公維友 張全新

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、民主行政的提出與發(fā)展

“民主行政”是在批判傳統(tǒng)公共行政范式基礎(chǔ)上提出來(lái)的。自行政學(xué)成為獨(dú)立學(xué)科以來(lái)，受政治——行政二分法以及傳統(tǒng)公共行政“工具——技術(shù)”理性和“管理主義”思維的影響，民主一直囿于政治層面，人們很少?gòu)男姓用嫜芯棵裰鲉?wèn)題，民主與行政一直保持著若即若離的關(guān)系，“民主行政”似乎成為一個(gè)矛盾的、不可能存在的概念。

但是，歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，行政學(xué)原本是政治學(xué)的分支學(xué)科，行政學(xué)需要借助政治學(xué)的基本理論和方法來(lái)分析政府體制和政府行為；從實(shí)踐層面來(lái)講，公共行政本身就是政治過(guò)程的一部分，行政越來(lái)越多地體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)著國(guó)家的普遍性和社會(huì)性，行政實(shí)際上是國(guó)家生活的全部。因此，公共行政無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都不可能脫離政治，任何割裂政治與行政內(nèi)在聯(lián)系的做法都不利于公共行政的學(xué)科發(fā)展，也會(huì)導(dǎo)致公共行政發(fā)展缺乏理論支撐。

隨著人們對(duì)政治——行政二分法認(rèn)識(shí)的深化以及行政國(guó)家的興起，立法權(quán)呈現(xiàn)出式微與衰落的傾向，同時(shí)，民主與行政的關(guān)系也有了融通的橋梁，并出現(xiàn)加速耦合的趨勢(shì)，主張公共行政在治理過(guò)程中承擔(dān)更多民主價(jià)值的呼聲越來(lái)越高。美國(guó)行政學(xué)者德懷特·沃爾多就指出，“如果行政確是當(dāng)代政府的核心，則20世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政”[注]Waldo Dwight，“Development of Theory of Democratic Administration”，in The American Political Science Review，Vol.46，No.1，Mar.,1952.，丹哈特也曾援引列維坦(Levitan)的話強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)民主國(guó)家不僅要以民主原則為基礎(chǔ)，而且還要民主地行政，讓民主哲學(xué)滲透行政機(jī)器。”[注][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第155頁(yè)。美國(guó)行政學(xué)者Beverly說(shuō):“在公共行政領(lǐng)域，有一個(gè)正在興起的典范，它提倡通過(guò)更有力的回應(yīng)力和多渠道的溝通創(chuàng)造出一個(gè)對(duì)政府所服務(wù)的公眾以及內(nèi)部雇員都更加有效的行政，Wamsley 和Wolf 稱(chēng)之為‘民主行政的重建’?！盵注]Beverly Hills.“Identifying facets of democratic administration:the empirical referents of discourse”,in Administration & society, Sep 1998.文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為，從“民主制行政”走向“官僚制行政”，意味著倒退，而從“官僚制行政”走向“民主制行政”，實(shí)際上意味著一個(gè)“哥白尼革命式”的轉(zhuǎn)折。在這種背景下，西方學(xué)界重新反思傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值取向和組織設(shè)計(jì)，“民主行政”日益受到人們的重視，民主與行政趨向融合成為行政學(xué)的趨勢(shì)，民主行政也正在成為一個(gè)不斷興起的研究題域甚或是典范。

民主行政與官僚制幾乎是同時(shí)被提出來(lái)的。從西方民主行政的歷史發(fā)展看，西方學(xué)者在“民主行政”這個(gè)大范式下進(jìn)行了大量研究，民主行政在對(duì)理性官僚制的批判以及與管理主義的對(duì)話中逐步深化發(fā)展，形成了自身發(fā)展的理論譜系[注]孔繁斌教授在《認(rèn)真對(duì)待民主行政——對(duì)中國(guó)行政管理體制自我認(rèn)同的一項(xiàng)分析》一文中指出：西方民主行政，大致呈現(xiàn)出兩種研究取向:其一是以限制權(quán)力為取向的自由憲政主義路徑，其二是基于協(xié)商民主的、以重建信任為取向的共和主義路徑研究。同時(shí)，對(duì)官僚和民主緊張沖突關(guān)系經(jīng)典議題的分析，經(jīng)歷了限制政府權(quán)力的控制官僚階段、縮短行政距離的新公共行政階段、重塑憲政制度安排的治理結(jié)構(gòu)階段，以及側(cè)重轉(zhuǎn)換元理論的話語(yǔ)倫理階段。，也經(jīng)歷了一個(gè)從理性探討到社會(huì)建構(gòu)、從單一權(quán)威中心到多中心治理的過(guò)程。韋伯、漢密爾頓、麥迪遜和托克維爾等人都曾對(duì)其做過(guò)早期的探討，他們從民主政治的視角對(duì)民主行政相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)研究，他們重點(diǎn)關(guān)注的是如何建立一套與現(xiàn)代民主政治相匹配的政府組織與行政體制。在公共行政學(xué)產(chǎn)生之后，強(qiáng)烈關(guān)注“民主價(jià)值”的新公共行政學(xué)派、加強(qiáng)民主行政“理性建構(gòu)”的文森特·奧斯特羅姆、強(qiáng)調(diào)“社會(huì)建構(gòu)”的全鐘燮以及新公共服務(wù)理論和后現(xiàn)代公共行政都從對(duì)公共行政發(fā)展的終極關(guān)懷與知識(shí)邏輯出發(fā)對(duì)民主行政相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，他們圍繞著公共行政的學(xué)科認(rèn)同、研究取向、終極關(guān)懷等議題或批判、或詮釋、或建構(gòu)，不斷推動(dòng)著公共行政向“民主范式”的轉(zhuǎn)換。

民主行政的興起和發(fā)展也順應(yīng)了民主的歷史演變和政府治理方式的變遷，也是政府對(duì)自身治理合理性與價(jià)值正當(dāng)性的自我求證，亦是社會(huì)治理方式的發(fā)展和創(chuàng)新，是公共行政學(xué)發(fā)展史上具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折，推動(dòng)了公共行政理論和實(shí)踐的發(fā)展。

二、民主行政的內(nèi)涵解析

要弄清何為“民主行政”需要我們先弄清“民主”、“政治民主”與“行政民主”的概念?！拔覀兩钤诨蛘呖雌饋?lái)生活在一個(gè)民主的時(shí)代”，無(wú)論人們?nèi)绾慰创驮u(píng)價(jià)民主，民主都可以當(dāng)之無(wú)愧地被稱(chēng)為當(dāng)今時(shí)代政治領(lǐng)域的最強(qiáng)音。但“我們生活在一個(gè)以民主觀混亂為特色的時(shí)代里?！盵注]薩托利：《民主新論》，馮克利譯，東方出版社1993年版，第7頁(yè)。對(duì)于什么是民主，人們莫衷一是，民主成為一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題、一個(gè)“本質(zhì)上可爭(zhēng)議的概念”[注]“本質(zhì)上爭(zhēng)議的概念”這一概念由W.Gallie系統(tǒng)提出，這一概念的提出是為了說(shuō)明學(xué)術(shù)研究中一些常見(jiàn)但難以排解的概念爭(zhēng)論，W.Gallie指出，有些概念不但具有各種不盡相同的用法，而且這些不同的用法各自都宣稱(chēng)為“唯一正確的或重要的用法”，他把具有這樣特征的概念稱(chēng)為“本質(zhì)上爭(zhēng)議的概念”。 W.Gallie還進(jìn)一步闡釋了成為“本質(zhì)上爭(zhēng)議的概念”的七個(gè)條件：一是該概念乃是一個(gè)鑒賞性的概念，一個(gè)眾所頌揚(yáng)的概念；二是該概念是由復(fù)雜元素組成的；三是該概念原本就是可作多方面描述的；四是該概念具有開(kāi)放的性質(zhì)；五是該概念的各種不同用法各具攻擊性也含防守性；六是該概念乃是從一個(gè)眾所公認(rèn)的原初范本衍生而來(lái)；七是以不同方式運(yùn)用該概念的使用者一再地競(jìng)相爭(zhēng)取肯定，從而使得原初范本獲得最佳維護(hù)或發(fā)展。S.Lukes在W.Gallie見(jiàn)解的基礎(chǔ)上認(rèn)為：一個(gè)“本質(zhì)上爭(zhēng)議的概念”具有一個(gè)眾所公認(rèn)的共同核心或基礎(chǔ)意涵，但在應(yīng)用此一核心或意涵上，諸研究者卻各自依照不同的價(jià)值假定或特定的道德見(jiàn)解與政治見(jiàn)解進(jìn)行互異的闡釋或選取有別的用法，從而陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論之中。轉(zhuǎn)引自郭秋永《解析“本質(zhì)上可爭(zhēng)議的概念”：三種權(quán)力觀的鼎立對(duì)峙》，發(fā)表于《人文及社會(huì)科學(xué)集刊》第七卷第二期，第175—206頁(yè)。。在民主兩千多年的演變歷程中，民主理論各異，民主實(shí)踐亦因各國(guó)差異而不同，如此眾多的國(guó)家都宣稱(chēng)是民主的，但其各自的形式和內(nèi)容都有著很大區(qū)別。從詞源上說(shuō)，民主是由“人民”和“統(tǒng)治”兩詞合成，意指人民的統(tǒng)治即由人民行使權(quán)力共同治理國(guó)家，這也是古典民主理論的核心內(nèi)涵，把民主視為人民的統(tǒng)治或人民的權(quán)力。近代以來(lái)的資產(chǎn)階級(jí)啟蒙學(xué)者洛克、盧梭基本承襲了古典民主理論的核心內(nèi)涵，把民主看作人民的權(quán)力?，F(xiàn)代民主理論盡管呈現(xiàn)多元化，但始終也秉承民主是人民權(quán)力核心思想。因此，就民主的本質(zhì)而言，民主所要解決的是國(guó)家權(quán)力的歸屬問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力屬于人民這是民主最本質(zhì)的特征。

按照傳統(tǒng)政治與行政二分法的思想，民主一直囿于政治層面，正所謂“民主政治”或“政治民主”。 一般來(lái)說(shuō)，政治民主是從國(guó)家或政治層面來(lái)論述民主的，所要解決的是國(guó)家權(quán)力的歸屬問(wèn)題或者說(shuō)“由誰(shuí)統(tǒng)治”的問(wèn)題。作為一種社會(huì)政治形式，“政治民主”的基本特征表現(xiàn)為: 以特定政治統(tǒng)治的確立為其前提特征、以公民權(quán)利的自由和平等為核心原則、以多數(shù)決定為基本規(guī)則、以間接民主和直接民主為基本實(shí)施方式、以法制作為實(shí)施條件和保障。[注]王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社1995年版，第417-421頁(yè)。政治民主的實(shí)質(zhì)是對(duì)民主的政治制度安排即對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利在制度上的一種理性設(shè)計(jì)與安排，關(guān)系國(guó)家權(quán)力的分配與運(yùn)行方式?，F(xiàn)代政治民主主要是代議制民主，由公民選舉產(chǎn)生代表，由代表討論決定國(guó)家大事，選舉成了政治民主的基本標(biāo)志。

但是，20 世紀(jì)中期以來(lái)，對(duì)民主在行政過(guò)程中地位和作用的不斷探索和發(fā)展，反映出了民主發(fā)展的邏輯順序，也為民主的進(jìn)一步發(fā)展開(kāi)拓了新的領(lǐng)域，行政民主成為詮釋民主的契機(jī)。一般來(lái)說(shuō)，行政民主強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)在政策制定、實(shí)施以及公共治理中的民主意識(shí)、民主作風(fēng)和民主制度，其制度性特征主要體現(xiàn)在行政參與和行政公開(kāi)等方面。應(yīng)該說(shuō)，行政民主是在政治民主的基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的治理意義的民主，是民主在行政管理層面的運(yùn)行機(jī)制，解決的是“如何進(jìn)行統(tǒng)治”的問(wèn)題，關(guān)注的是行政權(quán)力行使的合法性問(wèn)題。綜合來(lái)看，政治民主與行政民主密切相關(guān)，政治民主是行政民主的制度條件，行政民主是對(duì)政治民主的揚(yáng)棄，既肯定了政治民主的本質(zhì)內(nèi)容，又是對(duì)傳統(tǒng)政治民主實(shí)踐形式(代議制民主)的超越。以行政民主為切入點(diǎn)，拓展民主的廣度和深度，是一條行之有效的途徑。與泛化、口號(hào)化的政治民主相比，行政民主以更直接、更具體的方式實(shí)現(xiàn)著“人民當(dāng)家做主”的民主意蘊(yùn)。

什么是“民主行政”，首先要從西方民主行政的歷史演變中尋找答案。馬克斯·韋伯認(rèn)為：民主行政具有四個(gè)典型特征和內(nèi)涵：一是平等至上主義的假設(shè)，每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)的治理；二是把所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選舉的代表來(lái)考慮；三是把命令的權(quán)力限制在最低限度；四是把行政機(jī)關(guān)的地位從主子變更為公仆。新公共行政學(xué)派從政治學(xué)的視角、從價(jià)值理性的維度、從左翼對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的反思與批判，倡導(dǎo)社會(huì)公平的價(jià)值觀。黑堡宣言強(qiáng)調(diào)公民的積極參與，認(rèn)為公共行政者在民主治理過(guò)程中最重要的任務(wù)就是“擴(kuò)大賢明的少數(shù)的范圍”，促使公眾真正參與治理過(guò)程。文森特·奧斯特羅姆(V.Ostroom ) 是從公共選擇的途徑來(lái)構(gòu)建民主行政的，他以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，秉持方法論的個(gè)人主義，將政府視為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的工具，主張通過(guò)建立交疊管轄和權(quán)力分散的體制來(lái)實(shí)現(xiàn)“公民自治”，是多元決策主體運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行公共決策的一種制度安排。[注]參見(jiàn)文森特·奧斯特羅姆：《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》，三聯(lián)書(shū)店1999年版，第114-117頁(yè)。新公共服務(wù)理論本質(zhì)上也是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，理論核心和實(shí)質(zhì)就在于促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值，將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)。民主行政社會(huì)建構(gòu)核心是對(duì)人們民主參與治理過(guò)程的倡導(dǎo)，是對(duì)公共事務(wù)治理中政府與公民社會(huì)等主體間積極互動(dòng)的張揚(yáng)。接下來(lái)的后現(xiàn)代公共行政尋回了民主應(yīng)有的價(jià)值和應(yīng)有的位置，它包含的民主行政、多元參與、責(zé)任倫理、權(quán)力解構(gòu)等概念彰顯著后現(xiàn)代公共行政對(duì)公共行政民主化的思考。

國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)“民主行政”進(jìn)行了探討和研究。北京大學(xué)張國(guó)慶教授對(duì)民主行政的規(guī)定性進(jìn)行了詳細(xì)闡述：第一，公共行政的核心價(jià)值在于代表和最大限度地表達(dá)公共利益；第二，通過(guò)有效的制度安排實(shí)現(xiàn)國(guó)民的實(shí)質(zhì)性參與公共政策的制定過(guò)程；第三，確保行政“主權(quán)委托者”的功能地位和作用，實(shí)行開(kāi)放式的政府公共政策議程，增強(qiáng)行政管理的透明度，反對(duì)任何以效率或成本為借口實(shí)行行政集權(quán)甚至行政專(zhuān)權(quán)；第四，反對(duì)“價(jià)值中立”，主張通過(guò)積極的公共政策充分而有效地反映和體現(xiàn)社會(huì)各階層的意愿、需求、利益。[注]張國(guó)慶：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2000年版，第641-642頁(yè)。中國(guó)人民大學(xué)張成福教授認(rèn)為民主行政“從靜態(tài)上講，它是一種政府管理體制，在該體制中社會(huì)公民能夠直接或間接地參與影響全體成員決策的制定，并保障政府及其公職人員負(fù)責(zé)。從動(dòng)態(tài)上講，民主行政是一種旨在保障公民權(quán)利和自由，維護(hù)公共利益，重視代表性和公民參與的行政管理行為”[注]胡寧生：《中國(guó)政府形象戰(zhàn)略》，中共中央黨校出版社1998年版，第69頁(yè)。。中國(guó)人民大學(xué)的張璋博士認(rèn)為“民主行政是政治民主原則在公共行政體制設(shè)計(jì)和具體活動(dòng)中的體現(xiàn)，是一種具體化、日?；蛨?zhí)行化了的民主。民主行政就其性質(zhì)來(lái)看，應(yīng)符合以下三點(diǎn)要求，即在目的上要體現(xiàn)公眾利益，在主體上要體現(xiàn)民眾治理的原則，在過(guò)程上要體現(xiàn)公開(kāi)、透明、平等和競(jìng)爭(zhēng)等精神。”[注]張璋：《論韓國(guó)公共行政民主化的過(guò)程》，《東疆學(xué)刊》2001年第1期。

綜合中外學(xué)者對(duì)民主行政的解讀，我們可以梳理出民主行政的核心主張：民主行政是一種建立在民主基礎(chǔ)之上，以行政參與為核心、以“溝通——信任——合作”為模式、以公共利益為終極關(guān)懷的政府與社會(huì)參與國(guó)家事務(wù)治理的有效途徑和制度安排。它有這樣幾個(gè)特點(diǎn)和內(nèi)涵：第一，民主行政主張公共行政在公共治理過(guò)程中扮演一種積極的、主動(dòng)的角色，是民主價(jià)值觀的捍衛(wèi)者和促進(jìn)者。民主行政是民主在行政領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)方式，是民主在行政管理層面的運(yùn)行機(jī)制，是對(duì)民主實(shí)現(xiàn)過(guò)程的關(guān)注。第二，民主行政以公共利益為終極關(guān)懷。民主行政首先體現(xiàn)為一種政治理想、文化意識(shí)和價(jià)值追求，民主行政強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、公共性、代表性、回應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任等價(jià)值。第三，民主行政以行政參與為核心。行政參與是民主行政的具體體現(xiàn)和基本保證，決定著民主在行政過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量和水平，它貫穿于行政權(quán)行使的全過(guò)程。第四，民主行政以政府和社會(huì)的“溝通——信任——合作”為模式。民主在行政過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)首先體現(xiàn)在政府管理體制內(nèi)部，即所有政府工作人員能夠直接或間接地參與公共決策的制定；其次體現(xiàn)在保障公民權(quán)利、推動(dòng)社會(huì)和公民參與公共事務(wù)治理上，主要圍繞政府和社會(huì)合作治理層面展開(kāi)，將民主行政嵌入地方社群的公共治理之中，架起政府與社會(huì)之間合作的橋梁，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的合作治理。

三、公共治理與民主行政的關(guān)系

20世紀(jì)后期，福利國(guó)家的危機(jī)折射出政府與市場(chǎng)之間的不完善選擇；全球化帶來(lái)了國(guó)家的轉(zhuǎn)型和民族國(guó)家的地位動(dòng)搖；地方化趨勢(shì)不斷呼吁地方自治和公民參與。在這種時(shí)代背景下，當(dāng)今世界各國(guó)政府需要積極回應(yīng)新的治理挑戰(zhàn)，采用不同于傳統(tǒng)公共行政的治理方式，“治理”應(yīng)運(yùn)而生。治理理論的興起反映了傳統(tǒng)公共行政范式的危機(jī)和變革的迫切性，揭示出全球化時(shí)代公共事務(wù)治理的新變化，也折射了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大轉(zhuǎn)型。

(一)治理與公共治理

“治理”是20世紀(jì)90年代以來(lái)被社會(huì)科學(xué)新拓展并廣為使用的一個(gè)術(shù)語(yǔ)和研究領(lǐng)域?！爸卫怼?governance)有多種不同的用法，概念也有多個(gè)版本，不同領(lǐng)域的學(xué)者在不同的語(yǔ)境和不同的學(xué)科下有著不同的解讀，至今也無(wú)統(tǒng)一的確切的概念。作為一個(gè)源于拉丁文和古希臘文的古老詞匯，治理原意是控制、引導(dǎo)和操縱。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者賦予“治理”以新的含義，使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開(kāi)來(lái)，并在此基礎(chǔ)上形成了西方治理理論。1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)提出了“治理危機(jī)”(crisis in governance)的概念，“治理(governance)”一詞在學(xué)術(shù)界很快流行開(kāi)來(lái)，使“治理”一詞迅速成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域一個(gè)含義豐富、適用廣泛的理論，成為當(dāng)代政治學(xué)和行政管理學(xué)的顯學(xué)，在許多國(guó)家的政治、行政、社會(huì)管理改革中得到廣泛的運(yùn)用，逐漸擁有了自己的理論框架和邏輯體系。世界銀行在《治理和發(fā)展》一書(shū)中將其定義為：“治理是通過(guò)建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對(duì)公共事務(wù)公正而透明的管理”，是“為發(fā)展而在管理一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源方面的權(quán)力”。[注]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主——試論治理的革命》，三聯(lián)書(shū)店2005年版，第6頁(yè)。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將治理界定為“各種公共或私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人對(duì)其共同事務(wù)進(jìn)行管理的各種方法的綜合。治理旨在調(diào)和相互沖突的不同利益，并促使不同各方采取合作行動(dòng)。治理是一個(gè)持續(xù)的行動(dòng)過(guò)程，包括人們必須遵守的正式制度安排，也包括了人們認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。”[注]The Commission on Global Governance，“Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance”，Oxford University Press,1995,p2．國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用?！盵注]俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第5頁(yè)。綜上所述，不同學(xué)者對(duì)治理概念的解讀還是有相當(dāng)大的分歧的。

對(duì)于“治理”概念的理解可以從不同的學(xué)科進(jìn)行解讀，治理理論的代表人物R·羅茨歸納了“治理”的六種形態(tài)：作為最小國(guó)家的治理、作為公司管理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會(huì)控制體系的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[注]王詩(shī)宗：《治理理論及其中國(guó)適用性》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第38頁(yè)。。那么，公共行政中的治理又該如何界定呢？政府在“治理”中處于什么地位，又該發(fā)揮什么樣的作用呢？筆者認(rèn)為需要用“公共治理”的概念解讀。所謂“公共治理”就是按照公共性規(guī)范和民主治理建構(gòu)起來(lái)的多元治理主體之間的一種公共事務(wù)治理機(jī)制，這是一種由多元治理主體構(gòu)成的治理機(jī)制。在這一治理機(jī)制中，不同的治理主體，有著不同的角色定位，承擔(dān)不同的治理任務(wù)，政府發(fā)揮“元治理”作用[注]參見(jiàn)曾正滋：《公共行政中的治理——公共治理的概念厘析》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2006 年第 8 期。，社會(huì)自組織和公民都可參與其中，從而形成政府與社會(huì)自組織和公民形成互動(dòng)、合作的治理網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進(jìn)民主在公共治理中的實(shí)現(xiàn)和公共利益最大化的目標(biāo)。從公共治理主體及其關(guān)系看，政府不再是公共管理和公共服務(wù)單一提供者，政府及其他各種公共機(jī)構(gòu)和私人組織、非營(yíng)利組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾等都可成為治理主體。政府成為公共事務(wù)治理的推動(dòng)者和促進(jìn)者，政府的能力主要體現(xiàn)在整合、動(dòng)員、規(guī)制和服務(wù)上；社會(huì)(公民)不再是消極被動(dòng)的消費(fèi)者，而是積極的決策參與者、公共事務(wù)管理者和社會(huì)政策執(zhí)行者。從運(yùn)行機(jī)制看，公共治理不是自上而下依靠政府的政治權(quán)威對(duì)公共事物進(jìn)行單一化管理，而是更多地尋求參與合作，“治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作?！盵注]俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第6頁(yè)。它十分注重公共事物治理過(guò)程中的利益相關(guān)人、專(zhuān)家學(xué)者以及關(guān)心公共事物的組織和個(gè)人的參與，提倡建立在市場(chǎng)原則、公共利益之上的伙伴關(guān)系式的合作。從行為模式看，公共治理意味著國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，在調(diào)整中，政府之外的力量被更多地強(qiáng)調(diào)，國(guó)家的中心地位在一定程度上被國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的新的組合所替代。在治理理念中，國(guó)家權(quán)威和政府在公共行政中的核心地位被動(dòng)搖，國(guó)家和政府不再是唯一權(quán)威，呈現(xiàn)向地方分權(quán)、向社會(huì)分權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，各種公共和私人機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾認(rèn)可，都能成為各公共層面的權(quán)力中心。從治理目標(biāo)看，公共治理追求的是公共利益的最大化與和諧社會(huì)狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)，這需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元治理主體之間通過(guò)平等的對(duì)話和協(xié)商來(lái)達(dá)成。

(二)公共治理與民主行政的內(nèi)在關(guān)系

理解公共治理與民主行政的內(nèi)在關(guān)系需要我們搞清公共治理與行政的關(guān)系、公共治理與民主的關(guān)系。公共治理與行政既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，治理不是行政行為，否則公共治理無(wú)從談起；另一方面，行政又是公共治理過(guò)程的一部分，公共行政在治理過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。公共治理與民主既相互區(qū)別又密切相連。民主的框架是治理存在和發(fā)展的依托，反過(guò)來(lái)，治理又是對(duì)民主體制的補(bǔ)充和拓展，治理與民主具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，甚至可以說(shuō)，治理就是一個(gè)和民主具有重疊的概念。從上述兩組概念的聯(lián)系和區(qū)別、并綜合“民主行政”的內(nèi)涵分析，公共治理超越了傳統(tǒng)的“政治——行政”二分法，也超越了“公共——私人”的二分法，其所主張的多元治理主體之間的公共事務(wù)治理機(jī)制實(shí)質(zhì)是民主行政。

首先，公共治理蘊(yùn)含并彰顯民主元素和民主精神。公民社會(huì)、平等參與、協(xié)商、監(jiān)督等概念都是民主的重要元素。公共治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體對(duì)公共事務(wù)治理的自由、平等的參與，這一主張首先蘊(yùn)含著對(duì)公民社會(huì)的認(rèn)可，這正是民主行政的社會(huì)基礎(chǔ)。公共治理同時(shí)強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等性，在治理過(guò)程中，國(guó)家(政府)與市場(chǎng)、社會(huì)要在平等的基礎(chǔ)上對(duì)話進(jìn)而合作，社會(huì)與公民享有充分自由和平等的權(quán)力參與治理，這種對(duì)平等地位的主張是民主精神的應(yīng)有之義。

其次，公共治理將民主精神予以深化和現(xiàn)實(shí)化。從根本上講，“公共治理”是對(duì)傳統(tǒng)公共行政治理方式反思與批判的結(jié)果，也是對(duì)民主理念和民主制度實(shí)踐進(jìn)行反思的結(jié)果。當(dāng)代民主理論在形式上不再拘泥于代議制民主，在功能上也不再局限于形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序，民主在當(dāng)代的發(fā)展更多地強(qiáng)調(diào)于自由、平等的公民通過(guò)開(kāi)放、審慎的對(duì)話和參與形成理性共識(shí)。從世界范圍來(lái)看，建立在主權(quán)在民基礎(chǔ)上的“代議制民主”作為現(xiàn)代民主國(guó)家的主要政治制度，是實(shí)現(xiàn)民主的根本形式，但代議制民主并不意味著公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)最大程度的參與，公共治理讓這一民主精神得以深化。在治理的框架下, 新的治理方式要求公共權(quán)力的行使以政府與公民的互動(dòng)與合作為基礎(chǔ)，公民可以通過(guò)平等、協(xié)商的方式參與公共事務(wù)的治理，對(duì)公共事務(wù)的參與更直接，“公共治理”代表了一種新的民主精神。

再次，公共治理重新描述了民主與行政的關(guān)系，其民主觀跨越了政治與行政兩大領(lǐng)域。政治與行政二分法導(dǎo)致民主與行政的長(zhǎng)期疏離，傳統(tǒng)行政的工具理性也導(dǎo)致效率與價(jià)值的沖突?！肮仓卫怼眲t很好地彌合了政治與行政的差異， “在現(xiàn)代的理念中不存在政治與行政的分離，因此也沒(méi)有必要追問(wèn)在治理過(guò)程中，哪種活動(dòng)是政治的，哪些活動(dòng)是行政的。依據(jù)人們公認(rèn)的看法，行政中有政治的成分，政治中亦有行政的因子，因此，公共治理似乎是描述公共行政的最佳方式?！盵注]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第81頁(yè)。根據(jù)公共治理理論的民主觀點(diǎn)，公共治理不再拘泥于二分法的傳統(tǒng)，民主在政治和行政二分法中是可以雙向流動(dòng)的，某種形式的民主能在公共服務(wù)和公共行政方面帶來(lái)某種變化，公共治理“比較清晰地描述了多中心、多層次的民主圖像及其運(yùn)行機(jī)理，并且突出了民主的行政功能，這就對(duì)傳統(tǒng)代議制民主形成一種矯正，即在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加‘直接民主’的含金量，并將民主的功能范圍擴(kuò)大到行政領(lǐng)域”[注]王詩(shī)宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。。公共治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)公民參與促使民主從政治過(guò)程向公共行政過(guò)程延伸和轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)民主思想在公共行政領(lǐng)域“復(fù)活”，把代議制民主與參與民主有機(jī)結(jié)合在一起，從而實(shí)現(xiàn)了民主理論與公共行政理論之間的“共生狀態(tài)”，把對(duì)民主制度的關(guān)注從制度層面轉(zhuǎn)向可操作層面。

綜上所述，公共治理對(duì)民主與行政的關(guān)系進(jìn)行了重新描述，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值理性和工具理性的糅合，并且將行政與民主重新結(jié)合、將民主行政與代議制民主相結(jié)合，也可以說(shuō)，公共治理提供了一種新的民主視角，促使民主理論與公共行政融合共生，所以，公共治理理論不容置疑的成為民主行政建構(gòu)的理論基礎(chǔ)。

四、公共治理視閾下民主行政的發(fā)展

在公共治理時(shí)代，多元社會(huì)主體已經(jīng)成為公共行政過(guò)程不容忽視的力量，公民參與、協(xié)商對(duì)話和民主過(guò)程對(duì)于提升公共服務(wù)水平具有重要意義和價(jià)值。民主行政作為“治理”的新典范，也成為政府有效管理社會(huì)公共事務(wù)的一種體制安排和治理活動(dòng)，成為多元社會(huì)主體之間主要通過(guò)溝通、協(xié)商、合作的方式來(lái)共享權(quán)力，分享信息和經(jīng)驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)知識(shí)的增量發(fā)展，改進(jìn)公共事務(wù)的治理過(guò)程。無(wú)論是治理主體、職責(zé)權(quán)限還是運(yùn)行模式都發(fā)生了根本性變遷，民主行政得到了推進(jìn)和發(fā)展。

(一)公共主體的變遷：多元治理主體的互信合作

傳統(tǒng)公共行政模式將行政過(guò)程看作專(zhuān)家而非民眾的治理過(guò)程，這一扭曲的話語(yǔ)機(jī)制一直召喚著“理性人”的統(tǒng)治，由傳統(tǒng)的憲法和正式規(guī)范等確立的政府是治理的唯一權(quán)威。在公共治理時(shí)代，民主行政成為政府管理者與社會(huì)共同的實(shí)踐活動(dòng)，而不是行政管理者封閉的自我描述和自我建構(gòu)。因此，政府不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，政府、社會(huì)相關(guān)自組織和公民等都成為公共事務(wù)的治理主體。民主行政支持社會(huì)自組織和公民的自我治理，政府(行政管理者)應(yīng)與社會(huì)自組織、公民成為平等的“對(duì)話中的人”。他們?cè)谡紊舷嗷フJ(rèn)同、在倫理上相互信任、在職責(zé)上權(quán)責(zé)明確、在利益上相互協(xié)調(diào)，共同參與公共事務(wù)治理。正如全鐘燮所言，“這一建構(gòu)方式是對(duì)人類(lèi)基于實(shí)踐行動(dòng)而形成的話語(yǔ)的尊重，是對(duì)人們?cè)诜窒怼⒒?dòng)基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)的尊重，因此無(wú)疑是對(duì)人們民主參與治理過(guò)程的倡導(dǎo)，是對(duì)公共事務(wù)治理中政府與公民社會(huì)等主體間積極互動(dòng)的張揚(yáng)?！盵注]全鐘燮：《公共行政的社會(huì)建構(gòu):解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第16頁(yè)。

(二)職能權(quán)限的變遷：各主體職責(zé)范圍的重新界定

民主行政是政府管理者與社會(huì)共同的實(shí)踐活動(dòng)，因此，在公共治理過(guò)程中，不可避免存在政府與社會(huì)、公共與私人、政府與市場(chǎng)之間邊界與責(zé)任的模糊性。因此，需要重新界定政府的權(quán)限、職能范圍和行為方式，并明確其他治理主體職責(zé)和權(quán)限。對(duì)于政府而言，政府從權(quán)威中心轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的推進(jìn)者與服務(wù)者，從主體中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榭腕w中心主義，從權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義，從個(gè)體利益中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖嬷行闹髁x，從而發(fā)揮“元治理”的作用。社會(huì)自組織自主參與公共事務(wù)的治理，在自身職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)自主履行公共治理職責(zé)。公民成為關(guān)心和參與公共事務(wù)的積極公民，從被動(dòng)客體轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c主體。

(三)運(yùn)行模式的變化：溝通——信任——合作

從人類(lèi)社會(huì)治理的歷史變遷看，人類(lèi)社會(huì)治理的歷史經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種社會(huì)治理模式。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式以“權(quán)威——依附——遵從”為特征，管理型的社會(huì)治理以“契約——控制——服從”和“競(jìng)爭(zhēng)——管理——協(xié)作”為特征，服務(wù)型社會(huì)治理模式則以“服務(wù)——信任——合作”為典型特征。[注]孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)》，江蘇人民出版社2012年版，第61頁(yè)。在公共治理時(shí)代，多元治理主體力圖用協(xié)商、對(duì)話和共識(shí)等認(rèn)識(shí)工具來(lái)建構(gòu)世界圖景，對(duì)話本身反映的是主體間性的關(guān)系，基本特征就是一種平等交流和互動(dòng)，傳統(tǒng)的命令和控制方式得以改變，對(duì)話、溝通、互動(dòng)、參與成為公共治理的基本途徑，形成了多元治理主體“溝通——信任——合作”的運(yùn)行模式。