賴超超 楊解君

我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的現(xiàn)狀及其法制完善*

賴超超 楊解君

科學(xué)的行政規(guī)劃可以起到優(yōu)化社會資源配置、科學(xué)設(shè)定發(fā)展目標、有效提高行政效率和積極引導(dǎo)行政相對人的積極作用，是促進低碳技術(shù)應(yīng)用的重要手段。我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃體系已初步形成，但卻存在諸多問題，在很大程度上可歸因于低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在法律規(guī)制上的不完善。本文以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》這四部我國最重要的低碳技術(shù)應(yīng)用立法為樣本，分析了我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制情況，并重點從規(guī)劃權(quán)限、實體制度和程序機制三個方面進行了論述，在此基礎(chǔ)上提出了有針對性的完善建議。

低碳技術(shù)應(yīng)用;規(guī)劃;法律規(guī)制

一、問題的提出

當今世界，發(fā)展低碳經(jīng)濟已成全球共識。然而，我國長期以來都以高排放的化石能源技術(shù)為主，推進新興低碳技術(shù)的應(yīng)用并非易事，勢必面臨能源結(jié)構(gòu)變革、經(jīng)濟發(fā)展需求、技術(shù)“鎖定效應(yīng)”、消費觀念等各種挑戰(zhàn)，涉及整個社會發(fā)展的各個方面，其中任何一個環(huán)節(jié)或因素出現(xiàn)問題，都會阻礙其發(fā)展進程。

促進低碳技術(shù)應(yīng)用實為一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府應(yīng)“就有限之資源做合理有效之分配運用、擬定規(guī)劃，就達成該目的有關(guān)之方法、步驟或措施，預(yù)為設(shè)計與規(guī)劃”①?？茖W(xué)的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃能為低碳技術(shù)應(yīng)用設(shè)定明確的目標和發(fā)展路徑，起到優(yōu)化社會資源配置、提高行政效率和引導(dǎo)行政相對人行為的積極作用。歷史經(jīng)驗也證明了這一點:英國在1990-2003年漫長的可再生能源發(fā)展過程中，一直無法逃脫機會主義的模式，直到2003年，明確的可再生能源發(fā)展目標和對不確定性的研究出現(xiàn)在政府的可再生能源發(fā)展白皮書中，英國的可再生能源推廣才取得了重大進展，而這一進步也被英國評論界認為具有里程碑意義。②我國政府于2009年向國際社會作出公開承諾:到2020年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%至50%③，這一艱巨的任務(wù)更是進一步凸顯了低碳技術(shù)應(yīng)用的重要性和緊迫性。由此，盡快完善我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度也顯得更為重要。

二、我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制定和實施的現(xiàn)狀分析

隨著對低碳技術(shù)應(yīng)用的日益重視，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃出臺很快，不但在數(shù)量上越來越多，涉及面也越來越廣，初步形成國家、區(qū)域和地方等不同層次的縱橫向制度體系。然而，與發(fā)展速度形成鮮明對比的是，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在內(nèi)容的科學(xué)性、實施的效果性等方面都亟待改善。

1.低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性有待進一步提高。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃作用的有效發(fā)揮，建立在其科學(xué)性基礎(chǔ)之上。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的科學(xué)性具體體現(xiàn)在目標設(shè)定的正確性、規(guī)劃內(nèi)容的合理性以及規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性三個方面。不科學(xué)的規(guī)劃不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，還會浪費巨大的社會資源，給社會經(jīng)濟和相關(guān)主體造成嚴重的后果。我國很多低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在科學(xué)性上都有相當欠缺。例如，我國2007發(fā)布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》對風電發(fā)展設(shè)定的目標是“到2020年，全國風電總裝機容量達到3000萬千瓦?！比欢@一目標到2010年就已超額完成。目標設(shè)定的失誤直接導(dǎo)致風電裝機容量與電網(wǎng)建設(shè)的嚴重不協(xié)調(diào)，2009年7月，我國風電總裝機容量為1474萬千瓦，而未并網(wǎng)的風力發(fā)電機組約500萬千瓦，1/3風機處于閑置或空轉(zhuǎn)狀態(tài)。④又如光伏產(chǎn)業(yè)，過去十年里，光伏產(chǎn)業(yè)作為“綠色GDP”受到各地政府的追捧，紛紛制定地方性規(guī)劃大力發(fā)展，光伏項目遍地開花，中國很快就形成了全球最大光伏加工與制造產(chǎn)能。然而，在光鮮亮麗的外表下卻是產(chǎn)能過剩以及“技術(shù)”與“市場”兩頭在外的殘酷現(xiàn)實。⑤

2.低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃實施的有效性有待進一步優(yōu)化。行政規(guī)劃的發(fā)布通常都意味著政府在政策手段上的緊密跟進，對相關(guān)企業(yè)與個人的行為引導(dǎo)作用相當顯著?？傮w而言，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃對我國低碳技術(shù)應(yīng)用的促進作用十分明顯，但是，由于目標設(shè)定不科學(xué)、對具體發(fā)展情況估計不足、配套措施未跟上等各方面原因，某些低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的實施效果并不理想。以電動汽車的推廣為例。我國于2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012-2020年)》提出:到2015年，純電動汽車和插電式混合動力汽車累計產(chǎn)銷量要達到50萬輛。但這一目標在推進過程中卻并不順利，其主要障礙在于購車以后的充電問題。依據(jù)《電動汽車科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》，到2015年，20個示范城市及周邊區(qū)域應(yīng)建成2000座充電站、40萬個充電樁，滿足電動汽車大規(guī)模商業(yè)化需求。然而，由于私人安裝充電樁成本高昂、取得補貼的程序繁瑣⑥、政府建設(shè)的大型充電站使用不便等各方面原因，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國累計建成充換電站不足規(guī)劃的10%。充電問題扼住了電動汽車推廣的咽喉，直接導(dǎo)致了規(guī)劃實施效果的不理想。

三、低碳技術(shù)應(yīng)用立法對規(guī)劃規(guī)制之檢視

低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃是目的與手段、政策與技術(shù)的融合體，其制定和實施涉及對低碳技術(shù)供給方、低碳技術(shù)利用企業(yè)、高碳技術(shù)利用企業(yè)、低碳產(chǎn)品消費者等多元利益的調(diào)整，是基于利益衡量與選擇而做出的裁量行為。這種裁量與其他行政裁量行為一樣面臨著被濫用而產(chǎn)生危害的可能。我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃存在的問題，在很大程度上都歸因于相關(guān)規(guī)劃在法律規(guī)制上的缺失所導(dǎo)致的規(guī)劃裁量權(quán)的失范。

目前，行政規(guī)劃雖已被納入行政法的研究領(lǐng)域，但在立法上，統(tǒng)一的行政規(guī)劃法典仍未出臺，亦無統(tǒng)一的行政程序立法對行政規(guī)劃行為作出規(guī)定。因此，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃缺少了規(guī)劃基本法的統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，其主要法律依據(jù)來自于低碳技術(shù)應(yīng)用立法。然而，由于我國低碳立法體系的不完善，低碳基本法、《能源法》以及部分單行法都尚未頒布，致使很多低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃都是在沒有法律授權(quán)的情況下作出的，例如石油、天然氣和核電的相關(guān)規(guī)劃。而且，在現(xiàn)行對低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃作出相關(guān)規(guī)定的立法之中，其規(guī)定也大多過于簡單。

我們以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》四部單行法中規(guī)定的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度為范本，對低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制情況進行分析與探討。我們認為，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃主要存在以下三個方面的缺失:

1.對規(guī)劃內(nèi)容規(guī)制的不完善性。當前立法對低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的規(guī)制在內(nèi)容體系上極不全面，制度內(nèi)容缺失嚴重，甚至只對規(guī)劃制定主體作出規(guī)定。主體是行政規(guī)劃最重要也是必不可少的內(nèi)容，四部法律對此都作出了相關(guān)規(guī)定?！豆?jié)約能源法》規(guī)定了節(jié)能中長期專項規(guī)劃、年度節(jié)能計劃、地方建筑節(jié)能規(guī)劃、交通領(lǐng)域的節(jié)能規(guī)劃和各級公共機構(gòu)節(jié)能規(guī)劃的制定主體⑦;《可再生能源法》規(guī)定了全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、地方可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃的制定主體⑧;《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定了國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、各行業(yè)專項清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、地方推行清潔生產(chǎn)實施規(guī)劃的制定主體⑨;《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定了全國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地方循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定主體⑩。但是，對于相應(yīng)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃應(yīng)規(guī)定哪些內(nèi)容，只有《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》對此作出了規(guī)定（11）。對于規(guī)劃編制應(yīng)遵循的原則，只有《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進法》進行了相關(guān)規(guī)定（12）。對于規(guī)劃變更的規(guī)定更是簡單，只有《可再生能源法》規(guī)定了變更的審批主體，但對變更的原則、變更的范圍等具體事項卻沒有做出任何限制。我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃實施中時常出現(xiàn)的“朝令夕改”、“一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃”的狀況，應(yīng)歸咎于此。

法律規(guī)范是制定和實施低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的依據(jù)，是規(guī)范行政規(guī)劃權(quán)、防止行政機關(guān)濫用行政規(guī)劃權(quán)的必要前提，制度內(nèi)容的缺失使規(guī)劃缺少有效的約束和規(guī)范，游離于法律規(guī)制之外，勢必滋生眾多不切實際的“隨意規(guī)劃”和“拍腦袋規(guī)劃”，使政府對低碳技術(shù)應(yīng)用的引導(dǎo)偏離科學(xué)性，最終無法實現(xiàn)有效促進低碳技術(shù)應(yīng)用的規(guī)劃目的，甚至浪費大量社會資源。

2.對規(guī)劃權(quán)力規(guī)制的不完善性。在低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃權(quán)的授予方面，《節(jié)約能源法》規(guī)定了國務(wù)院、縣級以上地方各級人民政府組織、縣級以上管理節(jié)能工作的部門、國務(wù)院有關(guān)交通運輸主管部門等行政機關(guān)對相關(guān)規(guī)劃（13）的編制權(quán);但對審批權(quán)卻只字未提。（14）《可再生能源法》規(guī)定了國務(wù)院能源主管部門、地方各級人民政府管理能源工作的部門等行政機關(guān)對相關(guān)規(guī)劃（15）的編制權(quán);規(guī)定了國務(wù)院和省級人民政府對本級相關(guān)規(guī)劃的批準權(quán)，但未對其他相關(guān)規(guī)劃作出審批權(quán)上的規(guī)定。（16）《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定了國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門、國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門、縣級以上地方人民政府等行政機關(guān)對相關(guān)規(guī)劃（17）的編制權(quán);規(guī)定了國務(wù)院對國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃的審批權(quán)，同樣未對其他相關(guān)規(guī)劃作出審批權(quán)上的規(guī)定。（18）《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定了國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門、國務(wù)院環(huán)境保護等有關(guān)主管部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門、本級人民政府環(huán)境保護等有關(guān)主管部門等行政機關(guān)對相關(guān)規(guī)劃（19）的編制權(quán);規(guī)定了國務(wù)院和地方政府對本級循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的審批權(quán)。（20）可見，四部法律都采取列舉方式對特定規(guī)劃的編制主體做出了規(guī)定，但只有三部法律規(guī)定了規(guī)劃的審批主體，且作為審批權(quán)客體的規(guī)劃明顯少于作為編制權(quán)客體的規(guī)劃。而規(guī)劃變更審批權(quán)的授予更被普遍忽視，僅《可再生能源法》對此做出了規(guī)定:“經(jīng)批準的規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準機關(guān)批準?！保?1）

依據(jù)法學(xué)基本理論，未得到明確授權(quán)的行政機關(guān)理應(yīng)無權(quán)編制、變更和審批相應(yīng)規(guī)劃，否則即為越權(quán)。但顯然，我國在對低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃權(quán)的規(guī)制方面存在明顯的不足。此外，這四部法律在進行規(guī)劃權(quán)授予時，采取了明確列舉的方式，但結(jié)合我國當前的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃現(xiàn)狀來看，這些在立法中明確規(guī)定的規(guī)劃范圍并不能覆蓋我國當前已經(jīng)發(fā)布的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃，現(xiàn)實中有相當現(xiàn)行的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的出臺是欠缺法律依據(jù)的，如國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012-2020年)》，現(xiàn)行立法并沒有授予國務(wù)院制定這一規(guī)劃的權(quán)力。此為低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃權(quán)力規(guī)制的又一缺憾。

3.對規(guī)劃程序規(guī)制的不完善性。我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的程序性規(guī)定普遍欠缺。在低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制的程序方面，雖然在實務(wù)中有著一套既存的政府系統(tǒng)內(nèi)的操作流程，但在四部法律中，只有《可再生能源法》一部法律對此作出了相關(guān)規(guī)定:編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，進行科學(xué)論證（22），在程序上確立了民主參與機制。其他三部法律對規(guī)劃制定的程序都未予以涉及。至于規(guī)劃的變更程序，四部法律則無一涉及。對規(guī)劃的審批程序，《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》雖有涉及，但僅規(guī)定了規(guī)劃批準后的公開程序（23），缺少具體明確的規(guī)定，對應(yīng)當遵循的步驟、方式、方法等具體程序都未作可操作性規(guī)定。這一狀況極不利于低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的完善和調(diào)整。

四、我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制路徑

低碳技術(shù)應(yīng)用是一個技術(shù)性問題，更是一個制度性問題。因而，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃要充分發(fā)揮規(guī)劃之力，更好地推進低碳技術(shù)的應(yīng)用，就必須加快促進低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法制化，將低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃全面地納入法律的規(guī)制。我們認為，對規(guī)劃的法律規(guī)制應(yīng)重點從以下三個方面進行加強。

1.堅持低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的權(quán)限法定。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃權(quán)本質(zhì)上是一種行政權(quán)力，具體體現(xiàn)為規(guī)劃的編制權(quán)、變更權(quán)和審批權(quán)。行政控權(quán)是行政法的核心精神，最根本的一點即在于行政權(quán)限法定，以控制行政權(quán)力的濫用。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃是政府布局低碳技術(shù)發(fā)展的行動綱領(lǐng)，通常表現(xiàn)為階段性目標、措施和手段，在公布后會成為政府、企業(yè)或公民的行動規(guī)則。這種規(guī)則，無論是指導(dǎo)性的還是約束性的，差別僅在于對行為主體的拘束程度要求不同而已。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃對政府、企業(yè)和公民或多或少都會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。因此，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃權(quán)必須受到嚴格的限制，規(guī)劃的編制權(quán)、變更權(quán)和審批權(quán)的行使都必須要有明確的授權(quán)。

從目前我國實踐來看，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定主體較為廣泛，從國務(wù)院、地方各級人民政府到政府職能部門，各類行政主體都頻繁使用行政規(guī)劃這一行政管理手段。由于規(guī)劃對象的不同，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定主體呈現(xiàn)多元化在情理之中，但無論何級行政主體，其制定低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃都必須權(quán)限法定，要有明確的權(quán)力來源。這是判斷相關(guān)規(guī)劃行政主體行使規(guī)劃權(quán)是否合法的標準，也是低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃合法性的前提。

因此，我國應(yīng)盡快完善低碳技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)立法，明確低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的編制、變更、審批主體，堅守權(quán)限法定原則，避免低碳技術(shù)應(yīng)用法規(guī)在缺乏法律依據(jù)的情況下出臺，且在規(guī)劃批準生效之后，未經(jīng)法律授權(quán)，行政主體不得隨意變更。

2.完善低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的實體制度。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度是對相應(yīng)規(guī)劃權(quán)實施的法律規(guī)制，這種規(guī)制通過制度中的實體法律規(guī)范與程序法律規(guī)范共同實現(xiàn)，相輔相成。法律程序的重要性不容置疑，程序正義被公認為是實現(xiàn)實體正義的最佳選擇，但程序正義又不能完全脫離實體正義而獨立存在。許多程序規(guī)則都以實體規(guī)則為根基，只有在實體規(guī)則明確之后才能得到更好的確立，如果缺乏實體規(guī)則的限制和引導(dǎo)，程序正義將很可能走向不公正。因此，要完善我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度，制定相對完備的實體性規(guī)則實屬必要。例如，因低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃“朝令夕改”所引致的爭議解決問題，有必要結(jié)合實踐需要在實體法上加以明確，尤其是明確相對人在何種情形之下享有獲得賠償?shù)臋?quán)利，然后再在程序法律層面建構(gòu)爭議解決的程序制度。

基于上文的分析可知，《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》四部法律的規(guī)劃制度內(nèi)容體系都極不完整，直接導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)劃無法可依的局面。我們認為，完整的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度應(yīng)至少包括以下內(nèi)容:①規(guī)劃制定的原則;②規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容與程序;③規(guī)劃審批的主體與程序;④規(guī)劃變更的主體與程序;⑤規(guī)劃的實施與監(jiān)督;⑥法律責任。

3.建立低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的程序機制。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在編制、審批和變更中存在著廣泛的自由裁量權(quán)，為了保證規(guī)劃內(nèi)容的公平公正，必須建立完善的程序制約機制，堅持規(guī)劃的程序法定。“公正的法治秩序是法制的基本要求，而法制取決于一定形式的正當過程，正常過程又主要通過程序來體現(xiàn)”。（24）行政程序是規(guī)范規(guī)劃權(quán)最有利的武器，也是保證規(guī)劃科學(xué)性的關(guān)鍵。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃程序上的完善應(yīng)重點從兩個方面進行入手。

一是確立公開透明原則。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃牽涉到多方利益，對相關(guān)企業(yè)、公民在低碳技術(shù)應(yīng)用方面的行動決策有明顯的影響力(例如，規(guī)劃如果將某項低碳技術(shù)作為重點推廣對象，相關(guān)的企業(yè)必定聞風而動積極參與或加大投資與生產(chǎn))，對工業(yè)、交通、建筑等多個領(lǐng)域都具有重大影響。為保證低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的科學(xué)性，應(yīng)確立公開透明原則，在規(guī)劃編制、變更和審批時，做到依據(jù)、主體、內(nèi)容和程序的公開透明，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:①低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制、變更、審批的依據(jù)與主體應(yīng)事先依法進行明確與公開;②低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的內(nèi)容(包括規(guī)劃的正式文本、圖件和相關(guān)資料)，除涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密，并由法律規(guī)定不得公開外，都應(yīng)進行真實、準確、完整和及時的信息公開，包括在出現(xiàn)虛假或不完整信息及時予以澄清，保障公眾的知情權(quán);③低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制、變更與審批的程序應(yīng)公開，防止因暗箱操作帶來的消極影響。

低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的公開透明，不僅有利于規(guī)劃接受公眾監(jiān)督，也有利于增加公眾對規(guī)劃的認同度和信任感，更是公民參與低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的前提，是促進規(guī)劃公平公正以及規(guī)劃內(nèi)容科學(xué)合理的基本要求。

在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》四部法律中，《節(jié)約能源法》未涉及任何關(guān)于規(guī)劃公開與透明的內(nèi)容，而其他三部法律也只規(guī)定了規(guī)劃應(yīng)在批準后公布（25），對規(guī)劃審批前以及變更、廢止等階段的公開程序無一涉及。因此，應(yīng)在此后的修訂中對這一內(nèi)容進行完善。

二是建立民主參與機制。行政規(guī)劃程序應(yīng)該充分保障受到規(guī)劃影響的人能夠通過有效的方式參與規(guī)劃的規(guī)定，并且能夠針對規(guī)劃的內(nèi)容發(fā)表意見和建議，從而對于規(guī)劃內(nèi)容的形成發(fā)揮有效的作用。（26）正如美國學(xué)者查爾斯所言:“自由言論是不夠的，參與對話的平等機會也是必要的?！保?7）目前而言，在我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定中缺少民主參與是最需要關(guān)注的問題。從現(xiàn)實情況來看，我國低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃程序基本上都在行政機關(guān)內(nèi)部封閉運作，甚至由個別領(lǐng)導(dǎo)的意志左右，在各個環(huán)節(jié)尤其是制定過程中普遍缺少民主參與，缺乏民意吸納機制。然而，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃密切關(guān)系到絕大多數(shù)的行業(yè)、企業(yè)、個人的利益，只有接上“地氣”，廣泛吸納“外部”意見，建立起民主參與機制，才能使其內(nèi)容更加科學(xué)和合理，才能確保規(guī)劃在實施中發(fā)揮理想的效果。同時，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃領(lǐng)域的民主參與也是法治國家民主政治的體現(xiàn)，民主參與的過程充分體現(xiàn)了民主的形式和內(nèi)容。

在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》四部法律中，只有《可再生能源法》建立了民主參與機制，但其民主參與的環(huán)節(jié)僅限于編制，而未提及變更，對規(guī)劃制定者違法征求義務(wù)的法律責任也未進行任何規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，我們認為，要完善低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與機制，可以從以下四個方面入手:①修訂相關(guān)低碳技術(shù)應(yīng)用立法，廣泛建立低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與機制;②低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與環(huán)節(jié)應(yīng)至少覆蓋規(guī)劃制定和規(guī)劃變更兩個方面;③對于違反民主參與義務(wù)的法律責任應(yīng)作出明確規(guī)定;④對于規(guī)劃民主參與的方式、內(nèi)容、程序應(yīng)予以細化和完善，尤其應(yīng)建立聽證程序，為公眾參與提供明確且有效的渠道，防止公眾參與成為一種形式或擺設(shè)。

注:

①翁岳生:《行政法》，中國法制出版社2002年版，第798頁。

②Catherine Mitchell，Peter Connor.Renewable Energy Policy in the UK 1990-2003.Energy Policy.2004.

③《國務(wù)院:2020年單位GDP二氧化碳排放降40%至45%》，2009年 11月 27日，http://finance.people.com.cn/GB/10461522.html.最后訪問時間2014年3月1日。

④《我國風電超規(guī)劃發(fā)展，風電裝機與電網(wǎng)建設(shè)不同步》，2010年6月13日，http://news.sina.com.cn/c/2010-06-13/172420472229.shtml.最后訪問時間2014年3月1日。

⑤《誰來為光伏悲劇買單?》，2013年3月22日，http://news.hexun.com/2013-03-22/152365021.html.最后訪問時間2014年3月1日。

無論是采用什么樣的教學(xué)策略，設(shè)計什樣的教學(xué)過程，最終的教學(xué)目標都是培養(yǎng)學(xué)生：會用數(shù)學(xué)的眼睛看，會用數(shù)學(xué)的思維想，會用數(shù)學(xué)的語言說．么

⑥例如，上海市政府2013年4月公布的《上海市鼓勵電動汽車充換電設(shè)施發(fā)展暫行辦法》中提出，2014年底前將為私人安裝充電樁提供不超過30%費用的補貼，但同時規(guī)定了審批手續(xù)，審批部門涉及市發(fā)改委、科委、工信、交通、國土、規(guī)劃、財政等部門，此外還需經(jīng)過物業(yè)、電網(wǎng)公司的審核，要取得補貼并非易事。

⑦參見《節(jié)約能源法》第5條、第34條、第41條、第48條。

⑧參見《可再生能源法》第8條、第12條、第18條。

⑨參見《清潔生產(chǎn)促進法》第4條、第8條。

⑩參見《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第6條、第12條。

（12）參見《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進法》第8條。

（13）國家和地方節(jié)能中長期專項規(guī)劃及年度節(jié)能計劃、地方建筑節(jié)能規(guī)劃、國家交通節(jié)能規(guī)劃、國家和地方公共機構(gòu)節(jié)能規(guī)劃、國家和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃中節(jié)能內(nèi)容。

（14）參見《節(jié)約能源法》第5條、第34條、第41條、第48條。

（15）即國家可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、地方可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃、農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、國家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展內(nèi)容。

（16）參見《可再生能源法》第8條、第12條、第18條。

（17）即國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、行業(yè)專項清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、地方推行清潔生產(chǎn)的實施規(guī)劃以及國家和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、環(huán)境保護、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃中清潔生產(chǎn)促進內(nèi)容。

（18）參見《清潔生產(chǎn)促進法》第4條、第8條。

（19）即國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地方循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、環(huán)境保護、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟內(nèi)容。

（20）參見《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第6條、第12條。

（21）參見《可再生能源法》第8條。

（22）參見《可再生能源法》第9條。

（23）參見《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進法》第8條;《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第12條。

（24） John Rawls，A Theory of Justice，Harvard University Press，(1971)，p.239.

（25）參見《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進法》第8條;《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第12條。

（26）參見郭慶珠《行政規(guī)劃及其法律控制研究》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第130頁。

（27）【美】查爾斯·J.福克斯、休·T.米勒:《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》，楚艷紅等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第113頁。

〔責任編輯:李 杏〕

A Study On the Perfection of Low Carbon Technology Planning Legal System in China

Lai Chaochao＆Yang Jiejun

Administrative-planning is an important means to promote the application of low-carbon technologies.Scientific administrative-planning can optimize the allocation of social resources，set good development goals，improve administrative efficiency and guide the administrative counterpart＇s action.Although application of low-carbon technology planning system has initially formed in our country，there are still many problems.And it can be attributed to the imperfect planning system largely.In this paper，the author will take“Energy Conservation Law”，“Renewable Energy Law”“Clean Production Promotion Law”and“Circular Economy Promotion Law”which are the most important application of the relevant legislation as a sample of low-carbon technologies，to analyze the situation of the legal regulation of low-carbon technology planning.Meanwhile，further emphasis on discussing the limits of planning authority，substantive content and planning process will be discussed.Finally the author will propose targeted advices to improve the low-carbon technologies planning system.

application of low carbon technology;plan;problem research

D922.1

A

1001-8263(2014)07-0090-06

賴超超，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師、博士生 南京211816;楊解君，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)、博士 廣州510420

* 本文是國家社科基金重點項目“低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的法律制度研究”(10AFX011)、江蘇省社會科學(xué)基金項目“江蘇先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展研究(10EYB006)的階段性成果。