王卓君 孟祥瑞

全球視野下的國(guó)家治理體系：理論、進(jìn)程及中國(guó)未來走向

王卓君 孟祥瑞

中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化既是治理理論的邏輯延展又是治理實(shí)踐的空間拓展。因此，對(duì)中國(guó)國(guó)家治理體系的研究，不僅要有本土眼光，更需具備全球視野。文章通過探討全球視野下國(guó)家治理體系的內(nèi)涵與屬性，明確了國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)脈絡(luò)與角色定位。以全球視野下國(guó)家治理體系的嬗變歷程為切入點(diǎn)，梳理了科層治理體系、競(jìng)爭(zhēng)性治理體系、網(wǎng)絡(luò)治理體系和整體性治理體系的譜系變遷。在厘清構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系阻力問題的基礎(chǔ)上，初步探討了全球視野下中國(guó)國(guó)家治理體系的價(jià)值導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)、民主內(nèi)涵、法治邏輯與執(zhí)政黨建設(shè)等進(jìn)路。

全球視野；國(guó)家治理體系；內(nèi)涵；嬗變；中國(guó)進(jìn)路

構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系是中國(guó)行政體制改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，也是政府角色定位及其治理方式現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心問題。當(dāng)前我國(guó)的治理圖式，其價(jià)值倫理、運(yùn)行方式與體系建構(gòu)囿于政治體制和政治生態(tài)，尚未能從全球視野的高度形成國(guó)家治理的適應(yīng)性譜系。全球化進(jìn)程中的資本流動(dòng)、技術(shù)轉(zhuǎn)移與文化交融不斷改變著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)，作為上層建筑的國(guó)家治理體系必然隨之嬗變并趨向完善。正如馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中寫道，“各民族的原始封閉狀態(tài)由于日益完善的生產(chǎn)方式、交往以及交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越是徹底，歷史也就越是成為世界歷史?！雹僖虼耍叫鑿娜蛞曇袄迩鍑?guó)家治理體系的內(nèi)涵和屬性，梳理國(guó)家治理體系的嬗變與譜系，進(jìn)而窺探中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的問題與進(jìn)路。

一、全球視野下的國(guó)家治理體系：內(nèi)涵與屬性

(一)國(guó)家治理體系的內(nèi)涵

國(guó)家治理體系(governance system)是伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程漸成的，蘊(yùn)含治理理念、結(jié)構(gòu)與過程三重涵項(xiàng)的系統(tǒng)架構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)。從不同維度看，對(duì)國(guó)家治理體系的解讀不盡相同。從治理范圍上看，主要包括政府治理體系、社會(huì)治理體系和市場(chǎng)治理體系等方面；從治理內(nèi)容上看，應(yīng)該包括常態(tài)治理體系、非常態(tài)治理體系——譬如常態(tài)的環(huán)境治理體系，非常態(tài)的危機(jī)治理體系等。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，國(guó)家治理體系是由價(jià)值、制度和行動(dòng)三個(gè)層面構(gòu)成的一種橄欖型的結(jié)構(gòu)，三個(gè)層面形成了一個(gè)循環(huán)往復(fù)相互回應(yīng)的閉合系統(tǒng)。在此系統(tǒng)中，由政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者耦合而成的中層子系統(tǒng)既傳遞和彰顯著頂層核心子系統(tǒng)的戰(zhàn)略決策和價(jià)值向度，又推動(dòng)和維系著底層保障子系統(tǒng)的制度選擇與行動(dòng)表達(dá)。現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然趨勢(shì)，這種趨勢(shì)意味著國(guó)家治理思路的調(diào)整以及對(duì)傳統(tǒng)治理體系的揚(yáng)棄。因此，對(duì)“國(guó)家”與“治理”的理解與把握是闡釋國(guó)家治理體系理念演變、角色位移和功能消長(zhǎng)的重要思路。

“國(guó)家”的本質(zhì)是打開全部國(guó)家問題的一把鑰匙。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是多方博弈規(guī)則的提供者，社會(huì)沖突與矛盾的緩沖者與既定政治秩序的維護(hù)者。國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，為贏取合法性與權(quán)威，始終以“居于社會(huì)之上”的身份出現(xiàn)，“代表”社會(huì)的普遍力量來維繼政治秩序并約束個(gè)體行為。在現(xiàn)代國(guó)家中，這種普遍力量即表現(xiàn)為國(guó)家治理體系的功能體系、制度體系及方法體系。杰索普則強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系的“兜底效用”，他寫道“國(guó)家是在治理的其他子系統(tǒng)均失敗的情況下，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取‘最后一著’的補(bǔ)救措施。”②由此可見，國(guó)家不僅是治理規(guī)則的主要制定者、制度安排的執(zhí)行者，也是治理子系統(tǒng)失效的最終責(zé)任承擔(dān)者與最后的求助對(duì)象，是“同輩中的長(zhǎng)者”。弗朗西斯·福山從有效性的視角探討國(guó)家治理體系的重要作用，他不無擔(dān)憂地寫道“國(guó)家不能采取治理行動(dòng)來消除制度不均衡和國(guó)家維持一種無效率的制度安排，這兩者都屬于政策失敗?！雹畚阌怪靡?，國(guó)家的角色在國(guó)家治理過程中至關(guān)重要，且自國(guó)家產(chǎn)生以來，國(guó)家治理體系就隨之產(chǎn)生。國(guó)家在某種意義上擔(dān)任著“元治理者”的角色，它必須平衡政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多個(gè)層次的治理，擔(dān)當(dāng)價(jià)值傳播、制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行監(jiān)督的任務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)各類治理主體的自組織。

“治理”的概念是理解國(guó)家治理體系內(nèi)涵的關(guān)鍵。關(guān)于治理的概念，有諸多不同的理解，從全球視野來看，大抵是從“過程論”和“系統(tǒng)論”兩個(gè)方面來界定的。④“過程論”的視角研究頗豐，如《歐洲治理白皮書》將治理定義為“影響到歐洲的權(quán)力行使，特別是從開放、參與、責(zé)任、效率與和諧的觀點(diǎn)出發(fā)的程序和行為”。⑤羅伯特·羅茨強(qiáng)調(diào)，“治理作為一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，是一種新的管理過程。”“系統(tǒng)論”的視角也被廣泛關(guān)注，如庫伊曼認(rèn)為，“治理的任務(wù)主要在于系統(tǒng)的構(gòu)建(解構(gòu))與協(xié)調(diào)?！雹拚材匪埂ち_西瑙主要從治理與政府統(tǒng)治的區(qū)別作出界定，他指出，“治理是指共同目標(biāo)支持的系統(tǒng)性活動(dòng)”。⑦筆者以為，無論是從“系統(tǒng)論”還是“過程論”視角去建構(gòu)或是解構(gòu)治理的概念，都不可否認(rèn)治理是一種內(nèi)涵豐富的社會(huì)現(xiàn)象，既包括國(guó)家行為、政府機(jī)制、市場(chǎng)規(guī)則，也包含非正式規(guī)則、非政府的機(jī)制。治理理論中關(guān)于國(guó)家、社會(huì)、民眾三者之間關(guān)系的闡述，蘊(yùn)含著國(guó)家治理體系“治理目標(biāo)”與“治理手段”的邏輯密碼。

綜上所述，全球視野中的國(guó)家治理體系是治理理論從更高的要求和更有效的角度對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重新建構(gòu)，兼具“治理目標(biāo)”與“治理手段”的雙重涵義，其實(shí)質(zhì)上折射出在現(xiàn)代化和全球化背景下從“統(tǒng)治”走向“治理”的理念革新，也是對(duì)原先國(guó)家傳統(tǒng)統(tǒng)治方式各種不可治理性的回應(yīng)。

(二)國(guó)家治理體系的屬性

根據(jù)阿什比的“必要的多樣性定律”，國(guó)家治理體系的治理結(jié)構(gòu)需要與治理對(duì)象系統(tǒng)的復(fù)雜性相契合，這種契合性可視為國(guó)家治理體系通約的一般屬性。具體說來，這種一般屬性蘊(yùn)含異質(zhì)屬性、階級(jí)屬性、民主屬性和發(fā)展屬性四重要素。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程在任何國(guó)家都不是一帆風(fēng)順更遠(yuǎn)非一蹴而就，而是經(jīng)歷了復(fù)雜而漫長(zhǎng)的演進(jìn)過程。凡是宣稱擺脫了封建專制、神權(quán)至上的現(xiàn)代國(guó)家，其治理體系幾乎都要遵循這一一般屬性。

1.國(guó)家治理體系的異質(zhì)屬性

異質(zhì)性(heterogeneity)是指種類之間的不均勻性和不可通約性，尤其指?jìng)€(gè)體不同種類屬性之間的不可通約性。從全球視野來看，世界上任何國(guó)家的治理體系都不會(huì)是完全相同的，這可以理解為國(guó)家治理體系的異質(zhì)屬性。國(guó)家治理體系構(gòu)建之初的歷史語境與邏輯起點(diǎn)，通常會(huì)締造治理體系變遷的路徑依賴。正如巴林頓·摩爾指出“一國(guó)歷史本身制約著該國(guó)的現(xiàn)代化的路徑和時(shí)間選擇，因?yàn)楦鞣N政治模式的歷史前提是大相徑庭的。”⑧埃爾·卡藍(lán)默也在《破碎的民主：試論治理的革命》引言中寫道：“治理擁有自己的歷史、文化和根深蒂固的傳統(tǒng)……即便國(guó)家治理體系經(jīng)歷多次革命性改造，都難以改變其政治基因?！雹嵋虼耍煌瑖?guó)家的政治發(fā)展進(jìn)程、國(guó)家治理體系的演進(jìn)路徑都具有鮮明的異質(zhì)色彩。近代以來，美國(guó)建國(guó)之初通過利益博弈與階級(jí)妥協(xié)所形成的聯(lián)邦共和制，鋪就了美國(guó)國(guó)家治理體系的變遷路徑。英國(guó)的國(guó)家治理體系則服務(wù)于“市民社會(huì)”和作為政治中心的議會(huì)，這也是由英國(guó)議會(huì)制約王權(quán)的制度語境決定的。德國(guó)則傳承了普魯士“內(nèi)政優(yōu)位”的國(guó)家治理體系，以軍事為中心的治理為日后法西斯主義的興盛鋪平了道路。異質(zhì)性昭示了國(guó)家治理體系與現(xiàn)代化的多元契合性，有助于消除對(duì)治理結(jié)構(gòu)與方法的單一維度追求，也有助于深化對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)治理規(guī)則和社會(huì)治理方式的深層透視。

2.國(guó)家治理體系的階級(jí)屬性

一般說來，國(guó)家階級(jí)話語權(quán)的歸屬、階級(jí)地位以及階級(jí)構(gòu)成決定著國(guó)家治理體系的價(jià)值倫理、治理主體與治理結(jié)構(gòu)。處于主導(dǎo)地位的階級(jí)所遵奉的價(jià)值倫理、所采取的制度安排及所依賴的社會(huì)力量，直接決定了國(guó)家治理體系的基本輪廓。也就是說，“國(guó)家治理體系具有階級(jí)屬性?！雹鉄o論是社會(huì)主義國(guó)家治理體系、資本主義國(guó)家治理體系、法西斯國(guó)家治理體系以及其他歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的國(guó)家治理形態(tài)，都是統(tǒng)治或者領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)賴以建立與保障自身權(quán)威的階級(jí)性統(tǒng)治方式?！豆伯a(chǎn)黨宣言》將國(guó)家治理體系的階級(jí)性剖析得鞭辟入里：資產(chǎn)階級(jí)為了擺脫周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困境，建立起以資產(chǎn)階級(jí)為主導(dǎo)的國(guó)家治理體系，不斷加緊對(duì)無產(chǎn)階級(jí)的剝削和壓迫。從全球視野看來，美國(guó)直言不諱地標(biāo)榜其國(guó)家治理體系依托于基數(shù)龐大的中產(chǎn)階級(jí)；法國(guó)國(guó)家治理體系的“階級(jí)差異非但沒有消失，反而有加重的趨勢(shì)”；英國(guó)和日本的國(guó)家治理體系則與以中產(chǎn)階級(jí)為主體的“市民社會(huì)”緊密相連；中國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家治理體系則是建立在以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的無產(chǎn)階級(jí)基礎(chǔ)上。因此，國(guó)家治理體系的階級(jí)性絕不等同于僅僅具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的“階層”，而是直接決定著國(guó)家治理的方式與向度。

3.國(guó)家治理體系的民主屬性

民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性，是區(qū)分傳統(tǒng)與現(xiàn)代國(guó)家治理體系的根本所在。民主屬性賦予了現(xiàn)代國(guó)家治理體系在內(nèi)容、形式上的正當(dāng)性與合法性，并且體現(xiàn)了公民社會(huì)在國(guó)家運(yùn)行中的嵌入程度。從全球視野來看，國(guó)家治理體系的民主屬性集中表現(xiàn)為薩托利指出的“縱向民主”和奈斯比特所說的“橫向民主”。美、法、英等現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家治理體系是一種根植于基層治理領(lǐng)域的橫向民主治理結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為以公民參與為核心的社會(huì)關(guān)系重組及治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。借助于靈巧的制度安排、充分的協(xié)商與對(duì)話，基于民主屬性的國(guó)家治理體系展現(xiàn)了卓越的治理能力并逐漸形成了治理領(lǐng)域的西方話語霸權(quán)。中國(guó)的國(guó)家治理體系則是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的縱向民主結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，各層級(jí)治理主體通過傾聽自上而下的聲音保持頂層的治理決策的權(quán)威與行動(dòng)的一致性，并通過自下而上的協(xié)商民主架起了公民社會(huì)與公共權(quán)力之間的橋梁，彰顯了合作、和諧的民主治理文化底蘊(yùn)?？傮w來說，建構(gòu)基于民主屬性的現(xiàn)代國(guó)家治理體系既是傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)軌的基本任務(wù)，又是吸納公民及第三部門組織參與治理過程、最大限度增進(jìn)公共利益的重要舉措。

二、全球視野下的國(guó)家治理體系：嬗變與譜系

政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的互動(dòng)與耦合，多元治理主體內(nèi)部的權(quán)責(zé)矩陣關(guān)系，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理體系嬗變的兩大主軸。前者聚焦于政府、市場(chǎng)與社會(huì)的治理邊界與職能劃分，形成制度供給、政策執(zhí)行與外部約束的縱向合作治理框架，從而共同應(yīng)對(duì)國(guó)家治理過程中的政府失靈、市場(chǎng)失靈及社會(huì)失靈問題；后者的核心問題是在厘定各治理主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立治理主體內(nèi)部的橫向合作關(guān)系，以提升國(guó)家治理體系的治理能力和整體績(jī)效。從全球視野來看，現(xiàn)代國(guó)家治理體系歷經(jīng)科層治理體系、競(jìng)爭(zhēng)性治理體系、網(wǎng)絡(luò)治理體系和整體性治理體系四種形態(tài)，這些治理體系共同繪就了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的譜系變遷。

科層治理體系是一種追求治理效率與權(quán)威，治理方式技術(shù)化、理性化和非人格化，蘊(yùn)含濃厚“工具-目的主義色彩”的“官僚化”治理框架?？茖又卫硎琼f伯的官僚制理論與現(xiàn)代治理理論相結(jié)合的產(chǎn)物，其合法性并非建立在血統(tǒng)論、種姓制度、世襲制或情感依賴之上，而是否定君主權(quán)威抑或“祛除巫魅”成為既定的治理規(guī)則，信奉等級(jí)分明的科層制度、細(xì)密的社會(huì)分工以及個(gè)人活動(dòng)的理性化與工具化?？茖又卫眢w系以規(guī)范約束和外部激勵(lì)為主要治理策略，其治理權(quán)力配置呈現(xiàn)出“金字塔式”的治理格局。在橫向上，治理權(quán)力依職能分工，治理主體內(nèi)部各司其職，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)多元合作；在縱向上，治理權(quán)力據(jù)治理層級(jí)授權(quán)，上級(jí)治理主體因效率之需，通過政治權(quán)威和政治命令對(duì)下級(jí)治理主體實(shí)行單一向度的管理。1979年英國(guó)工黨與保守黨達(dá)成的“戰(zhàn)后協(xié)議”強(qiáng)調(diào)“政府有權(quán)對(duì)其他治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督、仲裁和處罰，這表明此時(shí)的英國(guó)國(guó)家治理遵循典型的科層治理方式?！?978年文官制改革前的美國(guó)國(guó)家治理體系，也是較為典型的科層治理體系，充分體現(xiàn)了德國(guó)式的社會(huì)科學(xué)與美國(guó)式的工業(yè)主義的結(jié)合?？茖又卫眢w系據(jù)效率導(dǎo)向合理分解權(quán)力，奠定治理主體橫向與縱向有效合作之基，在一定程度上減少了治理的不穩(wěn)定性并規(guī)制了治理空隙之間的制度安排。然而，盡管科層治理體系已被時(shí)間與實(shí)踐證明是與現(xiàn)代國(guó)家治理相匹配的一種治理模式，其仍存在忽視治理客體能動(dòng)性、難以應(yīng)對(duì)多樣化治理需求等諸多不可忽視的缺陷。

20世紀(jì)80年代以來，隨著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化與企業(yè)化治理理念的流行，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、新西蘭等現(xiàn)代國(guó)家針對(duì)科層治理體系的缺陷與不足，由聚焦效率轉(zhuǎn)向重視服務(wù)質(zhì)量與治理客體的滿意度，主張采用私營(yíng)部門成功的治理方法和治理機(jī)制，競(jìng)相推行企業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)性治理改革。競(jìng)爭(zhēng)性治理體系是指在對(duì)科層治理體系批判性反思的基礎(chǔ)上，將市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門的治理方式引入國(guó)家治理體系，通過強(qiáng)化治理主體的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)與合作來實(shí)現(xiàn)有效治理的治理結(jié)構(gòu)和模式。英國(guó)是最早運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性治理理論推動(dòng)治理改革的國(guó)家。1980年，英國(guó)撒切爾政府主導(dǎo)了以消減政府規(guī)模、強(qiáng)化市場(chǎng)力量和創(chuàng)新財(cái)政管理享譽(yù)全球的市場(chǎng)化變革，并得到其繼任者梅杰政府與布萊爾政府的承繼與深化?！独准{評(píng)審計(jì)劃》(1979)、《公民憲章指南》(1988)、《競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量白皮書》(1991)等勾勒出較為完整的市場(chǎng)化治理輪廓，搭建了競(jìng)爭(zhēng)性治理體系的整體性框架。1988年，新西蘭依據(jù)政府頒布的《政府部門法案》為改革綱領(lǐng)，借鑒企業(yè)化管理的制度和方法，提升了國(guó)家治理能力與治理績(jī)效。1989年加拿大政府通過了名為《加拿大公共服務(wù)2000》的治理改革綱領(lǐng)，打破了科層治理體系單向度的等級(jí)指揮關(guān)系，建立了多元治理主體的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。美國(guó)克林頓政府于1993年成立“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”用以指導(dǎo)市場(chǎng)化改革與政府治理革新，為完善競(jìng)爭(zhēng)性治理框架提供了實(shí)踐借鑒。從而，西方現(xiàn)代國(guó)家紛紛通過一系列的治理變革，共同構(gòu)建起重市場(chǎng)化而非官僚制、重競(jìng)爭(zhēng)而非權(quán)威、重分權(quán)而非集權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)家治理體系，并將其奉為國(guó)家治理的有效模式。

伴隨政府、市場(chǎng)和社會(huì)變化過程的相互依賴性、嵌入性和偶然性的凸現(xiàn)，加之“層級(jí)化溢出效應(yīng)”的蔓延與市場(chǎng)失靈的局限，競(jìng)爭(zhēng)性治理體系也逐漸暴露出不適應(yīng)性，其治理理念、治理模式和治理手段均受到了普遍的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。“帕特里克·登列維(Patrick Dunleavy)等人甚至通過對(duì)美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)證考察認(rèn)為，企業(yè)化治理模式已經(jīng)終結(jié)。”此時(shí)，治理唯有在網(wǎng)絡(luò)才可形成協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理資源配置的優(yōu)化，因?yàn)椤熬W(wǎng)絡(luò)為相互依賴行動(dòng)者互動(dòng)與水平維度的利益協(xié)調(diào)提供了框架?！本W(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理體系是網(wǎng)絡(luò)治理研究與改革實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是一系列公共和私人行動(dòng)者集體行動(dòng)的結(jié)果，是處于科層治理與競(jìng)爭(zhēng)性治理之間的一種中間體。網(wǎng)絡(luò)治理體系既不同于競(jìng)爭(zhēng)性治理刻意地追求競(jìng)爭(zhēng)與分權(quán)，也不同于科層治理單向度地強(qiáng)調(diào)效率與權(quán)威，而是兼具二者的雙重特性，強(qiáng)調(diào)治理主體多中心化、治理方式協(xié)作化、治理責(zé)任分擔(dān)化、治理資源共享化；打破了新公共管理和傳統(tǒng)公共行政之間截然二分的思維定勢(shì)，是“看得見的手”(科層治理體系)與“看不見的手”(競(jìng)爭(zhēng)性治理體系)的“握手”(網(wǎng)絡(luò)治理體系)。從實(shí)踐層面看，澳大利亞政府發(fā)布的《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞》白皮書中就包含著濃厚的網(wǎng)絡(luò)治理意蘊(yùn)，其強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元治理主體的集體行動(dòng)，呼吁重視治理主體行動(dòng)的多層次性和異質(zhì)性。英國(guó)則強(qiáng)調(diào)治理主體的合作與交流，力圖打造世界級(jí)的治理體系與公共服務(wù)，這在內(nèi)涵上已經(jīng)走向了國(guó)家治理的網(wǎng)絡(luò)治理模式。

20世紀(jì)90年代中后期以來，西方國(guó)家開始了一場(chǎng)旨在應(yīng)對(duì)治理結(jié)構(gòu)碎片化、治理主體分散化、治理機(jī)制單一化，尋找“治理協(xié)調(diào)與整合機(jī)制”的改革運(yùn)動(dòng)。從經(jīng)驗(yàn)層面看，網(wǎng)絡(luò)治理體系更趨向于職能分化與專業(yè)分工，并有不斷加深功能裂解型治理的趨勢(shì)。這種功能分化滋生的分散化思維的濫觴及實(shí)踐層面治理的碎片化，成為了網(wǎng)絡(luò)治理體系的阿喀琉斯之踵，不能適應(yīng)信息社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)整體性治理的要求，因而一時(shí)興盛的網(wǎng)絡(luò)治理體系日漸式微，整體性治理范式日益凸顯。整體性治理體系是“一種以整合、協(xié)作和責(zé)任為治理策略，充分體現(xiàn)包容性和整合性的治理模式?！闭w性治理從政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多重維度構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制，為公眾提供無縫隙而非分離的整體性服務(wù)，強(qiáng)調(diào)治理主體內(nèi)部與層級(jí)之間的協(xié)同，進(jìn)而建立起一整套國(guó)家治理框架。根據(jù)整體性治理研究的旗手、英國(guó)著名學(xué)者?？怂沟睦碚摚w性治理體系作為一種新的治理模式與思維方式，既是對(duì)傳統(tǒng)科層治理、競(jìng)爭(zhēng)性治理的衰落以及網(wǎng)絡(luò)治理所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是國(guó)家戰(zhàn)略與意識(shí)形態(tài)的映射，體現(xiàn)了治理價(jià)值倫理和方式方法的根本轉(zhuǎn)變。從實(shí)踐層面看，英國(guó)率先按照整體性治理理論嘗試整體性治理體系的構(gòu)建。1997年，布萊爾政府頒布的《現(xiàn)代化政府政策白皮書》指出必須強(qiáng)化治理主體間的合作，并決定用“整體性治理”體系替代“競(jìng)爭(zhēng)性政府”模式。繼英國(guó)之后，美國(guó)、荷蘭、德國(guó)等現(xiàn)代國(guó)家也根據(jù)各國(guó)的國(guó)情，運(yùn)用整體性思維制定國(guó)家治理策略。于此，整體性治理逐漸演變成現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)模式。

國(guó)家治理體系的譜系變遷既是工具理性意義上制度取向與舉措安排的革新，又是意識(shí)形態(tài)意義上治理理念與公共價(jià)值的重塑，提升與豐富了國(guó)家治理的理論內(nèi)涵與實(shí)踐意旨。政府、市場(chǎng)、社會(huì)始終是形塑國(guó)家治理體系的核心要素，三者之間的相互博弈與內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的制衡，共同維系了國(guó)家治理體系嬗變的內(nèi)在張力，不僅阻止了資本力量把持政權(quán)的“市場(chǎng)國(guó)家”的出現(xiàn)，也有效地避免了“全能國(guó)家”的誕生。同時(shí)，也正是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的互動(dòng)過程中，在社會(huì)性聯(lián)結(jié)而非國(guó)家契約的基礎(chǔ)上，拓展了各治理主體的行動(dòng)空間，市場(chǎng)、社會(huì)所蘊(yùn)含的治理功能得到了有效的釋放。從全球視野來看，在反思批判科層治理體系的非人格化、競(jìng)爭(zhēng)性治理體系的過度市場(chǎng)化與網(wǎng)絡(luò)治理體系的碎片化基礎(chǔ)上，現(xiàn)代國(guó)家治理將邁向注重協(xié)商與整合、價(jià)值理性回歸的整體性治理，這一新型治理模式已成為現(xiàn)代國(guó)家治理體系嬗變的總體趨向。

三、全球視野下的中國(guó)國(guó)家治理體系：?jiǎn)栴}與進(jìn)路

從實(shí)踐層面看，我國(guó)的國(guó)家治理體系展現(xiàn)出了較強(qiáng)的治理能力與治理效能，并與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情相適應(yīng)。從全球視野來看，“西方主要國(guó)家走的是一條‘社會(huì)造國(guó)家，國(guó)家造政黨’的資本主義道路，中國(guó)走的是一條‘政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)’的社會(huì)主義道路?！币虼?，治理的異質(zhì)性與道路的差異決定了中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化絕不是西方化，而是要具備中國(guó)自己的藍(lán)本與特色。

(一)問題：構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的挑戰(zhàn)

1.全能主義國(guó)家治理體系的路徑依賴。新中國(guó)成立后，社會(huì)主義中國(guó)以蘇聯(lián)為范，形成了具有政府、市場(chǎng)、社會(huì)“領(lǐng)域合一”以及政府“中心限定”特色的全能主義國(guó)家治理體系。此種治理模式縱然可以在短期內(nèi)可產(chǎn)生超凡的治理效力，但由于過分強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威、等級(jí)制度與治理效率，導(dǎo)致了市場(chǎng)活力的窒息、政府嚴(yán)密管控社會(huì)等后果，造成了政府嚴(yán)格排斥市場(chǎng)且全面控制社會(huì)的局面。十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)在保持本國(guó)治理特色的基礎(chǔ)上，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與制度舉措，走向了治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的道路。然而，由于國(guó)家治理體系存在異質(zhì)屬性與路徑依賴效應(yīng)作祟，新“移植”的西方治理模式有關(guān)內(nèi)容并不能也不可能完全匹配原有的治理生態(tài)與制度安排，治理結(jié)構(gòu)整體處于一種矛盾摩擦不斷的“磨合”狀態(tài)。為了維持政治、社會(huì)秩序與保證治理的有效性，政府自覺不自覺地?cái)U(kuò)大行政權(quán)力的行使范圍，不滿足于中立者與利益協(xié)調(diào)者的角色，越居市場(chǎng)與社會(huì)等治理主體之上，從而產(chǎn)生了政府治理“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的現(xiàn)象。

2.國(guó)家治理體系中市場(chǎng)治理的缺位。改革開放以來，我國(guó)在反思全能主義國(guó)家治理的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)治理機(jī)制、重視市場(chǎng)的治理主體地位，指向競(jìng)爭(zhēng)與分權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性治理體系的構(gòu)建，進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型國(guó)家治理時(shí)期。由于市場(chǎng)治理理念難以短時(shí)間內(nèi)融入社會(huì)的慣習(xí)、倫理價(jià)值等非正式制度，因此轉(zhuǎn)軌中的市場(chǎng)治理是在制度設(shè)計(jì)、調(diào)整和執(zhí)行過程極其不穩(wěn)定與不確定的條件下展開的。盡管自黨的十四大始，國(guó)家就多次著重提出市場(chǎng)在國(guó)家治理中的主體作用，十八屆三中全會(huì)更是特別強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。但無論是在理論認(rèn)識(shí)層面還是在實(shí)踐操作層面，我國(guó)的市場(chǎng)治理都存在許多亟待解決的問題。從理論上講，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，但何為決定性作用，這種作用又如何體現(xiàn)，其實(shí)是比較含糊的；從實(shí)踐層面來說，政府出于政績(jī)考評(píng)與治理效率的需要，往往忽視市場(chǎng)治理規(guī)則及其執(zhí)行手段，直接參與、影響甚至控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，如何完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)及其制度安排，是進(jìn)一步深化改革，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系必須破解的難題。

3.社會(huì)多元治理基礎(chǔ)薄弱。依據(jù)整體性治理范式，良好的國(guó)家治理體系應(yīng)是政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者各歸其位，政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理相互耦合且界限明確。“必須給社會(huì)以足夠的自治空間，讓社會(huì)按照自身的邏輯和法則自我管理、自我服務(wù)、自我涵養(yǎng)。”但是，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家權(quán)力滲透與蔓延到社會(huì)的所有細(xì)微角落，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與治理方式遭到了嚴(yán)重的摧毀。隨著宏觀法律制度環(huán)境的改善，西方國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性治理范式與網(wǎng)絡(luò)治理范式的示范效應(yīng)凸顯，國(guó)家權(quán)力逐漸從有些領(lǐng)域退出，社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)治理模式開始復(fù)興，公民社會(huì)迅猛發(fā)展。然而從宏觀角度看，我國(guó)公民社會(huì)賴以生存的治理生態(tài)環(huán)境仍處于不斷變化與轉(zhuǎn)軌之中，羽翼未豐的公民社會(huì)仍然具有過渡性、嬗變性和不成熟性等特性。因此，中國(guó)公民社會(huì)普遍存在著對(duì)政府或政府延伸機(jī)構(gòu)的慣性依賴，這無疑加大了全能政府治理以及各類組織的成本和負(fù)擔(dān)，也讓全能主義始終尾大不掉。從微觀角度來看，個(gè)人既是社會(huì)的基本細(xì)胞，也是國(guó)家的公民。M.馬紹爾指出“公民已經(jīng)成為全球政治關(guān)注的中心……他們是建構(gòu)全球民主治理和促進(jìn)人權(quán)發(fā)展的主角。”社會(huì)多元治理基礎(chǔ)薄弱已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的突出難題。

(二)進(jìn)路：構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的若干要義

1.構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的價(jià)值導(dǎo)向。價(jià)值導(dǎo)向是國(guó)家治理之基，決定著國(guó)家治理的走向。國(guó)家治理能力包括治理執(zhí)行力和價(jià)值凝聚力。只有價(jià)值觀，這樣的國(guó)家治理體系太主觀隨意，也流于空洞乏力；只有制度，這樣的國(guó)家治理體系是無本之木，精神空虛。中國(guó)特色國(guó)家治理體系的價(jià)值導(dǎo)向即創(chuàng)新國(guó)家治理理念，完善社會(huì)主義核心價(jià)值體系以塑造改革共識(shí)。托克維爾指出“政治社會(huì)的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及組成社會(huì)的那些人的心靈和思想的習(xí)性。”在任何一個(gè)社會(huì)中，價(jià)值和文化的力量對(duì)國(guó)家發(fā)展均具有難以替代的深刻影響。換言之，價(jià)值體系的構(gòu)建和治理文化意象的形塑是治理體系現(xiàn)代化的首要前提。要在充分認(rèn)識(shí)國(guó)家自身所積累的文化品性與文化資本的基礎(chǔ)上，尋求現(xiàn)代價(jià)值體系、中國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值體系、社會(huì)主義價(jià)值體系三者之間的契合點(diǎn)，把“公平正義”、“公共利益”、“自由與活力”與“經(jīng)濟(jì)效率”、“增長(zhǎng)和發(fā)展”、“秩序與穩(wěn)定”同樣作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，構(gòu)建符合中國(guó)現(xiàn)代化要求的核心價(jià)值體系。這是中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的理念之根與價(jià)值之源。

2.構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的民主內(nèi)涵。從全球視野來看，依據(jù)民主理念構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家治理體系，是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇和必由之路。改革開放36年來，我國(guó)的民主制度建設(shè)取得了里程碑式的進(jìn)展，言論自由、人人平等、司法公正等現(xiàn)代核心價(jià)值理念已經(jīng)深入人心?！坝幸环N很流行觀點(diǎn)，認(rèn)為西方的民主是選舉民主，中國(guó)的民主是協(xié)商民主?！笔聦?shí)上，選舉民主與協(xié)商民主在宗旨、原則、程序上有很多共通之處，這決定了它們可以互相滲透、互相交融、互為補(bǔ)充，二者相得益彰，統(tǒng)一于中國(guó)特色的國(guó)家治理體系。在此體系中，國(guó)家治理的有效性是通過公民與社會(huì)的民主參與、政府的有效回應(yīng)這一雙邊進(jìn)程而獲得的。一方面，培育和完善第三部門組織，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織作用，鼓勵(lì)社會(huì)的自治組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立政府與社會(huì)的相互支撐、相互協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系。另一方面，政府要在國(guó)家治理過程中，進(jìn)一步完善民主決策制度，如公共決策聽證制度與預(yù)算公開制度；拓寬民主參與渠道，推進(jìn)政府民主行政與信息公開；強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)治理過程與方式的公開與透明。

3.構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的法治邏輯。從傳統(tǒng)皇權(quán)至上的“人治”最終走向法律至上的“法治”，是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基本邏輯。顧名思義，法治即法的統(tǒng)治，是對(duì)治理主體制約與監(jiān)督的手段，是治權(quán)與維權(quán)的和諧統(tǒng)一，也是實(shí)現(xiàn)“善治”的依托與歸宿。將法治作為提高治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的途徑，在于法治有著其他治理方式無法比擬的優(yōu)越性。目前，我國(guó)的發(fā)展處于邁向治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾的凸顯期和多發(fā)期。黨的十八大提出要依法保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，黨的十八屆四中全會(huì)通過全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定。如何理順治理主體間、公民與社會(huì)組織之間權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，成為擺在法治建設(shè)面前的難題。從實(shí)踐上看，唯有以法治思維化解矛盾，推進(jìn)法治政府、法治市場(chǎng)、法治社會(huì)一體化建設(shè)，構(gòu)建安定和諧的社會(huì)環(huán)境。法治政府方面，就是要深化行政執(zhí)法體制改革，明確行政執(zhí)法主體，合理分解執(zhí)法職權(quán)；法治市場(chǎng)方面，就是要形成合法的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，尊重行業(yè)組織自治，建設(shè)法制化的經(jīng)營(yíng)環(huán)境；法治社會(huì)方面，就是要依法保障民間組織的發(fā)育，嚴(yán)格按照法律法規(guī)解決社會(huì)糾紛，切實(shí)做到法律面前人人平等。

4.構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系的執(zhí)政黨建設(shè)路徑?！芭c西方主要資本主義國(guó)家社會(huì)中心主義的現(xiàn)代化路徑不同，我國(guó)在某種意義上說是一種政黨中心主義的現(xiàn)代化方式。”中國(guó)共產(chǎn)黨在政治生活中的主導(dǎo)地位，決定了我國(guó)的國(guó)家治理體系不同于西方，黨的建設(shè)在國(guó)家治理體系構(gòu)建的整體格局中有著舉足輕重的作用。實(shí)現(xiàn)大國(guó)的有效治理，需要一個(gè)有能力回應(yīng)治理挑戰(zhàn)、化解治理危機(jī)的主導(dǎo)力量與領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨作為這種主導(dǎo)力量是近代中國(guó)歷史選擇的必然結(jié)果，也是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程無法被代替的要素。黨的十八屆三中全會(huì)指出“全面深化改革必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！币虼耍瑯?gòu)建中國(guó)國(guó)家治理體系，必須從國(guó)家現(xiàn)代化與治理體系嬗變的全球視野來定位中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史方位和基本使命。一是要進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨對(duì)國(guó)家治理體系的科學(xué)的統(tǒng)領(lǐng)作用。堅(jiān)持黨對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對(duì)司法、審判、監(jiān)察工作的監(jiān)督，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)家治理體系各個(gè)方面的覆蓋。二是要堅(jiān)持民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，進(jìn)一步優(yōu)化黨與政府、黨與群眾、黨與參政黨之間的關(guān)系，自覺地在憲法和法律規(guī)定的界限內(nèi)活動(dòng)。三是要真正實(shí)現(xiàn)黨本身的善治，即通過黨的建設(shè)的科學(xué)化，化解黨面臨的多重執(zhí)政挑戰(zhàn)，消除黨自身有可能失去執(zhí)政合法性地位的危險(xiǎn)。

四、結(jié)語

全球視野下的國(guó)家治理體系理論范式與譜系變遷表明，國(guó)家治理體系的嬗變與現(xiàn)代化過程并不是簡(jiǎn)單的消滅與被消滅、替代與被替代的關(guān)系，而是后者在前者基礎(chǔ)上的繼承與揚(yáng)棄。現(xiàn)代國(guó)家治理體系不再是簡(jiǎn)單依賴于單一主體的單向度治理模式，而是多種治理模式的混合協(xié)同。因此，中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，決不能閉門造車，而是要放眼全球，充分吸取各種理論范式與治理實(shí)踐的精華，剔除其糟粕，并與不斷發(fā)展的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程相吻合。只有勇于面對(duì)各種挑戰(zhàn)，不斷尋求最有效的治理機(jī)制，探索政社共治、官民協(xié)同、市場(chǎng)在資源配置中的決定作用得以良性發(fā)揮的整體性治理模式，遵守構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家治理體系的多重規(guī)則，才能預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、紓解危機(jī)并走上良性的軌道。

注：

①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第69頁。

②鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》(中文版)1999年第1期。

③弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建—21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第13頁。

④治理理論“過程論”與“系統(tǒng)論”的二分方法來源于彼特“作為系統(tǒng)的治理”和“作為過程的治理”的論述。參見PIERRE，J．Debating Governance：Authority ，Steering and Democracy．Oxford：Oxford University Press．2000．p79.

⑤歐盟Com428號(hào)文件，布魯塞爾，2001年7月25日，《歐盟治理白皮書》(Livre blanc sur la gouvernance européenne, 2000年)。

⑥讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震字譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第97頁。

⑦詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社2001年版，笫5頁。

⑧巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會(huì)起源》，華夏出版社1988年版，第78頁。

⑨皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主——試論治理的革命》，三聯(lián)出版社2005年版，第9頁。

⑩劉建軍：《和而不同：現(xiàn)代國(guó)家治理體系的三重屬性》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

AGlobalPerspectiveontheResearchofChinaNationalGovernanceSystem:Theory,ProceedingandFutureTrendofChina

WangZhuojun&MengXiangrui

The modernization of China national governance system is the logical extension of governance theory and also the spatial expansion of governance practice. Therefore, we should have not only a native vision but also a global perspective on the research of China national governance system. This paper clarifies structure context and role positioning of China national governance system through the discussion of connotation and property of global national governance system. It analyzes changes of the hierarchical governance system, competitive governance system, network governance system and holistic governance system based on the evolution of national governance system under the global perspective. It also studies the value orientation, top-level design, connotation of democracy, legal logic, the ruling party building and other approaches of China national governance system under the global perspective.

global perspective; national governance system; connotation; evolution; Chinese approach

王卓君，蘇州大學(xué)黨委書記、公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 江蘇蘇州 215000；孟祥瑞，蘇州大學(xué)公共管理學(xué)院博士生 江蘇蘇州 215000

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1001-8263(2014)11-0001-08