楊 蕾

(山東大學 法學院， 山東濟南 250100)

城鎮(zhèn)化視閾下農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回之類型化研究——基于案例和規(guī)范的分析

楊 蕾

(山東大學 法學院， 山東濟南 250100)

我國目前的宅基地法律制度呈現(xiàn)出最明顯的特點是公有但私用，即宅基地的所有權(quán)為集體組織擁有，而宅基地使用權(quán)為農(nóng)民私人享有。宅基地使用權(quán)不僅是農(nóng)民重要的私人財產(chǎn)權(quán)，更事關(guān)農(nóng)民適當生活水準權(quán)的維系。宅基地使用權(quán)收回制度是宅基地管理制度之一，是對宅基地使用權(quán)的強制性剝奪或者限制。宅基地使用權(quán)的收回可以歸納為公益性收回，處罰性收回和身份性收回三種類型。由于對宅基地使用權(quán)收回制度的理論研究和關(guān)注比較缺乏，實踐中宅基地使用權(quán)收回的做法也差別極大。宅基地使用權(quán)收回的類型化研究有助于重新審視現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)收回制度，并提出切實可行的措施，彌補現(xiàn)行制度缺陷。

城鎮(zhèn)化；宅基地使用權(quán)；收回制度

根據(jù)我國1982年《憲法》的規(guī)定，我國的土地所有權(quán)制度為公有制，具體而言即城市土地為國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地為集體組織所有。宅基地的使用制度與國有土地制度同樣采取土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度構(gòu)架，即宅基地的所有權(quán)為集體組織擁有，而宅基地使用權(quán)為私人享有。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的需求量急劇增加，由此引發(fā)的土地和房屋拆遷糾紛日益受到公眾和學界關(guān)注。集體土地使用權(quán)收回制度作為一項重要的法律制度，涉及到集體土地使用權(quán)的剝奪或者限制。但對該制度的學術(shù)研究和社會關(guān)注度較少。最近幾年，宅基地使用權(quán)收回糾紛經(jīng)常見諸報紙和其他媒體，從以下案例中可以管窺豹。

案例1：2008年山東省某縣因修建公共道路收回宅基地引發(fā)糾紛(以下簡稱：案例1)。隨著縣城經(jīng)濟的不斷發(fā)展，需要修建橫貫縣城的黛溪五路，因此要占用南范村村民的宅基地。該縣政府要收回7名村民的宅基地使用權(quán)，注銷其宅基地使用權(quán)證。7名村民因?qū)Π仓醚a償標準不滿意，拒不搬遷，并向某市中級法院提出了行政訴訟。法院認為縣政府的行政行為適用法律正確，程序合法，從而駁回了村民的訴訟請求。隨后案件上訴到省高級人民法院，最后7名村民敗訴，房屋被拆除，宅基地使用權(quán)被收回。*根據(jù)李文亮的報道進行編寫。參見李文亮：《到底是政府項目還是村莊工程？民眾應(yīng)有知情權(quán)———聽證會緣何中途“變臉”？》，載《山東法制報》2008年11月24日A01版。

案例2：2008年8月廣州市海珠區(qū)某村因舊村改造收回宅基地使用權(quán)引發(fā)糾紛(以下簡稱：案例2)。該村被列入廣州市城中村改造的重點區(qū)域，改造的范圍涉及眾多的農(nóng)村宅基地。其中2戶村民拒絕與該村聯(lián)合社及改造合作方保利公司簽訂房屋拆遷安置補償協(xié)議。該糾紛訴至法院，經(jīng)過法院的審理，最后2戶村民敗訴。法院依法啟動強制執(zhí)行程序，2戶居民的宅基地使用權(quán)被強制收回。*參見曹志明：《我院強制執(zhí)行三宗琶洲村“三舊”改造案件 兩“釘子戶”宅基地使用權(quán)被依法收回》，http://www.gzhzcourt.gov.cn/display.jsp?

除因舊村改造、建設(shè)公共設(shè)施等情況外，宅基地使用權(quán)被收回的情形還包括宅基地閑置、戶籍遷入城市、升學就業(yè)、外嫁女、以宅基地換房、以宅基地換戶籍等等多種情況。宅基地使用權(quán)收回所引發(fā)的糾紛和訴訟案件，應(yīng)當引起社會和學界的關(guān)注，同時深刻反思宅基地使用權(quán)收回制度，并提出有效的改善路徑，為城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進打造和諧的制度環(huán)境。那什么是宅基地使用權(quán)的收回制度？與城鎮(zhèn)化的關(guān)系怎么界定？宅基地使用權(quán)收回的類型化研究的意義體現(xiàn)在哪些方面？

一、城鎮(zhèn)化背景下的宅基地使用權(quán)制度

“宅基地”一詞具有鮮明的“中國特色”，在我國土地制度中有著獨特的地位。中國傳統(tǒng)文化強調(diào)居者有其屋的觀念，“宅”也被中國人賦予“家”的涵義?！罢亍辈粌H扮演著為農(nóng)村居民提供基本住房保障的角色，成為社會穩(wěn)定和諧的重要支持，更維系著人們對“老家”的特殊情結(jié)。

(一)宅基地使用權(quán)制度是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素之一

城鎮(zhèn)化所帶動的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型將會給我國的宅基地使用權(quán)制度帶來極大沖擊。城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面現(xiàn)代化的必然選擇，城鎮(zhèn)化不僅成為擴大內(nèi)需的最重要來源，更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，促進經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的重要推動器。同時城鎮(zhèn)化建設(shè)還承載著改變城鄉(xiāng)二元分治體制，以及農(nóng)民對于改善自身生活條件的強烈愿望。我國推動新型城鎮(zhèn)化所依靠的兩大制度改革分別是戶籍制度改革和土地制度改革。土地制度改革的核心環(huán)節(jié)是宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)民土地權(quán)益的維護和保障，這成為城鎮(zhèn)化改革成敗的關(guān)鍵。

之前學界對于宅基地使用權(quán)性質(zhì)的爭論，隨著《物權(quán)法》的出臺而塵埃落定。宅基地使用權(quán)既有財產(chǎn)權(quán)利的共同特征，同時又具有非常強烈的福利性質(zhì)和社會保障性質(zhì)，與農(nóng)民享受適當生活水準權(quán)密不可分。根據(jù)《土地管理法》第62條以及《物權(quán)法》第125條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的性質(zhì)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民依法享有宅基地的占有、使用和收益的權(quán)利。宅基地使用成為農(nóng)民獲得適當生活水準權(quán)的重要保障。1966年，聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第11條明確規(guī)定了適當生活水準權(quán)的內(nèi)涵，該條約規(guī)定適當生活水準權(quán)是人不可或缺的一項基本權(quán)利，即維持自己和家庭適當?shù)纳钏疁剩ㄊ澄?、穿著和住房的條件，同時生活水準能夠不斷改善。國家有義務(wù)來保障適當生活水準權(quán)的實現(xiàn)。*參見Bourquain, Knut. Fresh water access from a human rights perspective: a challenge to international water and human rights law.Martinus Nijhoff Publishers. 2008. pp.137.因此，“適當生活水準權(quán)”是指人們所享有的維持相當生活水準的權(quán)利，具體而言包括獲得足夠的食物，獲得合適的衣著以及居住條件三項內(nèi)容。在我國城鎮(zhèn)化的背景下，數(shù)量龐大的農(nóng)民離開土地進城務(wù)工，成為“農(nóng)民工”，但是他們的身份卻被綁定在農(nóng)村戶口上，未真正融入城市成為“市民”。這些人成為城市和農(nóng)村之間遷徙的“候鳥”和社會福利“邊緣人”。由于城市房產(chǎn)價格高漲和對購房者的諸多限制，以及中華傳統(tǒng)文化對“家宅”的濃重情節(jié)，宅基地實際上成為“農(nóng)民工”享有適當居住條件的重要保障。

根據(jù)《土地管理法》第62條第2款對宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)制度主要包括三項內(nèi)容：(1)宅基地使用權(quán)的主體。宅基地使用權(quán)的獲得與集體經(jīng)濟組織的成員資格緊密綁定，宅基地使用權(quán)人的身份限定為本集體組織內(nèi)部成員，一戶只能擁有一處宅基地。(2)宅基地使用權(quán)的取得方式。宅基地使用權(quán)的取得與國有土地使用權(quán)的劃撥取得類似，也是無償?shù)摹?3)宅基地使用權(quán)的使用期限。宅基地使用權(quán)的使用期限沒有時間限制。正如學者總結(jié)的那樣，宅基地使用權(quán)取得方式的無償性以及使用期限無限制這兩大特征，決定了宅基地使用權(quán)“具有福利性和社會保障功能”。*李翔,徐茂波：《〈物權(quán)法〉不應(yīng)限制宅基地流轉(zhuǎn)》，載《中國土地》2006年第2期。宅基地使用權(quán)因此突破了財產(chǎn)權(quán)利的范疇，具有了一定程度上的社會權(quán)利屬性。

(二)城鎮(zhèn)化與宅基地使用權(quán)制度之間復雜糾葛的關(guān)系

一方面，宅基地使用權(quán)制度為城鎮(zhèn)化提供了重要的穩(wěn)定機制，維持了宅基地使用權(quán)的低流動性。將城鎮(zhèn)化分為中心集中型城市化、郊區(qū)城市化、去城市化和再城鎮(zhèn)化4個階段的觀點，得到了國際學術(shù)界目前普遍認同。*參見klaansen L H，Molle W T M,Paelinck J H P. Dynamics of Urban Development. Aldershot: Crowth. 1981.pp. 57.這四個階段被諾瑟姆用“S”曲線來描述。根據(jù)這一曲線，我國處于城鎮(zhèn)化的發(fā)展中期(即城市化水平在30%-70%之間)的起步階段，但發(fā)展速度在加快。*參見國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組：《改革開放以來中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑》，載《改革》2008年第7期。這一階段人口的流動是單向的，即從農(nóng)村或郊區(qū)向城市中心區(qū)遷移。*參見王學峰：《發(fā)達國家城鎮(zhèn)化形式的演變及其對中國的啟示》，載《地域研究與開發(fā)》2011年第11期。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊?guī)模，就稱為判斷城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的指標。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所巴曙松研究員認為，未來我國城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，包括目前6.9億城市常住人口中的2.3億非城市戶籍人口，以及1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)城市人口，共計3.8億人。*參見巴曙松：《農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化將是城鎮(zhèn)化核心內(nèi)容》，載《東方早報》2013年4月12日。也就是說在未來的城鎮(zhèn)化過程中，將有3.8億農(nóng)民將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛６壳暗牧鲃尤丝诘臄?shù)量，同樣龐大驚人。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，我國目前的農(nóng)民工數(shù)量超過2億。同時增長速度非常迅速，每年新增農(nóng)民工人數(shù)高達1000萬。*參見國家統(tǒng)計局：《2010 年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(1號)》，http://www.stats.gov.cn/ tjfx/jdfx/ t2011 0428_402722253.htm. 29, 2011-04-28.

我國城鎮(zhèn)化所帶來的巨大的流動人口，城市難以及時容納。無法被城市容納的農(nóng)民如果聚集在城鎮(zhèn)邊緣地帶，就可能形成大規(guī)模的貧民窟。由于我國目前城鄉(xiāng)二元體制的局限，“進城”農(nóng)民難以真正融入到城市中，大部分未被城市接納的農(nóng)民仍然擁有宅基地使用權(quán)。我國宅基地使用權(quán)制度的存在充當了流動人口的“緩沖筏”，從一定程度上避免了印度等發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化過程中形成城市貧民窟的風險。因此，有學者強調(diào)如果開放宅基地使用權(quán)的流通環(huán)節(jié)，應(yīng)當態(tài)度慎重，步驟謹慎。主要的原因在于：農(nóng)民適當生活水準權(quán)的維系對宅基地有很高的依賴程度，一旦失去宅基地，農(nóng)民將很有可能居無定所，成為城市流民。宅基地使用權(quán)交易的解禁，將很有可能危及農(nóng)民的生存和發(fā)展。*參見孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學評論》2005年第4期。也有學者通過對宅基地使用權(quán)特征的分析，得出應(yīng)當維持宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)制度的結(jié)論。在我國的土地資源極其有限的情況下，宅基地使用權(quán)擔負著部分社會保障功能，對于維護農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定和保障農(nóng)民的適當居住條件的價值難以替代。因此從目前的情況看，“我國宅基地使用權(quán)制度仍要繼續(xù)維持限制流轉(zhuǎn)制度”。*參見丁晶：《限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn):維護農(nóng)民利益的最佳選擇》，載《特區(qū)經(jīng)濟》2010年3期。

另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，公共設(shè)施建設(shè)和工業(yè)建設(shè)對土地的需求量快速增長，宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)反而成為增加土地供應(yīng)的障礙。面對人多地少的土地現(xiàn)狀，我國的城鎮(zhèn)化面臨著既要守住耕地面積紅線，又要解決建設(shè)用地的供應(yīng)的雙重壓力。宅基地使用權(quán)收回成為增加土地供應(yīng)的重要途徑。相對寬裕的宅基地等集體建設(shè)用地成為增加土地供應(yīng)的重要來源。學者對山東等省份的宅基地進行了長期的調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，大量的農(nóng)村人口進入城市，出現(xiàn)大量的閑置宅基地和房屋，農(nóng)村“空心化”情況嚴重。如果能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用，土地供給潛力非常巨大，將為城鎮(zhèn)化注入新的發(fā)展活力。2012年3月，中國科學院發(fā)布了一份關(guān)于農(nóng)村空心化的研究報告，題目是《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》。在這份研究報告中，我國農(nóng)村空心化整治潛力約1.14億畝，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠景理論潛力約1.49億畝。*參見黃文山：《填補“空心村”整治政策空白》，載《中國土地》2012年第11期。

同時，宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方面的嚴格限制，更加劇了宅基地的閑置狀況。由于我國目前的法律和政策均禁止宅基地使用權(quán)向本集體組織以外的人轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)只能在本集體組織有限范圍內(nèi)流動，難以實現(xiàn)宅基地的集約利用?！段餀?quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法對集體土地享有占有和使用的權(quán)利，但是未規(guī)定可以對宅基地進行轉(zhuǎn)讓、抵押等處分權(quán)利。原國土資源部在2008年7月發(fā)布的《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》國土資發(fā)〔2008〕146號禁止城市戶籍的公民到農(nóng)村購買宅基地或者在宅基地上建設(shè)住宅。并強調(diào)一旦購買就視為違法，各地的土地管理部門不得為其辦理宅基地使用權(quán)證登記手續(xù)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)〔2007〕71號，簡稱“71號文”)再次重申宅基地只能分配給本集體組織成員，城市戶籍的公民不得購買農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用權(quán)，也不得購買農(nóng)民所有的住宅。

最近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化的向前推進，土地供給的壓力不斷增大，開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的呼聲很高。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的嚴格限制開始松動，有些地方政府開始對宅基地的有償流轉(zhuǎn)進行有益的嘗試。如安徽蕪湖市、江蘇蘇州市等地對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革進行試點，但是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然與國有土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)存在較大差距。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》架構(gòu)起來的“國有土地——集體土地”二元土地管理體制，國有土地和集體所有土地兩者間涇渭分明。目前而言，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诙壥袌鲎杂闪鲃拥膰型恋?，必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。即通過征收程序改變集體土地所有權(quán)的集體性質(zhì)，從而成為國有土地。土地征收法律規(guī)制嚴格，程序?qū)徟芷陂L。而宅基地使用權(quán)收回制度不僅符合目前土地制度的法律政策框架，而且程序規(guī)定相對簡單。在宅基地使用權(quán)收回制度下，土地集體所有權(quán)的主體沒有發(fā)生改變，因此規(guī)避了“國有土地——集體土地”二元土地流動的制度限制。不僅如此，宅基地使用權(quán)收回過程中，集體經(jīng)濟組織在收回和補償程序占據(jù)主導地位。集體經(jīng)濟組織對當?shù)氐那闆r更為熟悉，并能夠采取民間調(diào)解、協(xié)商等柔性手段，避免運用行政強制權(quán)力，防止社會矛盾和沖突的發(fā)生。再加之宅基地收回的補償比征收補償實行的標準低，能夠解決更大數(shù)量的土地供應(yīng)，滿足城鎮(zhèn)化的土地需求。

二、我國的宅基地使用權(quán)收回的制度構(gòu)成

城鎮(zhèn)化過程中，如何平衡分配土地利益將成為宅基地使用權(quán)收回制度面臨的挑戰(zhàn)之一。只有完善的宅基地使用權(quán)收回制度，以及該制度獲得良好的運行實施這樣兩個條件同時具備，才能平衡好農(nóng)民、農(nóng)村集體組織和政府之間的復雜利益。否則有可能引發(fā)社會矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展，阻滯城鎮(zhèn)化進程。因此，必須要關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中宅基地的收回制度構(gòu)成和實踐運作。

我國的城鄉(xiāng)二元體制將所有居民區(qū)分為農(nóng)村人口和城市人口，同時根據(jù)不同戶籍而分配社會資源。農(nóng)村的宅基地制度的制度構(gòu)成包括三個方面。第一是宅基地的產(chǎn)權(quán)制度，用以確定宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。第二是宅基地的使用制度，主要規(guī)定宅基地的使用期限以及使用方式等問題。第三是宅基地的管理制度，主要規(guī)范行政管理機關(guān)對宅基地的行政管理方式和內(nèi)容，如宅基地的登記制度、宅基地使用權(quán)的回收制度等。宅基地收回制度屬于宅基地管理制度的內(nèi)容之一。

我國宅基地的產(chǎn)權(quán)制度實行所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度，即宅基地所有權(quán)為集體公有，而使用權(quán)為農(nóng)民私人享有。《憲法》第10條規(guī)定了集體土地所有權(quán)的公有制。在國有土地之外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地所有權(quán)屬于集體組織，集體所有的土地范圍涵蓋了農(nóng)村和郊區(qū)的宅基地以及其他集體所有的土地。根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的范疇。因此，宅基地所有權(quán)的主體是集體組織。同時由于宅基地使用制度的無償化和使用主體僅限于本集體組織成員，宅基地管理制度則實行嚴格的用途管制，限制流轉(zhuǎn)，管理體制上實行村——鎮(zhèn)——縣三級管理。

對于什么是宅基地使用權(quán)收回制度，法律法規(guī)和學術(shù)界缺少規(guī)范及明確的界定。一般認為，宅基地使用權(quán)收回是指根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，由法律規(guī)定的主體，依照法律程序收回宅基地使用權(quán)的行為。宅基地使用權(quán)收回制度應(yīng)當包括宅基地使用權(quán)收回制度的含義和法律性質(zhì)，由收回主體、收回的客體、收回條件和收回程序及收回補償?shù)葍?nèi)容組成。目前，我國宅基地使用權(quán)收回制度分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范中，散見于《土地管理法》和部分地方法規(guī)和規(guī)章中，尚未形成完整的法律制度體系。除此外，國務(wù)院、國土資源部等發(fā)布的政策和文件也是重要的非法律淵源。

三、我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回的類型

宅基地使用權(quán)收回制度的法律依據(jù)分為兩個層次：第一層次是《土地管理法》，第二個層次是地方法規(guī)和地方規(guī)章。其中，《土地管理法》第65條明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的具體情形，包括建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)、違法使用宅基地使用權(quán)、停止使用宅基地三種情況。而地方法規(guī)和地方規(guī)章則針對當?shù)氐某擎?zhèn)化程度，確定宅基地使用權(quán)收回的類型。由于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展存在明顯的地區(qū)差異，因此各地的規(guī)定不盡相同。在北方，由于當?shù)氐霓r(nóng)村人口較多，宅基地使用權(quán)收回的情形往往較為具體和多樣。而在南方城鎮(zhèn)化程度較高的地方，宅基地使用權(quán)可以收回的情形較少，收回的條件也非常嚴格。對法律法規(guī)進行整理分析后，我們基本上可以將宅基地使用權(quán)收回歸納三種類型。第一種類型是宅基地使用權(quán)的公益性收回；第二種類型是宅基地使用權(quán)的處罰性收回；第三種類型是宅基地使用權(quán)的身份性收回。

(一)宅基地使用權(quán)的公益性收回

宅基地使用權(quán)的公益性收回，是指享有宅基地使用權(quán)收回權(quán)的法定機關(guān)，為了實現(xiàn)公共利益，在收回條件符合法律規(guī)定時，啟動宅基地使用權(quán)的強制性收回程序，同時對原宅基地使用權(quán)人給予一定補償?shù)闹贫?。判斷宅基地使用?quán)的公益性收回，關(guān)鍵因素是對“公共利益”進行判斷和甄別。然而在宅基地使用權(quán)收回制度的法律依據(jù)中，準確界定“公共利益”內(nèi)涵的實體性規(guī)范極為罕見。與此同時，確定“公共利益”的規(guī)范性程序則近乎空白。*參見劉向民：《中美征收制度重要問題之比較》，載《中國法學》2007年第6期。城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”和“舊城改造”等情形更加劇了“公共利益”判斷的復雜程度。

《土地管理法》第65條第1款的規(guī)定非常原則和簡單，而且未使用“公共利益”這一術(shù)語?！锻恋毓芾矸ā返?5條第1款僅規(guī)定為了“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”，可以收回宅基地使用權(quán)。如果從解釋學的角度來看，《土地管理法》規(guī)定的“公共利益”是狹義的，僅限于建設(shè)集體公共設(shè)施(如修建村內(nèi)公共道路)和公益事業(yè)(幼兒園、敬老院、集體休閑場所等)兩種情況。根據(jù)該條的規(guī)定，“公共利益”的判斷標準可以進行兩種解釋。第一種對“公共利益”的解釋意味著，必須由集體組織作為公共設(shè)施或者公益事業(yè)的建設(shè)主體，進行立項、規(guī)劃、取得選址意見書、進行道路等工程建設(shè)等。第二種解釋則外延更廣，只要屬于村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)就可以對宅基地使用權(quán)進行收回，而對于建設(shè)主體沒有限定。《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》就采納了第二種解釋。在該辦法第17條第2款的規(guī)定中，只要建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)就可以進行宅基地使用權(quán)的收回。上述工程的建設(shè)主體不局限于村集體組織，任何主體都可以，擴展了對“公共利益”的理解。《土地管理法》屬于國家土地管理的基本法律，而《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》屬于地方規(guī)章。在法律效力的位階上，《土地管理法》的法律效力要高于《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》。但是，《土地管理法》對于“公共利益”的模糊界定，加之地方政府在城鎮(zhèn)化過程中有著強烈的利益驅(qū)動，難以防范地方法規(guī)和地方規(guī)章對“公共利益”進行擴大解釋。

不僅如此，這兩種截然不同的解釋，在實踐中也會引發(fā)糾紛。在案例1的審理過程中，縣政府和村民爭議的焦點就在于“黛溪五路”的性質(zhì)?！镑煜迓贰睂儆诠餐ㄐ械牡缆?，在性質(zhì)上無疑屬于公共設(shè)施，但是是否屬于村莊使用或者主要由村莊使用這一問題各執(zhí)其辭。被占用宅基地的村民堅持認為：“黛溪五路”不屬于鄉(xiāng)村公共設(shè)施，而是縣里的公共設(shè)施。主要的理由是道路建設(shè)的土地手續(xù)是縣政府的立項批復文件和縣建設(shè)局出具選址意見書。而縣政府則認為：“黛溪五路”項目是村里的項目，項目的拆遷由村委負責組織，確定安置補償標準，具體實施補償安置等。而案件審理終結(jié)，本案的調(diào)解書對該項目的性質(zhì)也未進行清晰的界定。諸如此類的“公共利益”的內(nèi)涵之爭，常見于城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民以宅基地換樓房、換城市社會保障，以及對集體土地整理收儲或者各色新農(nóng)村建設(shè)等情形中。

從目前的法律規(guī)定來看，對于宅基地使用權(quán)收回中“公共利益”的判定，僅有《土地管理法》第58條的規(guī)定可以參考?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定了國有土地使用權(quán)的公益性收回，明確了國有土地使用權(quán)收回的前提必須是為了實現(xiàn)“公共利益”。該條法律規(guī)范雖然使用了“公共利益”一詞，但沒有明確“公共利益”的準確含義，也未對“公共利益”的具體情形進行規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?8條還將“舊城改造”歸入公共利益的范疇。那么宅基地使用權(quán)在強制性收回時，出現(xiàn)的“舊村改造”與“舊城改造”情況類似，“舊村改造”是否屬于公共利益？實踐中傾向于認為舊村改造屬于“公共利益”。例如，廣州市中級人民法院對于案例2的終審判決就認為“舊村改造”屬于公共利益，法院認為“舊村改造”不僅關(guān)系到村民的個人利益，同時也是對于全村的共同富裕和生活改善具有重要意義，因此“舊村改造”有公益因素，屬于公共利益。有些地方法規(guī)明確將“舊村改造” 列為農(nóng)村宅基地使用權(quán)公益性收回的情況之一，如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第12條。《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第17條第1款的規(guī)定類似，只要進行舊村改造，沒有正當理由不退出原有宅基地的農(nóng)民，可以依法收回其宅基地使用權(quán)。舊村改造被確定為“公共利益”，已經(jīng)遠遠超出了《土地管理法》第65條“公共利益”的范疇。因為舊村改造中大量的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項目，難以簡單的界定為鄉(xiāng)村的公共設(shè)施和公益事業(yè)。

要警惕宅基地使用權(quán)的強制性收回中“公共利益”工具化的傾向。否則如果缺少明確的法律依據(jù)，就難以排除商業(yè)運作甚至個人利益挾持“公共利益”，從而無法保證宅基地收回的公益性質(zhì)。因此，清晰界定“公共利益”的內(nèi)涵已經(jīng)迫在眉睫。所謂的公共利益必須滿足追求利益的公眾性，或使用目的與“公眾有關(guān)”這一基本標準。*參見莫于川：《判斷“公共利益”的六條標準》，載《法制日報》2004年5月27日。盡管學者們提出了各種界定標準，但什么是“公共利益”仍是法學界和土地管理實踐中的“哥德巴赫猜想”。也有學者提出更現(xiàn)實的解決路徑，從實體和程序兩方面的內(nèi)容來完善“公共利益”的判定。這需要在立法時詳細規(guī)定“公共利益”的具體情形。判斷某事項是否出于公共利益首先要看其是否屬于上述列舉情形。同時，如果該事項在立法中沒有明確規(guī)定，立法機關(guān)獨立享有“公共利益”判斷權(quán)，并按照法律程序進行審批，針對每個個案的不同情況進行分析判斷。*參見鄭傳坤、唐忠民：《完善公益征收征用法律制度的思考》，載《政法論壇》2005年第2期。

(二)宅基地使用權(quán)的處罰性收回

宅基地使用權(quán)收回的第二種類型是處罰性收回，是為了防止宅基地使用權(quán)人閑置宅基地或違反法律規(guī)定的用途使用宅基地，需要對宅基地使用權(quán)進行強制性收回。宅基地使用權(quán)進行處罰性收回除了防止違法使用土地外，主要的目的是實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的有效利用。城鎮(zhèn)化所帶來的人口遷移，導致出現(xiàn)大量的空置和閑置宅基地。雖然農(nóng)民已經(jīng)遷入城市生活或者工作，但其農(nóng)村戶籍仍未改變，仍合法擁有宅基地使用權(quán)，但宅基地不再使用或者地上房屋不再有人居住。宅基地閑置的時間長短不一，有的地方宅基地閑置的時間甚至能長達數(shù)十年。宅基地長期閑置，是土地資源的極大浪費，也影響到農(nóng)村新增人口的居住條件。以湖南省為例，2007年劉彬等學者選擇該省200多個村莊為調(diào)查樣本，對宅基地閑置狀況進行了摸底調(diào)查。調(diào)查結(jié)果讓人觸目驚心。在上述200多個村莊中，由于各種原因而被閑置的宅基地共3000多處，而閑置宅基地的面積統(tǒng)計超過49萬平方米。*參見劉彬、郭迪躍、許兆軍：《204個重點村“宅基地問題”調(diào)查》，載《國土資源導刊》2009年第5期。

宅基地使用權(quán)收回制度是宅基地集約利用的重要制度保障。這種宅基地使用權(quán)收回的類型一般有時間限制，即需要宅基地經(jīng)過一定時間的閑置才能收回?！督K省土地管理條例》第34條第4款規(guī)定如果宅基地連續(xù)兩年閑置的，應(yīng)當收回宅基地使用權(quán)。實際上只規(guī)定一種情況即連續(xù)兩年未使用的宅基地可以收回。類似的規(guī)定如《云南省土地管理條例》第33條第4款，明確宅基地使用權(quán)批準后，超過兩年不建設(shè)使用，集體經(jīng)濟組織可以無償收回?！对颇鲜⊥恋毓芾項l例》也只規(guī)定了一種情況即超過兩年未使用的宅基地可以收回。建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)或者舊村改造等情況在上述地方法規(guī)中均規(guī)定應(yīng)當按照土地征收程序進行審批，而不適用宅基地使用權(quán)收回制度。

此外，宅基地使用權(quán)的處罰性收回還針對其他兩種情況：第一種是宅基地使用人不按照批準的用途使用土地的，如將宅基地作為工業(yè)生產(chǎn)或者其他經(jīng)營場所；第二種情況是對擁有兩處或多處宅基地或者宅基地面積超過法定標準的情況。山東和山西等省份的地方性法規(guī)也規(guī)定可以收回多余宅基地的使用權(quán)?！渡綎|省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第46條規(guī)定，農(nóng)村居民只能擁有一處宅基地，多余的宅基地應(yīng)當收回，并注銷宅基地使用權(quán)證。

(三)宅基地使用權(quán)的身份性收回

宅基地使用權(quán)收回的第三種類型可以稱為身份性收回。身份性收回的原因在于宅基地使用權(quán)人因去世、撤銷、遷移等原因而喪失集體組織身份，停止使用宅基地。宅基地使用權(quán)的身份性收回是我國城鎮(zhèn)化過程中的特殊現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化帶來的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、升學就業(yè)、外嫁以及集體經(jīng)濟組織融入城市等原因都會引起農(nóng)民身份的喪失，導致宅基地使用權(quán)被收回。

宅基地使用權(quán)身份性收回的第一個原因是農(nóng)民的戶口遷移。城鎮(zhèn)化帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，勞動密集型工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在城市集中，農(nóng)村的大量富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市生活工作。他們因升學或者就業(yè)、婚姻等原因?qū)艨谶w走，成為城市居民，他們原有的宅基地使用權(quán)可以被收回。例如，《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第17條第3款規(guī)定，由于戶口遷移到城市，宅基地不再使用的，可以啟動宅基地使用權(quán)收回程序。《云南省土地管理條例》規(guī)定村民遷居后騰出的宅基地，必須退還集體組織，對于集體組織是否有權(quán)收回則未進行規(guī)定。從理論推理和實際情況來判斷，集體組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)身份性收回的第二個原因是集體經(jīng)濟組織消失。在城鎮(zhèn)化發(fā)展程度較高的地方，社會經(jīng)濟的發(fā)展對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的依賴程度減弱，鄉(xiāng)村逐漸與城市融合。原有的集體經(jīng)濟組織被合并、撤銷或者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，成為城市的一部分。農(nóng)民在這一過程中喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)居民。因此，他們原有的宅基地使用權(quán)隨著集體經(jīng)濟組織成員身份的喪失而歸于消滅。這種情況下應(yīng)當進行宅基地使用權(quán)的收回。如《蘇州市宅基地管理暫行辦法》規(guī)定，即使宅基地未使用不滿兩年，但是如果集體經(jīng)濟組織成為城市社區(qū)的，宅基地使用權(quán)應(yīng)當收回。

還有一種情況是宅基地使用權(quán)無人繼承。這在城鎮(zhèn)化過程中也很常見。經(jīng)過長期的城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多農(nóng)民的子女已經(jīng)成為城市居民，他們的父母一般在農(nóng)村都擁有宅基地使用權(quán)。一旦這些老人去世或者遷入城鎮(zhèn)，他們的子女卻因為屬于城市戶籍而無法繼承宅基地使用權(quán)。該種情況下宅基地使用權(quán)能夠收回。此外，如果宅基地使用權(quán)人去世或者遷居，但沒有宅基地使用權(quán)繼承人的，也應(yīng)當進行宅基地使用權(quán)的收回。例如，農(nóng)村的“五保戶”無繼承人，如果他們?nèi)ナ阑蛘唠x開居住地，其所有的宅基地將無人繼續(xù)使用，就可以進行宅基地使用權(quán)的收回?！逗颖笔∞r(nóng)村宅基地管理辦法》中就規(guī)定了這種情況。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承，學界一直存在不同觀點，目前尚未達成一致。從司法實踐來看，我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承持否定態(tài)度。我國1998年修訂的《土地管理法》對一戶只能申請一處宅基地的規(guī)定，僅是對農(nóng)村村民申請宅基地條件的限制，并非針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承。*參見姜紅仁：《關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的法律思考》，載《江西社會科學》2012年第2期。

可以說，宅基地使用權(quán)的身份性收回是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在宅基地使用權(quán)收回制度中的烙印。農(nóng)村居民和城市居民的身份截然不同，國有土地和集體土地的權(quán)利性質(zhì)亦差異頗大?！斑@兩對范疇和土地權(quán)利性質(zhì)和歸屬深深地交織在了一起。這種財產(chǎn)和身份的錯誤捆綁，導致城市化背離了它的真諦?！?湛中樂：《我國土地使用權(quán)收回之類型化研究》，載《中國法學》2012年第2期。

四、宅基地使用權(quán)制度的其他理論問題

宅基地使用權(quán)收回的類型可以總結(jié)為公益性收回、處罰性收回和身份性收回三種類型。這僅是宅基地使用權(quán)收回制度研究的一個起點，希望能夠拋磚引玉，引起學者們對該領(lǐng)域的關(guān)注。宅基地使用權(quán)收回制度涉及到的其他理論問題很多，例如，宅基地使用權(quán)收回的性質(zhì)、宅基地使用權(quán)收回中“公共利益”的甄別、宅基地使用權(quán)收回的程序和救濟等等，亟待進一步的探索和研究。同時，宅基地使用權(quán)收回制度應(yīng)當設(shè)計完整的制度體系，包括主體制度、程序制度、補償制度和救濟制度。目前，無論是《憲法》、《土地管理法》以及相關(guān)政策文件對于宅基地使用權(quán)收回的主體、程序；是否進行補償，補償標準和補償原則；救濟途徑均缺乏具體規(guī)定。

首先，宅基地使用權(quán)收回的主體缺乏明確規(guī)定。一般情況下，宅基地使用權(quán)收回涉及到三方主體：收回申請人、被收回人、收回批準人。根據(jù)《土地管理法》第65條第1款第(1)項的規(guī)定，在宅基地使用權(quán)收回制度中，原來的宅基地使用權(quán)被收回的農(nóng)村居民是被收回人。提出收回申請的主體是宅基地所在的集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織提出宅基地收回申請后，宅基地使用權(quán)的原批準機關(guān)經(jīng)過審查后進行批準。因此，宅基地使用權(quán)的原批準機關(guān)與宅基地使用權(quán)收回的批準機關(guān)是同一機關(guān)。同時，宅基地使用權(quán)被收回后，宅基地的所有權(quán)仍屬于集體組織所有。集體經(jīng)濟組織再根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，將收回的宅基地重新分配給其他集體經(jīng)濟組織成員使用。因此，宅基地使用權(quán)收回制度的補償?shù)闹黧w是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是收回申請人，同時又是補償主體。而《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》則在宅基地收回程序中增加了土地行政主管部門的審查程序。

其次，宅基地使用權(quán)收回的程序缺乏明確規(guī)定。在案例1中，因為缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，縣政府對于宅基地使用權(quán)收回的程序是參照2001年國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》。宅基地使用權(quán)收回程序由集體組織提出收回申請——發(fā)布宅基地使用權(quán)收回公告——進行評估——訂立拆遷補償安置協(xié)議——補償安置5個步驟組成。同時，程序立法上的缺失，導致農(nóng)民被排除在宅基地使用權(quán)收回的決定和實施的整個程序之外。例如，《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第12條規(guī)定宅基地使用權(quán)收回時，先由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管土地管理的機構(gòu)接受申請，并將申請報送縣級土地主管部門審查，最后由縣級政府審批?？v觀宅基地使用權(quán)回收的整個程序，與宅基地收回制度的核心利益密切相關(guān)的農(nóng)民，竟然任何一個環(huán)節(jié)都無法參與。此外，宅基地使用權(quán)收回補償原則和補償標準無法律規(guī)定；救濟手段和救濟方式也缺乏明確規(guī)定。

五、結(jié)語

宅基地使用權(quán)收回制度法律規(guī)定的粗疏和缺位，導致宅基地使用權(quán)收回的制度運行極不規(guī)范，甚至成為某些地方政府規(guī)避較為嚴格的征地補償制度的“灰色地帶”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回類型化的研究有助于我們總結(jié)城鎮(zhèn)化過程中的宅基地收回制度的運行狀態(tài)，審視宅基地收回制度的缺陷，歸納提煉宅基地收回制度的完善之路。唯有此，才能減少因宅基地使用權(quán)收回引發(fā)的社會糾紛和矛盾，保障土地資源的合理開發(fā)和利用，維護農(nóng)民的宅基地權(quán)益，為城鎮(zhèn)化的推進提供條件。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Categories of Mandatory Restoring the Usufruct in Rural Housing Land During the UrbAnization- Based on the Analysis of Cases and Legislation

Author&unit:YANG Lei

(law school， Shandong university,Jinan Shandong 250100,China)

The most obvious feature of the chinese current legal system of the rural residential land is the public ownership but private usufruct. The usufruct in rural housing land is not only the important private property rights of farmers, but also a matter of the right to an adequate standard of living for farmers to maintain. The system of mandatory restoring which means the deprivation or restriction of the usufruct in rural housing land is the component of the residential land management system. Mandatory restoring the usufruct in rural housing land can be summarized as public levy, punitive restoring and identity restoring. Because it’s lack of enough attention to this field, some judicial practices and the government actions need legal specification. The research will help to re-examine the existing system of mandatory restoring in rural housing land, and propose practical measures.

urbanization;usufruct in rural housing land; the mechanism of mandatory restoring

2013-12-20

本文系司法部法制建設(shè)與法學理論研究項目《構(gòu)建和諧社會與優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境》(05SFB5005)和山東省社會科學規(guī)劃研究項目《我國綠色建筑政策法規(guī)體系研究—以山東省為例》(13CFXJ06)以及山東省信息化戰(zhàn)略研究專項《山東省電子商務(wù)的法律政策體系研究》(2013EI156)的階段性成果。

楊蕾(1979-)，女，山東濱州人，山東大學法學院2011級博士研究生，山東建筑大學法政學院講師，研究方向:行政法和行政訴訟法學、憲法學、建筑法學。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0109-08