邢鴻飛

(河海大學 法學院,江蘇南京 210098)

【比較借鑒】

論美國窮盡行政救濟原則的適用例外及對我國的啟示

邢鴻飛

(河海大學 法學院,江蘇南京 210098)

我國《行政訴訟法》規(guī)定了公民、法人或其他組織可以在行政復議與行政訴訟這兩種救濟途徑之間自由選擇。一些學者在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上主張我國應(yīng)適用窮盡行政救濟原則，以更好地促進行政救濟功能的實現(xiàn)與公民權(quán)利的維護。然而，窮盡行政救濟原則在一些特殊情形下毫無必要，這樣便產(chǎn)生了窮盡行政救濟原則的例外。我國行政訴訟制度的發(fā)展，應(yīng)在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒美國的經(jīng)驗，在確立“窮盡行政救濟原則”的同時，規(guī)定窮盡行政救濟原則的例外情形，以進一步協(xié)調(diào)行政復議與行政訴訟的相互關(guān)系，切實實現(xiàn)民權(quán)保護與節(jié)約行政資源的雙重目標。

窮盡行政救濟；行政復議；行政訴訟；適用例外；啟示

一、窮盡行政救濟原則及其適用例外

(一)窮盡行政救濟原則

窮盡行政救濟原則是指相對人*這里的“相對人”是一個中國式的行政法學概念，在行政訴訟中，相對人即受行政行為實際影響的公民、法人或者其他組織。為同一文章概念表述的一致性，本文不分中國語境還是美國語境，統(tǒng)一用“相對人”概念概稱這一類法律關(guān)系的當事人或法律關(guān)系主體。在通過法院尋求司法救濟之前必須用盡所有可行的行政救濟措施。該原則最初起源于案例法中的禮讓原則。在美國，窮盡原則被廣泛應(yīng)用于行政執(zhí)法。*參見48 Yale L. J. 981(1938-1939).假如一個許可或者授權(quán)申請在市政府或其他政府人員審查后予以否決，而你認為這種否決是錯誤的或者不恰當?shù)模敲?，相對人的第一反?yīng)可能會將此情況訴諸于法庭，以期獲得幫助。但很不幸的是，在通常情況下，在你向法院提起行政訴訟之前，你必須給行政機關(guān)糾正錯誤的機會，*中國大陸謂之行政復議。之后，如果對行政復議的結(jié)果還不滿，方可進入行政訴訟程序。否則，假如你未經(jīng)行政復議而直接提起行政訴訟，你可能會發(fā)現(xiàn)法院因缺乏司法權(quán)而駁回起訴。*參見Reiter v. Cooper, 507 U.S. 258(1993).

窮盡行政救濟原則要求相對人在尋求司法救濟之前應(yīng)當用盡一切可用的行政救濟措施。所以，窮盡行政救濟原則事實上賦予了行政機關(guān)可以行使前置性的乃至終局性的爭議解決權(quán)。根據(jù)這一原則，當爭議發(fā)生時，行政機關(guān)必須擁有立法授予的對爭議標的的獨占管轄權(quán)或者優(yōu)先管轄權(quán)。當一個普遍的監(jiān)管計劃意味著監(jiān)管程序的立法目的是糾正監(jiān)管所涉及的問題的唯一方法時，這個機關(guān)即擁有獨占或?qū)俟茌牂?quán)。專屬管轄權(quán)意味著行政救濟方法是相對人的唯一救濟渠道，法院因缺少法定的對事管轄權(quán)而無法進行管轄。專屬管轄權(quán)表明行政機關(guān)具有案件的獨占管轄權(quán)，其目標與功能定位明確，構(gòu)成了窮盡行政救濟的主要因素。

窮盡行政救濟的另一因素是，當行政機關(guān)與法院均有權(quán)對爭議作出初步裁定，而法律只允許相對人先選擇行政機關(guān)作出裁定時，行政機關(guān)即擁有優(yōu)先管轄權(quán)。具體說，當出現(xiàn)以下情形時，行政機關(guān)將先于初審法院對可能存在的問題作出初步裁定：(1)該行政機關(guān)擁有一群在機構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)處理復雜問題的專家等特殊工作人員。(2)行政機關(guān)可以從統(tǒng)一的法律、規(guī)則和法規(guī)解釋中獲得巨大益處，而法院可能在相似的事實情況下獲得不同的結(jié)果。*參見Subaru of America, Inc. v. David McDavid Nissan, Inc., 84 S.W.3d 212, 220-221(2002).

(二)窮盡行政救濟原則的適用例外

如果窮盡行政救濟原則的適用具有必要性與可行性，那么行政救濟作為司法救濟的前置或前提條件當然是必要且可行的，我們不妨將行政救濟作為司法救濟的前置或前提條件這一情形簡稱為行政救濟適用前置。盡管行政救濟適用前置具有諸多益處，但行政救濟適用前置的諸多優(yōu)勢在不同的案件中是否均能有效體現(xiàn)，在有些案件中，有沒有可能因為一些例外情形的出現(xiàn)導致行政救濟適用前置的必要性喪失？

行政救濟適用前置的存在價值體現(xiàn)在相對人可以通過行政救濟期待獲得更快更好的解決結(jié)果，但倘若前置適用的行政救濟是徒勞的，經(jīng)過一番周折，相對人最終還得進入訴訟程序以獲得救濟。那么，這種行政救濟適用前置的要求便是荒謬的，由于其浪費人力、財力資源，進而喪失了存在的必要性。

基于此，就有必要為窮盡行政救濟原則確立適用例外的情形。窮盡行政救濟原則的適用例外是指那些本來可進行且能完成的行政救濟因特殊原因無需進行或不能完成的情形。*鄭磊：《憲法審查的窮盡法律救濟原則》，載《現(xiàn)代法學》2009年第1期。窮盡行政救濟原則不僅僅要求相對人申請啟動行政程序，而且要求他們在尋求司法介入前力求取得令他們滿意的最終結(jié)果。法律規(guī)則要求相對人完成必經(jīng)的行政程序才能去尋求司法救濟，而有時候往往會出現(xiàn)特殊情形，這種特殊情形將導致一個人不能或無需采取行政救濟措施而只能訴諸于最終的司法救濟，也即出現(xiàn)了窮盡行政救濟原則的適用例外。

窮盡行政救濟原則的適用例外，最常見的表現(xiàn)為由于行政機關(guān)濫用程序性權(quán)力而使相對人不能成就行政救濟的情形。最為典型的例子是，即便在行政系統(tǒng)內(nèi)，由于行政機關(guān)的惡意阻撓，相對人未能夠就一行政決定向上級機關(guān)進行申訴，也即申訴遭到拒絕。在此情形下，如果囿于窮盡行政救濟原則之成見而限制甚至剝奪了相對人的訴權(quán)，則絕對不是明智之舉。

窮盡行政救濟原則的適用例外，還可能發(fā)生在以下情形：即便窮盡了所有可利用的行政救濟措施，也不能夠提供真正的充分救濟；如果不采取及時的司法救濟，可能會發(fā)生不可彌補的損害；相對人提出了一個實質(zhì)性的憲法問題，這個問題無法通過行政救濟程序加以解決；等等。

未窮盡行政救濟，通常是一個確定的阻止進入司法程序的抗辯事由。相對人提起訴訟后，行政機關(guān)可能以司法救濟之前未窮盡行政救濟措施作為抗辯理由，要求法院駁回起訴。這時，法院的判斷，首先必須立足于法律法規(guī)的規(guī)定，看看到底存不存在必須窮盡行政救濟的法定事由。同時，應(yīng)否賦予法院在此問題決斷上的自由裁量權(quán)？對此，學界觀點可能不一致。我們認為，當法院發(fā)現(xiàn)某一案件可能發(fā)生在一些特殊問題上所涉及的相對人的利益非常巨大，行政機關(guān)的決定完全有可能不恰當甚至不合法，若不及時援以司法救濟之手，極有可能導致無法彌補的損害時，法院可以作出免于窮盡行政救濟的選擇。因為，一般情況下，窮盡行政救濟原則只是對司法救濟功能的程序性限束，并非對司法救濟途徑的絕對性禁止。*在中國大陸地區(qū)，當出現(xiàn)法律規(guī)定的特殊情形時(盡管這一情形越來越少)，窮盡行政救濟原則可能不僅僅表現(xiàn)為對司法救濟功能的程序性限束，也可以表現(xiàn)為對司法救濟途徑的絕對性禁止。因此，窮盡行政救濟原則被應(yīng)用到每一個案件中時，應(yīng)充分考慮到其目的和所涉及的特殊的行政體制而產(chǎn)生的一些例外情形。

二、美國窮盡行政救濟原則的適用例外

在美國，在向聯(lián)邦法院提起訴訟前，必須窮盡行政救濟。這個原則與聯(lián)邦行政法一樣古老。*參見Raoul Berger. Exhaustion of Administrative Remedies.The Yale Law Journal, Vol. 48, No. 6 (Apr., 1939), pp. 981-1006.然而，每當法院不能夠要求窮盡行政救濟時，他們就必須犧牲窮盡行政救濟原則背后的利益。在一些案件中，這種犧牲被認為具有正當且合理的抵消價值。然而，窮盡行政救濟原則背后的利益是較為根本的，這種抵消不應(yīng)當輕易作出。此外，這些例外情形可能會超越個案而構(gòu)建系統(tǒng)性問題。當我們對這些問題進行權(quán)衡時，一些窮盡行政救濟的例外情形被認為是合理的。*參見Marcia R. Gelpe. Exhaustion of Administrative Remedies: The Lesson from Environmental Cases. 53.George Washington Law Review 1 (1985).pp25-26.得到廣泛認可的窮盡行政救濟原則的適用例外被法院所采納，例如：違反了正當程序；所涉及的問題是一個純粹的法律問題；行政行為明顯違法而喪失了管轄權(quán)；發(fā)生不可彌補的損害；要求用盡行政救濟將不合理；訴求無效；案件標的為私人土地；規(guī)則不能夠提供一個簡單、快速和充分的救濟；緊急狀況出現(xiàn)需要急切的司法干預；不存在法律規(guī)定的行政復議等等。限于篇幅，我們不可能對所有例外情形逐一列舉并加以論述，而只對局部地域五種較為普遍的例外情形進行分析。在美國德克薩斯州和休斯頓地區(qū)行政法的各領(lǐng)域，有五種例外情況分別得到確認以及被直接授予司法審查，行政與司法人員需要牢記這些例外，并在適當情況下將他們應(yīng)用到具體案件中。*參見Friends of Canyon Lake, Inc. v. Guadalupe-Blanco River Auth., 96 S.W.3d, 519-527(2002).

(一)需要決策的問題是一個純粹的法律問題

最常見且獲得廣泛認可的窮盡行政救濟原則的適用例外情形是案件中需要決策的問題是一純粹的法律問題。德克薩斯州最高法院指出：“一般而言，窮盡行政救濟原則并不應(yīng)用于純粹涉及法律問題的案件?！?Grounds v. Tolar Indep. Sch. Dist., 707 S.W.2d,889-892(1986).Currey v. Kimple案件則是一個典型案例。房主Louis T. Kimple夫婦被達拉斯市規(guī)劃理事會給予區(qū)別對待，允許他們在自己的住宅地上建立一個網(wǎng)球場。周邊住戶從區(qū)別對待和建筑檢查員對建筑許可證的發(fā)放中尋求司法救濟。法院認為：因為周邊住戶并未就建筑檢查員的行為向規(guī)劃理事會申訴，因此，他們尚未窮盡行政救濟措施。法院承擔司法管轄責任受到案件性質(zhì)的限制，因為案件中的問題可以被視為一純粹的法律問題，這個案件可以根據(jù)城市分區(qū)法規(guī)確定是否批準網(wǎng)球場的建設(shè)。法院對此進行了解釋：達拉斯市分區(qū)法規(guī)允許網(wǎng)球場作為一個區(qū)域在單個家庭住宅小區(qū)內(nèi)建設(shè)并日常使用，同時在居民住宅區(qū)作為經(jīng)常使用的財產(chǎn)進行娛樂性使用。*這個案件的起因是基于達拉斯市規(guī)劃委員會的授權(quán)區(qū)別對待。該區(qū)別對待在于作為被告的Louis T. Kimple夫婦能夠在他們住宅內(nèi)建設(shè)一個網(wǎng)球場。原告Frederick G. Currey, Dr.夫婦、Heinz F. Eichenwald女士以及Edgar C. Hughes夫婦對Louis T. Kimple、達拉斯市以及達拉斯市規(guī)劃委員會提起訴訟，請求禁止性和強制性禁令和規(guī)劃委員會區(qū)別對待的救濟。 577 S.W.2d, 508-514(1978).此案件周邊住戶尋求法律救濟失敗的原因是需要決策的問題是一個純粹的法律問題。

為了進一步佐證純粹的法律問題這個適用例外情形，我們首先必須確認爭議的問題能夠由法院解決而不需要其它確定的事實。德克薩斯州最高法院表示：一方表明訴訟框架內(nèi)的問題解決可能會涉及一些影響法律決定的事實，而這并不能夠成為司法管轄權(quán)調(diào)查終結(jié)的依據(jù)，我們必須確定這些提及的問題是不是實際的法律問題。假如是，那么還必須確認的是，在這些問題獲得解決之后能否真正解決實際爭議。*參見Buffalo Equities, Ltd. v. City of Austin, WL 1990295 at *5(2008).然而，審判法院的法官不愿意僅僅以法律問題為基礎(chǔ)進行判決，而更傾向于在最后判決之前對案件事實進行審問。因此，要法官得出一個案件是純粹的法律問題的結(jié)論是非常困難的。*參見Buffalo Equities, Ltd. v. City of Austin, WL 1990295 at *5(2008) .

(二)行政機關(guān)超越法律賦予的權(quán)力

行政機關(guān)有權(quán)行使立法賦予他們的職責與職能而不受法院的干涉。然而，行政機關(guān)只能在立法所允許的權(quán)力范圍內(nèi)行使這些職責，法院對行政程序的干涉也只能在行政機關(guān)超越法律所賦予的權(quán)力范圍時才可獲得允許。因此，德克薩斯州最高法院阻止了州教育長官舉行聽證會來審查州教育委員會設(shè)立韋斯特海默獨立學區(qū)的最后指示。《德克薩斯州教育法》第11.52(j)條指出：教育長官應(yīng)該遵守和執(zhí)行法律或者州教育委員會根據(jù)法律所制定的強制性、禁止性法規(guī)。因通過聽證審查指示并未在立法中有所體現(xiàn)，教育長官舉行聽證會來審查教育委員會的指示超越了法律所賦予他的權(quán)力，因此，法院有權(quán)阻止任何可能的進一步的針對州教育委員會關(guān)于此項指示的行政聽證。*聽證會的舉行不僅會削弱韋斯特海默的財務(wù)狀況，而且會阻擾其建立學區(qū)職責和義務(wù)的履行。因此，法院認為教育長官舉行的聽證會將損害州教育委員會命令的有效性。在迪克森宣布的原則之下，法院的義務(wù)是保護州教育委員會的命令，并在委員會根據(jù)法律確定其有效性之前禁止任何性質(zhì)的行政聽證會的舉行。因此，法院的這種行為并沒有構(gòu)成對行政程序的不正當干擾。Westheimer Indep. Sch. Dist. V. Brockette, 567 S.W.2d, 780-786(1978).

窮盡行政救濟原則適用例外的確定，以行政機關(guān)的行為超越其管轄范圍為前提。而僅僅斷言行政機關(guān)的行為未滿足特定立法程序要求的理由是不充分的。例如在評估審查委員會行使行政職權(quán)的過程中，一些納稅人針對郡地區(qū)評估審查委員會提出訴訟，*美國州直屬的機構(gòu)如統(tǒng)計局、監(jiān)理所及公衛(wèi)所等單位，地方政府則為郡，相當于部分國家的縣。認為評估審查委員會舉行的物業(yè)稅評估聽證會涉嫌違反稅法程序，進而以此為依據(jù)尋求司法救濟。法院認為，納稅人針對評估審查委員會舉行評估聽證會的行為必須用盡行政救濟措施，然后才能依據(jù)稅法規(guī)定針對違法行為提起訴訟。法院指出：在用盡行政救濟措施之前，僅僅聲稱行政機關(guān)的行為未獲立法授權(quán)，或者認為行政行為并不完全符合復雜的行政程序，這并不能夠啟動針對行政機構(gòu)的司法程序。*對于2005年的納稅額度，哈里斯評估區(qū)評估了斯賓塞廣場的資產(chǎn)為2369350美元。斯賓塞廣場稅務(wù)代理人及時提起了反對意見。2005年7月8日評估委員會對斯賓塞廣場的抗議舉行了聽證會。斯賓塞廣場和哈里斯評估區(qū)均出席了由三個成員組成的抗議聽證會。雙方均提供了關(guān)于斯賓塞廣場財產(chǎn)價值的證據(jù)。2005年7月27日委員會出具了書面意見，將財產(chǎn)評估價值由2369350美元降低至1882000美元。Appraisal Review Bd. of Harris Cnty. Appraisal Dist. v. O’Connor & Assocs., 267 S.W.3d, 413-419(2008).

(三)實質(zhì)性的憲法問題無法通過行政程序得以解決

行政機關(guān)無超越合憲性法律規(guī)范的權(quán)力。然而，窮盡行政救濟的要求并不會僅僅基于一個事實而出現(xiàn)操作不能的狀況。*這個事實可能是申請司法救濟的相對人認為存在憲法性權(quán)利遭到侵犯的情形。如果救濟并非基于憲法性規(guī)范依據(jù)而能夠被認可，那么，對于憲法性問題決策的必要性可能是可以避免的，進而窮盡行政救濟則可以實現(xiàn)。但是，如果訴諸行政程序并不足以充分和妥善保護憲法性權(quán)利，那么窮盡原則是不必要的。后一種例子凸顯了既定行政程序的不足和即將發(fā)生的侵害使得行政救濟喪失必要性。如果行政機關(guān)不能夠?qū)唧w行為所引起的合憲性問題作出判斷，那么，相對人尋求對行政機關(guān)授權(quán)立法的合憲性審查則不需要窮盡行政救濟措施。窮盡行政救濟原則在行政條例或規(guī)則明顯違憲時會失效。*Exhaustion of Administrative Remedies, http://administrativelaw.uslegal.com/judicial-review-of-administrative-decisions/exhaustion-of-administrative-remedies/,2012-9-10.

(四)無效指示

當行政機關(guān)的指示行為是無效的，相對人可以對此行為直接提起訴訟而無需先窮盡行政救濟措施。在州范圍內(nèi)，盡管將學校區(qū)域進行隔離的指示是依據(jù)大多數(shù)選民的請愿和受托委員會的同意，但是，指示本身是無效的，因為休斯頓獨立學區(qū)教育委員會的行為違背了具體的法規(guī)，即未獲得法律的授權(quán)。*休斯敦法院處理此案的主要問題是，對德克薩斯公立學校廢除種族隔離的情形，地方法院能否正確地考慮和應(yīng)用關(guān)于禁止劃分學區(qū)的第十四修正案，因為這是廢除種族隔離的過程。State Line Consol. Sch. Dist. No. 6 of Parmer Cnty. v. Farwell Indep. Sch. Dist., 48 S.W.2d, 616-617(1932).

同樣，如果稅務(wù)機關(guān)未能向納稅人提供憲法要求的財產(chǎn)價值評估通知，那么它將被剝奪管轄權(quán)，這樣的評估也是無效的。這樣，可以無須窮盡行政救濟措施而直接對無效指令提起訴訟。在納稅人起訴特拉維斯評估區(qū)、特拉維斯縣評估審查委員會和稅務(wù)評估及收取機關(guān)的案件中，原告納稅人認為稅務(wù)機關(guān)在評估角色被確認之后，增加納稅人的房產(chǎn)稅并不妥當。納稅人認為他們無需窮盡德克薩斯州判例法中稅法規(guī)定的行政救濟措施的五個例外情形。*這五個例外情形即超越法定權(quán)限行為、憲法性賠償、憲法性保護、憲法性管轄權(quán)、無法彌補的損害或補救措施不足以及純粹的法律問題。而如果稅務(wù)機關(guān)未能向納稅人提供憲法要求的財產(chǎn)價值評估通知，那么它將被剝奪管轄權(quán)，這樣的評估也是無效的，基于評估作出的結(jié)果同樣也是無效的。因此，納稅人可以無須窮盡行政救濟措施而直接對無效指令提起訴訟。*MAG-T, L.P. v. Travis Cent. Appraisal Dist., 161 S.W.3d, 617-625(2005).

(五)不可彌補的損害和徒勞無益的行為

窮盡行政救濟原則僅在補救措施(行政或司法救濟)能夠有效保護權(quán)利主張時生效。*Louis L. JAFFE. THE EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES. 12 [J].Buff. L. Rev. 327 1962-1963.p329.而假如用盡行政救濟會導致不可彌補的損害，法院可能會適當行使司法權(quán)以提供救濟。在休斯頓地區(qū)，教師針對在休斯頓獨立學區(qū)實行延長休斯頓高中白天學習時間的計劃對休斯頓獨立學區(qū)教育委員會提起訴訟。*休士頓獨立學區(qū)(Houston Independent School District, HISD)是哈里斯縣的學區(qū), 總部在休斯敦哈蒂·馬·懷教育支持中心(Hattie Mae White Educational Support Center)。HISD是最大德克薩斯州的學區(qū)。HISD也是第7大美國的學區(qū)。 在2009年-2010年，HISD有298個學校和202,773名學生。這個學區(qū)不具有主體資格，不能作為訴訟主體，只有委員會有訴訟資格.休斯頓獨立學區(qū)教育委員會認為，教師在向法院提起訴訟之前應(yīng)該首先通過行政程序來表達他們的主張，但是，德克薩斯州最高法院不同意這種說法。因為，根據(jù)其定義，無法彌補的傷害指受到的傷害在數(shù)月后無法提供足夠的補償。教育委員會并未獲得授權(quán)責令立即采取救濟措施，而且可以尋求的行政救濟不能夠阻止傷害。因此，法院得出結(jié)論，受理案件的法院錯在駁回訴訟，案件被發(fā)回重審來決定法院審判是否在授予臨時禁令時濫用了自由裁量權(quán)。*Houston Fed’n of Teachers, Local 2415 v. Houston Indep. Sch. Dist., 730 S.W.2d, 644-646 (1987).

同樣，如果認為窮盡行政救濟是徒勞的，那么相對人將不被要求用盡行政救濟措施。為了證明徒勞，相對人需要證明其提起的行政復議將肯定被拒絕。在奧格爾特里，一個休假中的老師被解雇，進而對Glen Rose獨立學區(qū)提起訴訟。學區(qū)要求禁止司法程序的介入，因為存在老師并未用盡行政救濟的事實。然而，這位老師反駁說，行政救濟的努力是徒勞的。因為學區(qū)內(nèi)的警司告訴他這個決定是最終的且不會因任何情況發(fā)生改變。法院則持不同意見，認為學區(qū)申訴政策提供了三個步驟的程序，老師應(yīng)該先向?qū)W區(qū)受托管理委員會申訴，然后再向德克薩斯教育官員提起申訴。因此，單憑學區(qū)警司的聲明并不能夠證明可用的行政救濟措施是徒勞的。*Ogletree v. Glen Rose Indep. Sch. Dist., 314 S.W.3d, 450-454(2010).

三、美國窮盡行政救濟原則的適用例外對我國的啟示

窮盡行政救濟原則表明司法和行政領(lǐng)域的劃分，一方面涉及權(quán)力的劃分，另一方面涉及對應(yīng)領(lǐng)域的能力和專業(yè)知識的掌握。窮盡行政救濟原則從司法角度被認為是高效的。*WILLIAM FUNK. Exhaustion of Administrative Remedies -New Dimensions Since Darby. 18 [J].Pace Envtl. L. Rev. 1 2000-2001.p2.在我國，行政救濟措施如行政復議能夠?qū)π姓袨榈暮侠硇耘c合法性作出裁決，而司法程序只能夠?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ宰鞒雠袥Q。*其實，我國現(xiàn)行的行政訴訟是以具體行政行為的合法性審查為主，以合理性審查為例外，這一例外主要表現(xiàn)為對行政處罰顯失公正的審查。進而我們發(fā)現(xiàn)行政救濟措施能夠在更廣闊的范圍內(nèi)解決問題，以確保相對人的權(quán)利通過適當?shù)耐緩降玫礁鼮橥晟频谋Ｗo，同時也賦予行政機關(guān)自我糾正不當行為的機會。因此，當通過行政機關(guān)獲得的救濟途徑是可行的時候，相對人通常在向法院提起訴訟之前得先向行政機關(guān)尋求救濟。在這些救濟途徑用盡之前，訴訟程序無法啟動。該原則所要實現(xiàn)的重要目標是保持行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的和諧，確保行政機關(guān)在實際操作層面能夠高效且有序地解決出現(xiàn)的問題。*Tex. Air Control Bd. v. Travis Cnty., 502 S.W.2d 213-215(1973).

該原則同時堅持基本的立法目的，即充分尊重行政機關(guān)對特殊領(lǐng)域法治精神的特殊理解和法規(guī)內(nèi)容的全面解讀，并給予行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)和改正自身錯誤的首要機會。窮盡行政救濟原則要求相對人在向法院提起訴訟之前窮盡行政救濟措施，這一方面有效解決了“訟累”問題，防止了法院工作的超負荷；另一方面，相對人的合法權(quán)利通過行政渠道而非繁雜的訴訟程序，也能獲得必要的救濟?？梢?，窮盡行政救濟原則鼓勵用更為經(jīng)濟、更為簡便的方式來解決爭議，也更能夠提升處理問題的準確度，提高管理效能，促進機構(gòu)自治和經(jīng)濟司法，保護合法的國家利益。

基于上述考慮，根據(jù)我國《行政訴訟法》第37條之規(guī)定，在行政救濟與司法救濟的程序銜接上，我國采取的是“當事人自由選擇為原則、行政復議前置為例外”的模式。*參見章志遠：《信息公開訴訟運作規(guī)則研究》，載《蘇州大學學報(社會科學版)》2006年第3期。將窮盡行政救濟原則引入我國具有一定的合理性與必要性，同樣，因窮盡行政救濟原則的適用例外符合經(jīng)濟行政與民權(quán)保護的要求，也應(yīng)當納入我國立法。立法應(yīng)確定幾類案件在進入訴訟程序之前必須窮盡行政救濟，以確保在更為寬泛的范圍內(nèi)實現(xiàn)對相對人權(quán)益的保護，避免直接進入司法程序而對相對人多渠道尋求法律保護的機會造成不必要的克減，同時也給行政系統(tǒng)通過自我糾偏解決與相對人之間的矛盾提供了寶貴的機會，促進行政機關(guān)嚴格依法行政。因此，法院對于公民直接提起的訴訟，經(jīng)初步審查認為必須先進行行政救濟的，則應(yīng)當告知當事人撤回起訴，先通過行政程序力求滿意的結(jié)果；只有通過行政程序未能獲得滿意的結(jié)果，才可以提起行政訴訟。

然而，實踐中并不是每個人都能夠自由去法院尋求糾正他們所認為的不當行政行為。告知受傷害的公民在特殊情況下何時以及如何徑直尋求司法救濟的簡單既定的規(guī)則是不存在的，而法院也傾向于堅持法律立場辦事。*參見7 Cal. W. L. Rev. 331 (1970-1971).倘若立法僅僅規(guī)定窮盡行政救濟原則，我們便不難發(fā)現(xiàn)，對于那些根本無需或不能夠獲得行政救濟的案件，相對人先尋求行政救濟根本是徒勞的，不但浪費了大量的人力與物力，而且在一定程度上也使得相對人失去了獲得及時救濟的機會而招致權(quán)益受損。為了改變這一現(xiàn)狀，我國有必要對喪失窮盡行政救濟必要性的例外情形進行歸類并納入立法，使公民明白符合哪些條件的案件不必要經(jīng)過行政救濟，而可徑直提起行政訴訟，從而使公民權(quán)益得到及時且有效的保護。

(一)我國窮盡行政救濟原則適用例外的基本要求

根據(jù)行政救濟的性質(zhì)與功能，對無效救濟或救濟不能進行歸類并納入法律，讓相對人在面對具體的行政爭議時，通過自身的能力就可以識別案件的屬性是否屬于例外情形之一，進而作出抉擇。

如果案件應(yīng)當適用窮盡行政救濟原則，則相對人必須先通過行政救濟措施予以解決；只有對行政救濟結(jié)果不滿意，方可提起行政訴訟；甚至在法律規(guī)定的情形下，相對人只能通過行政救濟而永遠不能尋求司法救濟。

如果案件不適用窮盡行政救濟原則，則相對人有權(quán)根據(jù)案情在行政復議與行政訴訟之間進行自我選擇?？梢韵冉?jīng)過行政復議，不服行政復議再提起行政訴訟；也可以不經(jīng)行政復議直接提起行政訴訟。

行政救濟原則適用例外情形的順利實現(xiàn)，取決于公民對確保法律目的實現(xiàn)的法律程序的知悉。而司法救濟能否順利實現(xiàn)，又在一定程度上取決于個人駕馭行政訴訟和識別適用例外情形的能力。因此，相對人在例外情形的適用過程中，應(yīng)重點關(guān)注如下事項：在提出行政許可或其它授權(quán)申請之前，應(yīng)確認自己對行政訴訟法規(guī)與程序的掌握，注意具體行政程序的內(nèi)容與時限；利用各種機會主張行政救濟措施的適用例外情形；知悉提出適用例外情形的具體時間。同時，例外情形的順利適用也離不開高素質(zhì)的行政人員與司法人員。只有上述條件同時具備，才能確保例外情形的公正適用，提升行政機關(guān)與司法機構(gòu)的公信力。

(二)我國窮盡行政救濟原則適用例外的具體情形

我國行政救濟原則的適用例外有哪幾種情形，需要借鑒國外的經(jīng)驗并結(jié)合我國的國情予以確定。經(jīng)過比較鑒別，對于美國德克薩斯州的第一種例外情形即需要決定的問題是一個純粹的法律問題，并不適用于我國。因為，我國的法治化程度不高，要普通民眾去識別某一案件是不是涉及純粹的法律問題非常困難；而要立案法官去確認某一案件屬于純粹的法律問題，無論在主觀意圖還是在客觀技術(shù)上均存在一定的不合理性，也缺乏可操作性。如前所述，即便在美國，要法官得出一個案件是純粹的法律問題的結(jié)論也是非常困難的。何況，在我國現(xiàn)行的行政審判體制下，對于大多數(shù)具體行政行為的司法審查往往只審查合法性而不審查合理性。所以，我國當下，對一個完全只涉及法律問題的案件，不宜納入窮盡行政救濟原則的適用例外。多數(shù)學者主張，此類案件由相對人在行政救濟與行政訴訟之間進行抉擇。

而對于美國德克薩斯州的后三種例外情形與休斯頓的例外情形，我們認為具有一定的合理性與必要性，可以為我國的相應(yīng)立法所借鑒。第二種情形即行政機關(guān)超越法定權(quán)限的行政行為，我國法律應(yīng)賦予相對人徑自提起行政訴訟的權(quán)利，而不應(yīng)當給行政機關(guān)所謂窮盡行政救濟的機會。因這一爭議解決機制設(shè)于行政系統(tǒng)內(nèi)，不但與行政機關(guān)的職權(quán)不符，而且也不利于相對人權(quán)利的保護。所以，我國應(yīng)將行政機關(guān)超越職權(quán)的行為確定為窮盡行政救濟原則的適用例外情形之一，賦予相對人徑自的行政訴訟權(quán)，由法院來對行政機關(guān)超越職權(quán)的行為作出裁決。第三種適用例外情形所涉及的問題是實質(zhì)性的憲法問題，而且通過行政程序無法獲得解決。憲法是母法，憲法性權(quán)利為基本權(quán)利，憲法性問題的處理需要高度謹慎。由于合憲性問題的重要性以及行政機關(guān)職權(quán)范圍的限制，使得行政機關(guān)無法在合理與合法的前提下通過行政程序去處理此類行政爭議，因此，相對人通過行政訴訟來解決合憲性問題較為妥當，我國對此例外情形應(yīng)予吸納。第四、五種情形屬于比較普遍的兩種適用例外情形。第四種情形由于行政行為的無效，導致行政救濟不能。第五種情形下，申請行政救濟的過程會造成無法彌補的損害或者相對人確認申請行政救濟無效，而需要司法權(quán)的立即介入以及時解決爭議。此兩種適用例外情形具有顯而易見的必要性與合理性，我國立法應(yīng)予確定。

四、結(jié)語

窮盡行政救濟原則的適用例外，一方面可以使得日益稀缺的行政資源得到節(jié)約和有效發(fā)揮；同時，適用例外情形的出現(xiàn)，允許相對人直接尋求司法救濟而無需窮盡行政救濟，使得行政機關(guān)喪失了自我糾正的機會，從而督促行政機關(guān)更加嚴格地依法行政。另一方面，能夠使相對人的權(quán)益得到及時且有效的保護，使他們免于為窮盡行政救濟而徒勞奔波，直接通過司法程序獲得及時救濟，以更加合理地協(xié)調(diào)行政救濟與司法救濟的相互關(guān)系。窮盡行政救濟原則的適用例外，不但沒有否定行政救濟的功能與特長，相反，通過合理確定窮盡行政救濟原則及其適用例外情形，將更進一步強化行政機關(guān)依法實施行政行為的能力，確保在維護相對人合法權(quán)益和在不違反法律法規(guī)規(guī)定的前提下適當、有效地行使行政權(quán)。

[責任編輯：王德福]

Subject:On the Exceptions to the Application of Exhaustion of Administrative Remedies Principles and Their Implications to China

Author&unit:XING Hongfei

(School of Law， Hohai University，Nanjing Jiangsu 210098，China)

Administrative Procedure Law of China provides freedom of self-choice between administrative remedies and administrative proceedings for citizens, legal persons and other organizations. Some scholars insisted that we should apply the principles of exhaustion of administrative remedies by learning experience from foreign legislation in order to promote the realization of administrative remedies and maintenance of civil rights. However, the principles of exhaustion of administrative remedies will lose its necessity under some special conditions and there are exceptions to the principles of exhaustion of administrative remedies. Under the development of administrative proceeding system and on the basis of fully considering the condition of our country and learning the experience of the United States, this paper argues that when we amend the law to confirm the principles of exhaustion of administrative remedies, we should also bring the exceptions to the principles of exhaustion of administrative remedies into legislation in order to improve the applicable relationship of administrative remedies and administrative proceedings and realize the dual goals of protecting civil rights and conservation of administrative resources.

exhaustion of administrative remedies; administrative reconsideration; administrative proceedings; applicable exceptions; enlightment

2014-02-16

邢鴻飛(1963-)，男，江蘇高淳人，河海大學法學院院長，河海大學公用事業(yè)法研究所所長，教授、博士生導師，主要研究方向：法社會學、行政法學、環(huán)境與資源保護法學研究。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0142-07

本文寫作所采用的所有外文資料均由筆者的博士研究生孫海濤翻譯并提供，在此深表謝意。