黃秋斌

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

論自治州自治權(quán)力的定位與改革

黃秋斌

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

自治州自治的核心問(wèn)題是自治權(quán)問(wèn)題。調(diào)整完善自治州自治權(quán)架構(gòu)對(duì)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)建設(shè)具有重要意義。自治州享有的自治權(quán)屬于憲法性權(quán)力。作為一級(jí)自治地方，自治州的自治權(quán)應(yīng)當(dāng)高于至少是不能弱于一般行政地方。我們應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展變化和實(shí)際需求的變化，對(duì)自治州自治權(quán)做出相應(yīng)調(diào)整，繼續(xù)強(qiáng)化自治州自治，授予自治州更多更充分的自治權(quán)。

自治州自治權(quán)；憲法性權(quán)力；法治化分權(quán)

民族問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中必須妥善應(yīng)對(duì)的重大問(wèn)題。民族區(qū)域自治是我國(guó)解決民族問(wèn)題的特有政治制度。自治州是我國(guó)民族區(qū)域自治的重要層級(jí)和載體。民族區(qū)域自治，自治州是非常關(guān)鍵的一環(huán)。到目前為止，我國(guó)共有30個(gè)自治州，主要分布在云南、貴州、四川、新疆、青海、甘肅、吉林、湖南、湖北等9個(gè)省(自治區(qū))。這些自治州土地加起來(lái)總面積大約為227.4萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的近1/4。*黃元姍：《自治州自治條例在法律體系中的地位》，載《社會(huì)主義研究》2011年第5期。自治州自治建制中，涉及的少數(shù)民族總數(shù)有18個(gè)，占少數(shù)民族總?cè)丝诘?8.7%。維護(hù)并落實(shí)好民族區(qū)域自治制度，完善自治州行政管理體制，對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和邊疆穩(wěn)定具有重大意義。自治州的穩(wěn)定和發(fā)展，對(duì)全國(guó)的穩(wěn)定和發(fā)展具有特殊的戰(zhàn)略意義。自治州的戰(zhàn)略重要性決定了我們必須要高度重視自治州問(wèn)題。

自治州自治的核心問(wèn)題是自治權(quán)問(wèn)題。調(diào)整完善自治州自治權(quán)架構(gòu)對(duì)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)建設(shè)具有重要意義。盡管從形式上國(guó)家賦予了自治州大量的自治權(quán)，但實(shí)際上自治州自治權(quán)的位格并不高，同時(shí)還存在被“虛化”、“弱化”、“空心化”的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，為有效應(yīng)對(duì)國(guó)際大博弈背景下民族整合危機(jī)，破解民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困局，回應(yīng)民族地區(qū)面臨治理挑戰(zhàn)，我們應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，完善憲法賦予的自治州自治權(quán)，形成充滿活力的自治州治理體系。

一、自治州自治權(quán)的應(yīng)然位格

根據(jù)憲法、法律規(guī)定，自治州除了享有憲法和法律規(guī)定的一般地方政權(quán)的權(quán)力外，還享有憲法、法律規(guī)定的自治權(quán)。*參見(jiàn)宋才發(fā)等：《中國(guó)民族自治地方政府自治權(quán)研究》，人民出版社2008年版，第44-46頁(yè)。照此而論，既然國(guó)家給了自治州廣泛的自治權(quán)，這些權(quán)力涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、公共安全等方方面面，那么從理論上講，這些權(quán)力要遠(yuǎn)比一般的地級(jí)市強(qiáng)，甚至強(qiáng)于省級(jí)行政區(qū)。但是實(shí)際上自治州的自治權(quán)并沒(méi)有得到充分施行。自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，城市化水平低，應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理能力較差，甚至出現(xiàn)了以犧牲自治權(quán)換取轉(zhuǎn)為一般行政單位，爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況。這對(duì)尊重和保護(hù)民族區(qū)域自治權(quán)、踐行民族區(qū)域自治制度，是極為不利的。究其根源，還在于我們對(duì)自治州依法享有的自治權(quán)的定位、認(rèn)識(shí)和理解還存在誤區(qū)。就目前法制環(huán)境及實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)自治州自治還只是一種民族地方的“低層次自治”，自治地方的自治權(quán)沒(méi)有達(dá)到它應(yīng)有的高度。

《民族區(qū)域自治法》列了專章確認(rèn)自治權(quán)，這些規(guī)定多達(dá)20余條。但是仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定大多比較空泛，有些甚至只是重復(fù)列舉了一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)也有的權(quán)力，比如第25條、第26條、第29條、第30條、第40條至第45條等。這些權(quán)力都是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)普遍享有的權(quán)力。此外，依據(jù)憲法、法律規(guī)定，自治機(jī)關(guān)確實(shí)也有一些一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)不享有的權(quán)力，但是這些要么只停留在法律形式(書(shū)面)上，要么因沒(méi)有行使的能力而處在“虛置”狀態(tài)。法律規(guī)定的這些自治權(quán)的一大特點(diǎn)是“虛軟”，伸縮性大、彈性強(qiáng)、缺乏硬標(biāo)準(zhǔn)，操作起來(lái)困難。所以，我們要推動(dòng)自治州自治權(quán)力體系改革，首先要重新在一個(gè)新的高度定位自治州自治權(quán)力。

第一，要站在漢族與少數(shù)民族關(guān)系處理的現(xiàn)實(shí)高度，縱深切入處理我國(guó)民族問(wèn)題的歷史深度，順應(yīng)國(guó)際潮流，來(lái)定位自治州的自治權(quán)。民族區(qū)域自治，核心使命在于妥善處理漢族與少數(shù)民族關(guān)系，事關(guān)我國(guó)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一，對(duì)中華民族的生存發(fā)展至關(guān)重要。歷史上，我國(guó)積累了豐富的處理民族問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。中原王朝對(duì)這些民族的處理方式是多種多樣的，在有些地方是設(shè)立直屬于中原王朝的郡縣，在有些地方則只確立它們和中原王朝的藩屬關(guān)系，在有些地方則只保留朝貢形式之下的商業(yè)交換關(guān)系。且這些處理方式又不是固定的，經(jīng)常隨形勢(shì)變動(dòng)，有些在前一王朝時(shí)期和中原王朝是藩屬關(guān)系，到后一王朝變成了中原王朝的郡縣。甚至在同一王朝時(shí)期，也有變動(dòng)。總之，歷史上我國(guó)中原王朝處理民族之間關(guān)系的方式是極其靈活的。*參見(jiàn)張植榮：《中國(guó)邊疆與民族問(wèn)題：當(dāng)代中國(guó)的挑戰(zhàn)及其歷史由來(lái)》，北京大學(xué)出版社2005年版。我們應(yīng)當(dāng)吸收歷史上的智慧，對(duì)自治州采取靈活的處理形式。只要是有利于民族團(tuán)結(jié)的、有利于國(guó)家統(tǒng)一的舉措，都可以采取。不要僵化保守，更不能死抱教條不放。當(dāng)前，靈活的處理民族關(guān)系的方式對(duì)我國(guó)更為重要，因?yàn)槲覈?guó)是在非封閉、全球化的背景下從事這一工作的。不僅要考慮國(guó)內(nèi)態(tài)勢(shì)，還要考慮國(guó)際環(huán)境、國(guó)際力量對(duì)比和國(guó)際輿論。各民族平等發(fā)展，少數(shù)民族權(quán)利受尊重，是當(dāng)前國(guó)際上最廣為接受的處理民族關(guān)系的原則。自治州是最重要的民族聚居區(qū)，一定要處理好自治州的問(wèn)題。順應(yīng)民族自決潮流，應(yīng)當(dāng)高度重視提升自治州的政治自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。這必然要涉及自治州自治權(quán)力的提升。當(dāng)然，我們絕不能也不可能采用民族自決的極端方式來(lái)提升自治州自治權(quán)力，而是要結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在確保有效統(tǒng)一的前提下對(duì)自治州所應(yīng)該享有的符合憲法精神和制度定位的自治權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。

第二，自治州享有的自治權(quán)屬于憲法性權(quán)力，此外還涉及中央與民族自治地方關(guān)系問(wèn)題，要在憲法層面作好全盤(pán)規(guī)劃，在頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化自治州自治權(quán)力。有專家提出，在我國(guó)這個(gè)“一體多元”的大的國(guó)家，要按照一體化和多元性相結(jié)合、相對(duì)集權(quán)和適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合、公民權(quán)利決定公共權(quán)力、公共權(quán)力成本最小、事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配、行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)、司法區(qū)域和行政區(qū)域相脫離、中央與地方關(guān)系法制化等8個(gè)原則來(lái)處理中央與地方關(guān)系。*參見(jiàn)熊文釗：《大國(guó)地方:中國(guó)中央和地方關(guān)系憲政研究》，北京大學(xué)出版社2005年版。中央與民族自治地方的關(guān)系是中央與地方關(guān)系的一種，自然也應(yīng)該遵照以上原則。所以，自治權(quán)作為民族區(qū)域自治的核心問(wèn)題，從根本上說(shuō)，其受尊重和得到實(shí)際實(shí)施，還要靠中央與地方(或上下級(jí)之間)法律關(guān)系的重新調(diào)整。應(yīng)當(dāng)從切實(shí)保護(hù)少數(shù)民族自治權(quán)利、調(diào)整中央與地方分權(quán)關(guān)系入手，在新時(shí)期革除諸多弊端，真正落實(shí)好自治州民族區(qū)域自治。首先，要在憲法層面做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)自治州自治權(quán)力做出明確定位，突出其特殊性。民族區(qū)域自治權(quán)利是憲法規(guī)定的，自治州的自治權(quán)力來(lái)源于民族區(qū)域自治權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)具有不同于一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的地方。對(duì)國(guó)家的中央權(quán)力和自治州權(quán)力，應(yīng)當(dāng)做出明確的、符合自治州屬性的劃分，并通過(guò)法律形式明確規(guī)定。在中央大一統(tǒng)的前提下，對(duì)自治州權(quán)力的規(guī)定要注重自治性、明確性、可操作性。

第三，作為一級(jí)自治地方，自治州的自治權(quán)應(yīng)當(dāng)高于至少是不能弱于一般行政地方。但實(shí)際情況卻是，在很多方面，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，卻出現(xiàn)了一般行政地方自主權(quán)比自治州大的怪現(xiàn)象。這既不符合憲法，也不符合自治州設(shè)置的初衷，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還會(huì)嚴(yán)重影響到民族區(qū)域自治事業(yè)。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自治州權(quán)力進(jìn)行更明確的定位，自治州的權(quán)力不能弱于一般地級(jí)市，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的自主權(quán)和管理權(quán)，更應(yīng)該讓自治州享有。在這些方面，可以模仿經(jīng)濟(jì)特區(qū)的做法，甚至可以更進(jìn)一步。

第四，依據(jù)憲法、法律規(guī)定，自治州享有立法權(quán)，可以依法制定與自治權(quán)行使相關(guān)的法規(guī)。只要不違反法律的禁止性規(guī)定、不與上位法相沖突，自治州可以自主對(duì)自治事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)立法。并且，從功利角度來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)政府的管理和治理權(quán)力也會(huì)提出更高的要求。

二、自治州自治權(quán)確定中的“剩余權(quán)力”問(wèn)題

明確了自治州自治權(quán)力的憲法屬性，接下來(lái)需要確定的是自治州自治權(quán)的限度。關(guān)于自治州權(quán)力限度問(wèn)題，憲法和法律有明確規(guī)定的，自然不存在爭(zhēng)議；有規(guī)定但是規(guī)定不明確的，可以通過(guò)法律解釋來(lái)解決。關(guān)鍵問(wèn)題是，憲法和法律沒(méi)有明確規(guī)定的“剩余權(quán)力”或“遺漏權(quán)力”是屬于中央還是自治州？

所謂“剩余權(quán)力”，是指凡中央未授予也未禁止地方行使的權(quán)力。這個(gè)問(wèn)題主要存在于聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦的權(quán)力與各聯(lián)邦成員的權(quán)力通常由聯(lián)邦憲法加以規(guī)定，聯(lián)邦憲法未明確列舉的權(quán)力被稱為“剩余權(quán)力”。關(guān)于這些“剩余權(quán)力”的處理，各國(guó)做法不盡一致，有的聯(lián)邦國(guó)家規(guī)定由各聯(lián)邦成員單位保留(如美國(guó))，有的國(guó)家推定由聯(lián)邦享有(如加拿大)。

在我國(guó)，“剩余權(quán)力”爭(zhēng)論始于《香港特別行政區(qū)基本法》的起草。起草過(guò)程中，圍繞特別行政區(qū)制度下是否存在以及如何處理保留權(quán)力、遺漏權(quán)力和高度自治權(quán)的問(wèn)題，產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論。*黃志勇、柯婧鳳：《論基本法框架下中央與特別行政區(qū)的權(quán)力關(guān)系——以“剩余權(quán)力說(shuō)”不成立為視角》，載《嶺南學(xué)刊》2011年第4期。爭(zhēng)論的核心大致可以表述為：既然基本法明確列舉了屬于中央和屬于特別行政區(qū)的權(quán)力，那么基本法未明確列舉的權(quán)力，尤其是隨著實(shí)踐發(fā)展而新產(chǎn)生的權(quán)力，香港特別行政區(qū)是否可以不經(jīng)過(guò)中央的同意或者授權(quán)而直接行使？在香港特別行政區(qū)，有相當(dāng)一部分人支持“剩余權(quán)力”歸特區(qū)享有和行使。我國(guó)中央政府對(duì)此的態(tài)度是，在香港特別行政區(qū)自治過(guò)程中，不存在所謂“剩余權(quán)力”問(wèn)題。2007年，吳邦國(guó)在“紀(jì)念香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)”上的講話中強(qiáng)調(diào)指出，香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是香港固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特別行政區(qū)多少權(quán)，特別行政區(qū)就有多少權(quán)，沒(méi)有明確的，根據(jù)基本法第20條的規(guī)定，中央還可以授予，不存在所謂“剩余權(quán)力”問(wèn)題?；痉ㄊ且徊渴跈?quán)法。*孫立極：《紀(jì)念香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)舉行》，載《人民日?qǐng)?bào)》2007年6月7日第2版。香港回歸10年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)就居港權(quán)問(wèn)題、政制發(fā)展問(wèn)題和特首任期問(wèn)題進(jìn)行的三次釋法也表明了這一立場(chǎng)。有學(xué)者從學(xué)理上論證了這一主張。該學(xué)者指出，通過(guò)比較憲法學(xué)考察，在香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)問(wèn)題上談?wù)摗笆Ｓ鄼?quán)力”問(wèn)題在憲政理論上、在實(shí)定法上都難以證成。*同①。

那么在我國(guó)民族區(qū)域自治過(guò)程中，是否存在“剩余權(quán)力”問(wèn)題？即自治州是否享有“剩余權(quán)力”？通過(guò)歷史考察和理論梳理可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在民族區(qū)域自治制度設(shè)定之初，還是在民族區(qū)域自治實(shí)施過(guò)程中，都沒(méi)有發(fā)生過(guò)“剩余權(quán)力”問(wèn)題爭(zhēng)論。在民族區(qū)域自治過(guò)程中，不存在“剩余權(quán)力”問(wèn)題。之所以如此，和以下三點(diǎn)有關(guān)。一是，就自治性質(zhì)和法律位格而言，自治州自治和特別行政區(qū)自治性質(zhì)完全不同，位格也要低。特別行政區(qū)自治是“一國(guó)兩制”之下的高度自治，是通過(guò)憲法性法律來(lái)調(diào)整的。而自治州自治是民族區(qū)域自治，是一般法律調(diào)整的一般性自治。二是，憲法、法律對(duì)自治州自治和特別行政區(qū)自治的權(quán)力規(guī)定方式不同。憲法、法律采取明確列舉中央和特別行政區(qū)權(quán)力的方式來(lái)規(guī)定特別行政區(qū)自治權(quán)；但對(duì)于自治州自治權(quán)，則是采取明確規(guī)定自治州有哪些權(quán)力的方式。所以，對(duì)特別行政區(qū)自治而言，至少理論上還存在憲法、法律沒(méi)明確規(guī)定的權(quán)力屬于中央還是特別行政區(qū)的問(wèn)題；但對(duì)于自治州自治，就根本不存在這一問(wèn)題了，因?yàn)樵趹椃ā⒎墒跈?quán)形式下，沒(méi)有規(guī)定的就是自治州不享有的。三是，即使是從“個(gè)體權(quán)利”經(jīng)“集體權(quán)利”推導(dǎo)出自治州自治權(quán)，也不能必然從法理上推出剩余權(quán)力在自治州。比如，在前述加拿大聯(lián)邦模式中，聯(lián)邦成員單位同樣不享有剩余權(quán)力。

值得特別注意的是，“剩余權(quán)力”不存在，并不說(shuō)明授予自治州的權(quán)力就已經(jīng)足夠大了。符合自治州自治的本質(zhì)要求了，并不說(shuō)明就不存在給自治州擴(kuò)權(quán)問(wèn)題了。筆者認(rèn)為，我國(guó)民族自治州自治權(quán)的設(shè)計(jì)不應(yīng)當(dāng)是一成不變，應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展變化和實(shí)際需求的變化，對(duì)自治州自治權(quán)做出相應(yīng)調(diào)整，繼續(xù)強(qiáng)化自治州自治，授予自治州更多更充分的自治權(quán)。

三、自治州自治權(quán)力的改革框架

未來(lái)，在對(duì)自治州自治權(quán)力明確定位的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動(dòng)自治州自治權(quán)力體系進(jìn)一步改革。改革可以著重在以下幾方面推進(jìn)：

第一，改革中央與自治地方權(quán)力劃分模式，把自治權(quán)保護(hù)問(wèn)題作為憲法問(wèn)題，并通過(guò)法律來(lái)規(guī)范中央和相關(guān)政府層級(jí)行為。為切實(shí)保障自治州所依法享有的自治權(quán)的充分行使，應(yīng)將目前的中央單向度政策性分權(quán)模式，轉(zhuǎn)化為憲法、法律明確確權(quán)的權(quán)力劃分模式。以法律明確授權(quán)的方式，將中央與自治州的權(quán)限劃分明確固定下來(lái)。權(quán)力劃分的基本精神和原則是既要確保國(guó)家的統(tǒng)一性和中央的調(diào)控權(quán)，又要保證自治州擁有與民族區(qū)域自治權(quán)利性質(zhì)相符合的基本自主權(quán)。在這種法律明確授權(quán)的中央和自治州分權(quán)體制下，自治州享有的自治權(quán)就不再是簡(jiǎn)單的行政授權(quán)或上級(jí)權(quán)力下放，而是憲法和法律賦予的權(quán)力。在通過(guò)法律把中央一級(jí)和自治州一級(jí)的權(quán)力清單明確規(guī)定以后，中央和自治州可以在各自的權(quán)力清單范圍內(nèi)行使權(quán)力。權(quán)力范圍的劃定，可以極大激發(fā)自治州發(fā)展的積極性。

第二，進(jìn)一步完善自治州自治條例，使其成為名符其實(shí)的自治權(quán)調(diào)整法。理論上講，依據(jù)法律和法定程序制訂自治條例應(yīng)當(dāng)成為各個(gè)自治州行使它們的自治權(quán)的重要方式。自治州自治條例是自治州的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的全面調(diào)整本自治地方事務(wù)的綜合性規(guī)范性文件。自治條例集中體現(xiàn)自治州的自治權(quán)，具有自治州自治總章程的性質(zhì)?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定：“自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！卑凑者@一條的法律規(guī)定，自治州依法定程序制訂的自治條例具有和地方性法規(guī)同等的效力。按照其性質(zhì)定位，自治條例應(yīng)當(dāng)主要具有兩個(gè)方面的任務(wù)：一是，對(duì)上位階法律法規(guī)規(guī)定做出變通規(guī)定。按照有關(guān)法律規(guī)定，自治州制訂的自治條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓貐^(qū)的特點(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。當(dāng)然，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，自治州制訂的自治條例所進(jìn)行的變通不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不能對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定做出變通規(guī)定。二是，對(duì)屬于自治州自治范圍內(nèi)的自治事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)在30個(gè)自治州有25個(gè)州制定了自治條例。但是這些自治條例與其本身應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)要求還有相當(dāng)距離。一是求全，大多數(shù)自治州的自治條例，被賦予了太多其本身容納不下的東西。有一些本來(lái)應(yīng)當(dāng)由一般性地方立法來(lái)規(guī)定的事項(xiàng)，卻被放到了自治條例中。這就造成自治州自治條例內(nèi)容太散、太亂，規(guī)定過(guò)于瑣碎。二是不到位，把一些本應(yīng)由自治條例調(diào)整的事項(xiàng)未放進(jìn)去，尤其是自治權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這就涉及到該如何看待自治權(quán)、如何看待自治立法權(quán)的問(wèn)題。三是越位，把本來(lái)是上位法才有權(quán)力規(guī)定的內(nèi)容，在自治州制訂的自治條例中進(jìn)行規(guī)定。四是不嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)定相對(duì)粗疏，立法技術(shù)不到位，更多是像宣言、管理規(guī)程。未來(lái)，應(yīng)著重在這4個(gè)方面進(jìn)行改革，進(jìn)一步完善自治條例立法。要注意以自治權(quán)調(diào)整為核心，從自治州自治全局出發(fā)，在自治州自治“小憲法”的高度，去認(rèn)識(shí)、完善自治條例。

第三，加快民族區(qū)域自治法等法規(guī)相關(guān)配套規(guī)定制定工作，調(diào)整相關(guān)部門(mén)管理權(quán)力，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)放權(quán)、讓權(quán)。自治州自治權(quán)力得不到有效落實(shí)，和中央有關(guān)部門(mén)與自治州地方行政管理職權(quán)劃分不清有關(guān)，主要是在經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)管理方面分歧較大。中央有關(guān)部門(mén)在實(shí)際工作中往往喜歡“抓權(quán)”、“一刀切”：對(duì)不明確的權(quán)力，先收上來(lái)再說(shuō)；對(duì)于要推進(jìn)的事項(xiàng)，先一般化再說(shuō)。沒(méi)有充分尊重自治州自治權(quán)力，也沒(méi)有照顧到自治州的特殊需要和特殊利益。要保護(hù)和落實(shí)自治州自治權(quán)力，以法律形式實(shí)現(xiàn)中央層面的簡(jiǎn)政放權(quán)是關(guān)鍵。要在修改和完善《民族區(qū)域自治法》的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)配套規(guī)定，包括制定和修改部門(mén)規(guī)章，以法律形式實(shí)現(xiàn)中央管理權(quán)力的到位、不越位。*參見(jiàn)張文山：《突破傳統(tǒng)思維瓶頸——民族區(qū)域自治法配套立法研究》，法律出版社2006年版。同時(shí)，要建立順暢、有效的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)中央和自治地方的關(guān)系，有效疏通雙方溝通渠道，有效化解矛盾和沖突。建議對(duì)《民族區(qū)域自治法》條款中過(guò)于原則的內(nèi)容進(jìn)行修訂，使之更具有可操作性。國(guó)家各部委要出臺(tái)貫徹執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》的配套制度，使《民族區(qū)域自治法》的各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)一步具體化，對(duì)國(guó)家法律法規(guī)中只規(guī)定設(shè)區(qū)的市享有權(quán)力，而沒(méi)有明確自治州權(quán)力的條款進(jìn)行修訂，解決《民族區(qū)域自治法》第4條規(guī)定：“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)”的問(wèn)題。

第四，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，使自治形式更具包容性，允許自治州轄區(qū)，享有一般地級(jí)市都享有的權(quán)力。依據(jù)《民族區(qū)域自治法》第2條的規(guī)定，在所有的少數(shù)民族聚居區(qū)，只要符合條件，原則上都可以設(shè)立自治地方(不管聚居區(qū)是在農(nóng)村、牧區(qū)，還是城市)。但是，由于歷史原因，我們國(guó)家50多個(gè)少數(shù)民族中，有相當(dāng)大一部分都是聚居在偏遠(yuǎn)的山區(qū)或者草原牧區(qū)。所以，在過(guò)去的區(qū)劃框架下，只在鄉(xiāng)村推行少數(shù)民族自治，不會(huì)遇到太大障礙。但是，隨著近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，很多少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展起來(lái)了、很多少數(shù)民族人口涌入了城市。不是聚居區(qū)變成了城市，就是在城市中新形成了聚居區(qū)。在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，城區(qū)的少數(shù)民族聚居者的自治權(quán)如何保障已經(jīng)成了一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。對(duì)此，現(xiàn)行的自治法并沒(méi)有明確規(guī)定。這樣一來(lái)，使得這些城區(qū)性少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)際上無(wú)法建立地方自治，行使自治權(quán)?，F(xiàn)行的自治區(qū)——自治州——自治縣這種自治地方行政區(qū)劃架構(gòu)不僅僅是遺漏了城區(qū)聚居少數(shù)民族的自治權(quán)，還在進(jìn)一步地阻礙著、制約著自治州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在我國(guó)行政省，發(fā)展好的地區(qū)行署改設(shè)為地級(jí)城市，發(fā)展好的縣改為縣級(jí)市，適應(yīng)一般地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效促進(jìn)了地、縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不過(guò)，由于自治州沒(méi)有“自治市”的自治層級(jí)設(shè)置，使得部分具備改市條件的自治州、縣不能改為市，阻礙了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如果自治州非要改市不可，則只能要求放棄民族區(qū)域自治權(quán)利，從而在建制上把自治地方撤銷掉。到目前為止，已經(jīng)有多個(gè)自治地方，由于無(wú)法在保留現(xiàn)有自治地位的情況下設(shè)市，而取消了自治州、縣，設(shè)立一般的市。今后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)一步向前發(fā)展，還會(huì)有更多的民族自治地方面臨著到底是繼續(xù)維持民族自治地位不變，還是撤銷自治設(shè)市的艱難抉擇。為防止這一形勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展，損害我國(guó)民族自治事業(yè)，應(yīng)加大改革力度，豐富自治的形式，允許自治州設(shè)市，以促進(jìn)自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這就要求進(jìn)一步提高自治州行政區(qū)劃設(shè)置的定位。

第五，建立中央政權(quán)與自治地方權(quán)責(zé)爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的政策性很強(qiáng)，其中宣誓性、精神性、原則性的規(guī)定很多，可操作的量化的規(guī)定較少，即便是在修訂之后，也出現(xiàn)了很多爭(zhēng)議。在此情況下，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時(shí)候向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋法律的請(qǐng)求，要求對(duì)法律的相關(guān)規(guī)定做出解釋，從而消除國(guó)務(wù)院所屬的相關(guān)部委和自治州之間對(duì)法律有關(guān)模糊性規(guī)定理解的分歧。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立中央與自治地方權(quán)限爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制?！读⒎ǚā返膶?shí)施，為推動(dòng)《民族區(qū)域自治法》的違法審查、裁決機(jī)制的形成提供了法律依據(jù)。(1)可在全國(guó)人大之下，設(shè)立專門(mén)的自治事務(wù)爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)或由現(xiàn)在的全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)承擔(dān)起解決自治事務(wù)爭(zhēng)議的任務(wù)。(2)明確中央與自治地方爭(zhēng)議處理的范圍，主要包括：中央對(duì)自治地方發(fā)出的許可、命令等行使公權(quán)力的行為以及行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)不作為行為及自治地方越權(quán)自治等行為。(3)應(yīng)明確爭(zhēng)議糾紛處理的程序和法律責(zé)任方式。

[責(zé)任編輯：吳巖]

Subject:On the Power of Autonomy of Autonomous Prefecture and It’s Reform

Author&unit:HUANG Qiubin

(Tsinghua University，Beijing 100082，China)

Ethnic issue is a matter of national construction. The power of Autonomous Prefecture has most importance. In essence, this power belongs to constitutional power, but in practice it is to be infringed. In the future, we must reposition the power of Autonomous Prefecture. We should promote further reform about the power system of autonomous prefecture.

autonomy power; constitutional power; legalization of decentralization

2014-01-06

黃秋斌(1972-)，男，福建安溪人，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0080-05