”規(guī)劃啟動了“青少年體育活動中心”創(chuàng)建工作。與此同時，由教育、團中央、婦聯(lián)等創(chuàng)建的“青少年校外活動中心”、“青少年宮”、“婦女兒童活動中心”等公益性青少年組織都被賦予了體育功能并有相應的組織機構(gòu)、人員和場地設施。中央7號文件、《全民健身條例》、《全民健身計劃（2011-2015年）》和《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》等重要政策法規(guī)都提出探索構(gòu)建學校、社區(qū)、家庭協(xié)同的青少年體育活動組織網(wǎng)絡，經(jīng)過積極探索，取得了重要進展。

三是在青少年體育活動中的作用越發(fā)彰顯。體育社會組織的宗旨和使命就是組織開展多種形式的健身和競賽活動?，F(xiàn)階段，各類青少年體育組織已成為承接青少年體育活動和競賽的主體，在“全國億萬青少年陽光體育”系列活動中，在“快樂體驗”夏令營、青少年體育俱樂部競賽展示、傳統(tǒng)項目學校單項競賽和青少年戶外體育營地運動會等活動中，青少年體育組織都積極參與并較好的發(fā)揮了平臺、載體和紐帶作用。

四是青少年體育組織能力建設開始受到重視。社會組織的能力主要體現(xiàn)在專業(yè)服務、自我約束、社會疏導和創(chuàng)新發(fā)展等四個方面。社會組織的能力建設是聯(lián)合國系統(tǒng)和國際NGO（國際非政府組織）于20世紀80年代最先提出的，目前受到世界各國的普遍重視。能力建設是2013年社會組織領域的一個關(guān)鍵詞。近年來，一些地方的體育部門開始重視青少年體育組織的能力建設。特別是服務及自我運作能力的提升。為了提高青少年體育組織服務于青少年的專業(yè)服務能力。許多省市的體育部門都重視并加強業(yè)務指導工作，國家及地方都長期舉辦青少年體育組織管理及指導人員培訓班；為了增強青少年體育組織的自我運作能力，上海、廣東、安徽、江蘇、浙江等省的青少年體育俱樂部普遍建立了有償服務制度，通過技能培訓、夏令營、冬令營等培訓活動，拓寬經(jīng)費來源渠道。一些地方通過市場化運作籌措經(jīng)費。例如，廣東、上海、安徽的合肥市對競賽活動進行市場化運作，借助冠名權(quán)、贊助等方式籌措資金。

五是部門協(xié)同機制開始形成。培育發(fā)展青少年體育社會組織是一項復雜的系統(tǒng)工程，工作涉及民政、財政、物價、稅收、社會保障、人事、公安等多個部門。為此，建立工作協(xié)同機制十分必要和重要。開展相關(guān)工作需要樹立大群體觀并以此指導工作。工作協(xié)同不僅是體育系統(tǒng)內(nèi)部，更重要的是與外部各相關(guān)部門的協(xié)同。目前條塊分割的體制性障礙仍然存在的情況下，尤其是體育部門由業(yè)務主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務指導單位后，建立協(xié)同機制更加必要和緊迫，同時，難度亦更大。為此，體育部門需要主動與這些部門加強工作溝通，積極推動建立協(xié)同機制。一些省區(qū)體育部門針對青少年體育俱樂部反映社會組織稅賦較重的實際，主動與稅務部門溝通協(xié)調(diào)，使體育社會組織享受公益類組織的較低稅收優(yōu)惠政策。

二、存在問題與不足

近年來，盡管我國青少年體育社會組織發(fā)展質(zhì)量有所提高，但從整體情況看，在國家長期實行嚴格管控環(huán)境下成長起來的青少年體育社會組織能力還比較薄弱，還不適應青少年體育發(fā)展實踐的需要。2009年劉鵬局長在全國群體工作會議講話中指出：“在全民健身各項建設中，群眾體育組織和隊伍建設相對比較薄弱。”2012年劉鵬局長再次在全國群體工作會議講話中強調(diào)：“在全民健身各項工作中，群眾體育組織建設薄弱是制約群眾體育事業(yè)發(fā)展的一個瓶頸，其突出表現(xiàn)一是數(shù)量少，二是發(fā)展不規(guī)范，三是發(fā)揮作用不明顯”。通過分析，發(fā)現(xiàn)主要在如下方面存在問題。

一是數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)，分而不均。我國現(xiàn)有15歲以下（0～14歲）的青少年2.2億，有各類青少年體育組織3.6萬個左右（包括其他部門發(fā)起創(chuàng)建的具有體育功能的組織），約6000名15歲以下的青少年擁有一個體育組織。截止2013年底全國共有青少年體育俱樂部6255個，相對于2億多青少年以及50.51萬所各類學校，這個數(shù)字還是極為有限的。完成《全民健身計劃（2011—2015年）》確定的到2015年40%以上的城市街道，20%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有1所青少年體育俱樂部的目標任務需要做出極大地努力。青少年體育組織類型結(jié)構(gòu)不盡合理、發(fā)展不平衡。從全國社會組織整體情況看，社團和民非數(shù)量相當。但從青少年體育社會組織情況看，法人登記的青少年體育社會團體數(shù)量十分有限，民非數(shù)量遠高于社團。從分布看，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在明顯差異。青少年體育社會組織在大城市聚集，中小城市和農(nóng)村地區(qū)數(shù)量不多。東西部之間差異明顯。

二是缺乏活力，發(fā)揮作用不明顯，關(guān)系有待理順，主體地位有待確立。構(gòu)建多元化青少年公共體育服務體系需要充分激發(fā)青少年體育社會組織的活力，廣泛開展青少年體育活動需要發(fā)揮體育社會組織的作用。激發(fā)活力，發(fā)揮作用，至關(guān)重要的一點就是體育部門應當理順與青少年體育社會組織的關(guān)系，明確其在青少年體育發(fā)展中的主體地位。十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的重點任務之一就是“激發(fā)社會組織活力”，其關(guān)鍵就是要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”。目前的實際情況是相當數(shù)量自上而下資助創(chuàng)建的青少年體育社會組織，包括青少年體育俱樂部、青少年體育營地、青少年校外體育活動中心等普遍缺乏活力，對體育部門有極強的依賴性。多年來在社會治理方面國家實行的是政府單一主體，在這樣的管理模式下，權(quán)力的運行方向總是自上而下的，政府運用政治權(quán)威發(fā)號施令、制定和實施政策，對社會公共事務實行垂直向度的管理。二者間的關(guān)系或者是管理者與被管理者的關(guān)系，或者是上下級的隸屬關(guān)系。體育部門往往以行政管理者身份出發(fā)，更多的是行政指令，而非協(xié)商共治。主體地位不平等，也就不可能建立互信、互助的合作伙伴關(guān)系。十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。打破青少年體育服務單一主體的格局，構(gòu)建完善的多元化青少年體育服務體系，必須重視和承認青少年體育社會組織在青少年體育發(fā)展中的主體地位和重要作用。

三是青少年體育社會組織內(nèi)部治理普遍不完善。目前盡管青少年體育社會組織數(shù)量不多，但在內(nèi)部治理方面卻存在較多問題。如相當數(shù)量的青少年體育樂部部和相關(guān)體育社團內(nèi)部管理和辦事程序帶有“機關(guān)痕跡”。青少年體育俱樂、青少年體育活動營地及相關(guān)組織普遍沒有建立現(xiàn)代社會組織法人治理制度，不重視章程制定或者不依照章程辦事。理事會、會員代表大會形同虛設，對重大問題進行表決時，看似履行了民主程序，實際在履行程序的細節(jié)上有很多不規(guī)范的地方。體育部門或者舉辦單位干預多，管的過細、過死。絕大多數(shù)青少年體育俱樂部或者官辦的體育社團掛靠在舉辦單位，客觀上成為其內(nèi)設機構(gòu)或附屬部門，缺乏獨立性，不利于自身發(fā)展。自治制度沒有得到應有的尊重和執(zhí)行。

四是90%以上不具備承接政府服務購買的資格。政府購買服務或資助是國際上非營利組織的重要資金來源渠道之一。2013年9月26日國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》中明確規(guī)定：“承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力?！彼^獨立承擔民事責任就是法人在違反義務而對外承擔責任時，其責任范圍應當以其所擁有或經(jīng)營管理的財產(chǎn)為限，法人的成員和其他人不對此承擔責任。也就是說，青少年體育社會組織要承接政府購買服務，首先要成為一個能夠獨立承擔民事責任主體，而要成為一個能夠獨立承擔民事責任的主體就必須擁有自己的或者經(jīng)營管理的財產(chǎn)。而目前至少90%以上或者更高數(shù)量的法人登記的青少年體育社會組織不具有獨立承擔民事責任的能力。因此，也就不具有承接政府服務購買的資格。結(jié)果是因缺乏資金，導致生存艱難。如果國家出臺鼓勵社會組織增加積累、保持發(fā)展后勁的政策，將有利于其健康和可持續(xù)發(fā)展。這方面政策主要允許經(jīng)營和減免稅收。對于青少年體育社會團體這類組織來說，如果能夠?qū)⑵涫褂玫墓潭ㄙY產(chǎn)（注：辦公場所等）明晰為社團的資產(chǎn)，確保其資產(chǎn)的保值增值，社團將具備承接政府服務購買的資格。

五是各自職責不明確，職能轉(zhuǎn)移存在阻力。社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移的載體。社會組織不同于政府，不具備政府的職能但它可以起到政府起不到、也不應當起的作用。由社會組織來承擔“無限政府”所不應承擔的職能，有利于把“直接政府”變成“間接政府”。而“間接政府”的形成，有利于發(fā)揮廣大社會成員的積極性和創(chuàng)造性，有助于政府集中精力抓好自己的本職工作。二者之間是優(yōu)勢互補、良性互動的關(guān)系。目前存在的主要問題：各自職責不明確。轉(zhuǎn)移職能首先要職責歸位，明確各自的責任范圍，這方面的工作各地基本上都沒有開展；不愿意放權(quán)。費隨事轉(zhuǎn)是職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。必然涉及利益問題，一些地方的體育部門不愿意開放相關(guān)領域；職能轉(zhuǎn)移欠規(guī)范。應當盡快完善對體育社會組織所提供服務的政府采購制度，克服“隨意性”、“隨時性”。

六是購買服務點上有探索、面上無推廣，實踐有操作、制度缺保障。政府購買公共服務，即使用公共財政資金，由社會組織承包服務，通過社會組織與政府之間的合同關(guān)系實現(xiàn)特定公共服務目標的機制，是財政資金提供公共服務的主要方式之一。一些地方的體育部門開始在購買青少年公共體育服務方面有了探索。主要集中在競賽承辦和健身活動組織開展等方面。由于我國青少年體育社會組織還處于發(fā)展的初級階段，承擔公共體育服務購買的能力普遍有待提高，加之購買公共體育服務還處于點上有探索、面上無推廣和實踐有操作、制度缺保障的漸進式的試點探索階段，缺乏成熟的經(jīng)驗。目前主要存在以下問題：首先，規(guī)范性不夠。當前相當部分購買公共體育服務仍屬于體育部門與相關(guān)青少年體育社會組織直接協(xié)商或委托的結(jié)果，真正通過公開招標挑選承接公共體育服務社會組織的尚屬少數(shù)，由此產(chǎn)生的問題，常常是“事辦了，錢卻沒到位”；其次，能力建設工作亟待加強。一些體育社會組織業(yè)務能力較低，自治能力不足，自身缺乏提升工作水平的內(nèi)在動力和發(fā)展能力，難以承擔起政府和社會所期望的責任；三是經(jīng)費缺乏，現(xiàn)行的財政制度沒有直接向社會組織資助或撥款的制度安排，資助尚未制度化，據(jù)了解，目前購買服務的資金主要來自體育部門的工作經(jīng)費，也有一部分屬于專項撥款，具有臨時性、應急性特點，數(shù)額有限，缺乏可持續(xù)；四是購買公共體育服務的監(jiān)督與評估機制還不完善，價格評估缺少標準、隨意性過大，事后對其服務水平與質(zhì)量的評估也失于嚴謹，尚未建立起獨立第三方評估機制；五是一些體育部門對體育社會組織的地位和作用認識上有偏差，政社不分、管辦不分，熱衷于自己辦活動、辦比賽，體育社會組織發(fā)揮作用的空間不足，在公共體育服務供給中缺乏行動能力。

七是相關(guān)政策法規(guī)滯后。由于社會組織是一種自發(fā)、自愿、自主的民間組織。更多的是通過自治實現(xiàn)管理的。世界各國政府普遍的作法就是依法監(jiān)管。完備的法律體系是各國政府規(guī)范社會組織行為和保障社會組織利益的最主要、最重要的手段。然而，目前我國相關(guān)法律制度尚不完善，立法體系尚不清晰，遠遠落后于社會組織發(fā)展實踐，對社會組織的管理以政治監(jiān)管為主導，即使注冊的組織也未必與稅收待遇相連，造成實踐中的過度干預和管理混亂；判斷合法與非法是以是否登記為依據(jù)，而實際上我國目前登記的社會組織約占總數(shù)的8%～10%，90%以上的社會組織沒有登記。已登記的體育社會組織約占總數(shù)的5%左右，約95%左右的體育社會組織尚未登記；國家對社會組織作為非營利性組織開展有償服務收入，采取了不合理的稅收政策。以社團體育項目培訓為例，協(xié)會在收到會員交付的培訓費后，即需按營業(yè)收入繳付營業(yè)稅，其余部分在支付各項開支后再上繳所得稅，完全被作為經(jīng)營性組織對待。據(jù)估算，社團上繳的稅賦相當于其收入的10%～15%。

八是專業(yè)化水平普遍不高，專業(yè)人才普遍缺乏。人力資源對于體育社會組織這樣專業(yè)化程度較高的組織具有重要作用。其領域廣泛、項目多，有數(shù)十個甚至上百個運動項目。其所需要的知識性、專業(yè)性較高，且有較強的操作性。其人才需求有著與政府和企業(yè)不同的特點。要求從業(yè)人員熱忱、積極、樂于奉獻，具有體育相關(guān)基本知識及崗位專業(yè)知識；要求負責人不僅有干練的組織才能，而且具有堅韌不拔的意志力和強健的心理素質(zhì)，勇于創(chuàng)新、善于溝通、勤于思考，知識面還盡可能地寬泛，需要經(jīng)常進行知識更新。現(xiàn)階段，體育社會組織的人員構(gòu)成，無論是體育社會團體還是體育類民辦非企業(yè)單位專業(yè)化程度普遍不高。存在5方面問題：一是大部分體育社會團體的人員專業(yè)化水平不高，缺少缺乏具有專業(yè)訓練、真正熱愛社會組織的專職工作人員。一些官辦體育社團的人員大都是從機關(guān)轉(zhuǎn)過來或退下來的人，對機關(guān)工作比較熟悉，但對社會組織的運作和管理的能力較差，知識結(jié)構(gòu)、管理能力乃至管理理念缺乏，致使社團“等”、“靠”、“要”的思想比較嚴重，發(fā)揮作用有限；二是人員結(jié)構(gòu)不合理，老化情況尤其突出?；蛘呤墙咏诵菽挲g人員，或者是單位分流人員，存在年齡老化、女性偏多的現(xiàn)象，還談不上年輕化、知識化、專業(yè)化。三是專職工作人員數(shù)量少。兼職人員由行政部門人員擔任，這些人一般身兼數(shù)職，無暇顧及社團事務，缺乏社團管理專門知識，也就不能使社團得到充分發(fā)展與創(chuàng)新。四是待遇低，導致社會組織人員流動性大，穩(wěn)定性不夠；五是缺少專門會計，容易造成資金上的漏洞與腐敗。（未完待續(xù)）