孫蚌珠 王乾宇

(北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872)

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展中，城鎮(zhèn)化是支撐和載體，而我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后尤其是人口城鎮(zhèn)化滯后問(wèn)題十分突出，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在改革發(fā)展中的歷史性作用

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，必然伴隨著農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市直接成為城市居民不同，中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成了“農(nóng)民工”。他們是我國(guó)改革開(kāi)放后工業(yè)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)大軍，戶(hù)籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的亦工亦農(nóng)，有的長(zhǎng)期在城市就業(yè)，是產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。以“農(nóng)民工”為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中國(guó)的改革和發(fā)展中發(fā)揮了重要?dú)v史性作用。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要力量

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的形成和發(fā)展是經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)體制改革為其提供了條件，簡(jiǎn)要地說(shuō)：一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，使原本沉淀于農(nóng)業(yè)中的剩余人口游離出來(lái)。二是政社合一的人民公社制度的解體，為農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)解除了制度約束。三是以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)形成的一系列城鄉(xiāng)隔絕制度的松動(dòng)，使得農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成為可能。四是多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供了出路和途徑。五是以保護(hù)“農(nóng)民工”權(quán)益為目的的政策法規(guī)實(shí)施和制度設(shè)計(jì)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展提供了保障。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要力量，無(wú)論是本地務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中都發(fā)揮了重要作用。本地務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土不離鄉(xiāng)”，主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制被稱(chēng)為中國(guó)農(nóng)民的兩項(xiàng)偉大創(chuàng)造，這兩項(xiàng)偉大創(chuàng)造也可以說(shuō)是偉大變革，不僅使中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻的變化，而且對(duì)中國(guó)的全面改革和發(fā)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，它處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外，得不到國(guó)家計(jì)劃部門(mén)統(tǒng)一分配的生產(chǎn)資料，在國(guó)家計(jì)劃的縫隙中完全以市場(chǎng)為導(dǎo)向組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它的不斷發(fā)展壯大沖擊了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革，為經(jīng)濟(jì)體制改革探索了道路、積累了經(jīng)驗(yàn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的勞動(dòng)者就是“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，改革30多年來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，到2012年已達(dá)1.6億多?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要力量。

外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土又離鄉(xiāng)”，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以外就業(yè)。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的外出，一方面以經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)為條件。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的基礎(chǔ)上，城市改革的全面推進(jìn)和對(duì)外開(kāi)放的擴(kuò)大，各種非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力需求不斷擴(kuò)大，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了就業(yè)渠道和發(fā)展空間。外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由改革開(kāi)放初期不到200萬(wàn)人已增長(zhǎng)到2012年的16336萬(wàn)人[注]資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。。另一方面，外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展又蘊(yùn)含著深刻的體制變革因素，成為推動(dòng)改革的重要力量：一是外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口促進(jìn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沖破了勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)界限、地域界限和部門(mén)界限，推動(dòng)了勞動(dòng)用工制度的改革和勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)配置。二是外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為繁榮市場(chǎng)、搞活經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大開(kāi)放發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了市場(chǎng)主體的培育、市場(chǎng)體系的發(fā)展。三是外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展推動(dòng)了各項(xiàng)體制的改革。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中很多具體制度的變革是由問(wèn)題“倒逼”發(fā)生的，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，戶(hù)籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等的逐步改革和完善，很大程度上和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展相連，很多政策法規(guī)的出臺(tái)也和維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益相關(guān)。可以說(shuō)，大量外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生機(jī)和活力，推動(dòng)了政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的出現(xiàn)既是工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果，也是工業(yè)化的重要推動(dòng)力量。改革開(kāi)放以后，在中國(guó)工業(yè)化的快速發(fā)展中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為重要力量。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。1978年后，隨著工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，工業(yè)化進(jìn)程加快，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為工業(yè)化的主力軍，他們填補(bǔ)了制造業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的崗位空缺，為城市第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的低成本勞動(dòng)力，滿(mǎn)足了工業(yè)化進(jìn)程加快對(duì)勞動(dòng)力的需求，2006年外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重已達(dá)46%，在一些勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量相對(duì)比較低的行業(yè)中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)論是在數(shù)量上還是比重上都已經(jīng)是主體，比如在采礦業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的比重都達(dá)到60%以上[注]中華全國(guó)總工會(huì)研究室：《第六次中國(guó)職工狀況調(diào)查》，中國(guó)工人出版社，第36頁(yè)。。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)估算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)2012年已經(jīng)達(dá)到26261 萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在第二、三產(chǎn)業(yè)中比重已超過(guò)50%。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)作出了貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以后，勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)是我國(guó)保持國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，這種優(yōu)勢(shì)既為我國(guó)吸引外資和發(fā)展出口創(chuàng)造了條件，也為把握機(jī)遇、承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，使我國(guó)迅速發(fā)展成為“制造大國(guó)”。30多年來(lái)，中國(guó)出口總額中初級(jí)產(chǎn)品所占比重由50%以上下降到不足5%，工業(yè)制成品所占比重則由不足50%上升到95%以上。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是促進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要力量。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率主要是依據(jù)城鎮(zhèn)人口在全部人口中所占比例計(jì)算的，城鎮(zhèn)人口是指城鎮(zhèn)常住人口，即在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)常住半年以上(或在本地居住不滿(mǎn)半年，但離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上)的人口。根據(jù)這一統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率提升速度很快，從1978年的17.9%提升到2011年的51.3%[注]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2012年《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》。，城鎮(zhèn)常住人口的增加主要來(lái)源于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要力量

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)突出矛盾，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縮小城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮了重要作用：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入成為農(nóng)民收入的重要來(lái)源。經(jīng)營(yíng)性收入與工資性收入是農(nóng)村居民家庭人均年純收入的兩大組成部分，普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量及其收入的不斷增加，工資性收入占農(nóng)村居民家庭純收入的比重不斷提高，2010年以后達(dá)到40%以上。工資性收入增加提高了農(nóng)民家庭純收入，從而對(duì)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有積極的作用。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向其他產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)降低了單位土地面積上的勞動(dòng)人數(shù)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了必要條件。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有重要作用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交點(diǎn)，成為工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等雙向流動(dòng)的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)到第二、三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口把其掌握的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和資金等投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后的突出表現(xiàn)

任何一個(gè)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程都伴隨著農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，但中國(guó)工業(yè)化道路和體制選擇的特殊性，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移也具有特殊性。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)中國(guó)的改革和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但由于制度約束，他們不能平等享有改革和發(fā)展的成果，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，人口城鎮(zhèn)化滯后。農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是世界各國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是同步發(fā)展的，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進(jìn)入城市工業(yè)部門(mén)的同時(shí)也完成了從農(nóng)村居民向城市居民的身份轉(zhuǎn)變。由于制度約束，中國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移具有特殊性，這種特殊性在于農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移需要兩個(gè)階段：一是就業(yè)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，二是身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。與此相應(yīng)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率有兩種統(tǒng)計(jì)口徑，按常住人口口徑統(tǒng)計(jì)和按戶(hù)籍人口口徑統(tǒng)計(jì)。第一種城鎮(zhèn)化率反映的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移狀況，第二種城鎮(zhèn)化率體現(xiàn)的則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份轉(zhuǎn)換狀況。我國(guó)按戶(hù)籍人口口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率始終低于按常住人口口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率。按常住人口口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率從1978年17.9%提升到2012年的52.6%，按戶(hù)籍人口口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率從1978年的15.8%提高到2012年的35.29%。后者的增速一直低于前者，使得兩者之差呈擴(kuò)大趨勢(shì)。這表明實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)現(xiàn)就業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口，換言之，有相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

第二，難以公平享有社會(huì)保障和公共服務(wù)。由于原有的制度設(shè)計(jì)，居民享有的社會(huì)保障和社會(huì)福利因?yàn)閼?hù)籍不同會(huì)有很大差別，農(nóng)村居民享有的社會(huì)保障和社會(huì)福利低于城鎮(zhèn)居民。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并且在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住，但因戶(hù)籍沒(méi)有改變所以不能享有城鎮(zhèn)居民享有的社會(huì)保障和公共服務(wù)。雖然“勞動(dòng)合同法”實(shí)施以后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社會(huì)保障的比例在提升，但整體仍偏低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工傷保險(xiǎn)的參保率最高也不足25%，失業(yè)保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的參保率更是不足10%。 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的滯后，使得農(nóng)民工在住房和子女教育等方面面臨很多困難。外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以雇主或單位提供住宿為主，自購(gòu)房者微乎其微，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入難以支撐其在務(wù)工地購(gòu)買(mǎi)住宅。租住房的比例最大，2012年合租和獨(dú)租占33.2%，但條件十分簡(jiǎn)陋，往往是城市的“棚戶(hù)區(qū)”就是外來(lái)人口的“集中區(qū)”。還有16%左右居住在工地工棚或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育已成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女進(jìn)入城市的公辦學(xué)校均等地享受教育資源還有很多障礙，使得絕大多數(shù)的外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女要么在戶(hù)口所在地就讀，成為“留守兒童”，要么跟隨其在務(wù)工地的“打工子弟學(xué)?！熬妥x。

第三，無(wú)法承擔(dān)家庭在城鎮(zhèn)生活的成本。近些年來(lái)，外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入不斷增長(zhǎng)，但相對(duì)于他們的勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)強(qiáng)度，實(shí)際工資水平并不高。有2/3以上的外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事勞動(dòng)時(shí)間比較長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度比較大、就業(yè)崗位不穩(wěn)定的制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)。與城鎮(zhèn)職工人均工資相比，外出務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資水平比較低，而且兩者的差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入扣除生活支出后結(jié)余有限。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，這一數(shù)據(jù)為每人月均收入1557元。中部、西部地區(qū)農(nóng)民工在東部地區(qū)的收入結(jié)余分別是1518元和1344元，低于在本地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工平均結(jié)余。相比而言，中西部地區(qū)的農(nóng)民工在東部地區(qū)務(wù)工生活開(kāi)支較大、收入結(jié)余少。外出務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往盡可能壓低生活成本，消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的平均消費(fèi)水平。其收入扣除自身生活成本雖有結(jié)余，但難以承擔(dān)其家庭成員在務(wù)工地的生活。因此，外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于不穩(wěn)定、不完全狀態(tài)，其中很大一部分生產(chǎn)在城鎮(zhèn)、生活在農(nóng)村，賺錢(qián)在城鎮(zhèn)、消費(fèi)在農(nóng)村，個(gè)人在城鎮(zhèn)、家庭在農(nóng)村，由此帶來(lái)很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，制約了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的約束因素

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并不是一個(gè)單純的改變戶(hù)籍身份問(wèn)題，在戶(hù)籍身份背后還牽涉到諸多方面的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，比如涉及到城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和空間布局、城鎮(zhèn)綜合承載能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，涉及到戶(hù)籍、土地和社會(huì)保障制度以及公共服務(wù)和社會(huì)管理，牽一發(fā)動(dòng)全身，是一個(gè)系統(tǒng)工程，從而受到各種因素的制約。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度約束

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最直接的約束表現(xiàn)為制度約束，主要是戶(hù)籍制度及與戶(hù)籍制度相掛鉤的社會(huì)福利制度、教育制度和就業(yè)制度等。這些制度成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙，也是其和城鎮(zhèn)居民不同身份的標(biāo)志。即使同是產(chǎn)業(yè)工人，但有城鎮(zhèn)戶(hù)口的產(chǎn)業(yè)工人與農(nóng)村戶(hù)口的產(chǎn)業(yè)工人有很大不同，這種不同表現(xiàn)在就業(yè)范圍、工資水平、勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)環(huán)境以及勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)與保障等多方面的不平等待遇上。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除了工資水平低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)環(huán)境差外，絕大多數(shù)無(wú)法享受到城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人所擁有的住房福利，包括從國(guó)家和單位獲得的購(gòu)房補(bǔ)貼、申請(qǐng)保障住房、獲得單位提供的住房；也難以享受到城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人所擁有的工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身受教育水平就比較低，在城鎮(zhèn)難以獲得就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)與渠道。由于戶(hù)籍制度的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女難以均等地享受到城鎮(zhèn)教育資源，在入學(xué)、升學(xué)諸多方面受到限制。和戶(hù)籍制度相聯(lián)系的還有土地制度約束，城市社會(huì)保障和公共福利的不完善和農(nóng)民土地權(quán)益的缺失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移的不徹底、不完全，把土地作為其抵御城市就業(yè)和生活風(fēng)險(xiǎn)的保障。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要破除制度障礙，但制度障礙并不是單純的戶(hù)籍制度而是一系列制度，打破這些制度并非易事。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資源約束

制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的因素表面看似乎主要是戶(hù)籍制度，其實(shí)主要是依附于戶(hù)籍制度上的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等一系列制度福利，單純放開(kāi)戶(hù)籍而不改變其他相應(yīng)的制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍然只是一句空話(huà)，城市生活的高成本使得他們難以融入城市。但要使得制度福利均等化，除了制度改革，還需要財(cái)力支持。也就是說(shuō)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要資源，但我國(guó)的多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)育尚不充分，綜合承載能力較弱，不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的需求。完成2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，不僅受到物質(zhì)資源、資本的約束，還受到其他資源的約束。比如土地資源，我國(guó)雖然國(guó)土面積遼闊，但是可耕地面積卻較小，人均耕地面積更低。近10多年的快速城鎮(zhèn)化是我國(guó)耕地減少的重要原因。其中不僅包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地，還包括城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展勢(shì)必增加這方面的壓力。再比如不可再生資源以及水等自然資源的約束等。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要有產(chǎn)業(yè)支持，因?yàn)橹挥挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展才能保證農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的持續(xù)、穩(wěn)定就業(yè)。目前，大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較少聚集于小城鎮(zhèn)和小城市，大多聚居于大城市或者工業(yè)化發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，主要原因就是小城鎮(zhèn)和小城市缺乏發(fā)達(dá)的第二、三產(chǎn)業(yè)支撐，即使放松戶(hù)籍限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使轉(zhuǎn)移過(guò)去也缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)。如何促進(jìn)中小城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中亟需解決的問(wèn)題。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多就業(yè)于勞動(dòng)密集型行業(yè)，但這些行業(yè)容易受到外部沖擊，由此使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)極不穩(wěn)定，如2008年全球金融危機(jī)時(shí)期，東部沿海出口制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)就有近2000萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中起到了重要的推動(dòng)作用，但隨著我國(guó)勞動(dòng)力低成本的比較優(yōu)勢(shì)逐步減弱，這些產(chǎn)業(yè)需要轉(zhuǎn)型和升級(jí)，從而使得許多中小城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(四)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的自身素質(zhì)制約

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化不是僅僅擁有市民身份，更重要的是要擁有在城市就業(yè)和發(fā)展的能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括新一代的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)的最大障礙在于其文化程度比較低，缺乏職業(yè)技能。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2012年我國(guó)農(nóng)民工的文化構(gòu)成中，有高中及以上學(xué)歷的農(nóng)民工僅占13.3%。大多數(shù)的農(nóng)民工接受教育程度在初中及以下。并且，接近2/3以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有接受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)。這些使得在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中遇到很大的挑戰(zhàn)。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中要把握的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革的重要任務(wù)，不僅關(guān)系著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身，也關(guān)系著改革發(fā)展穩(wěn)定大局，關(guān)系著全面小康社會(huì)的建成和現(xiàn)代化進(jìn)程，關(guān)系著社會(huì)公平和人民福祉。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本途徑在于全面深化改革，黨的十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了這方面的目標(biāo)和任務(wù)。筆者認(rèn)為，通過(guò)全面深化改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要把握以下幾個(gè)問(wèn)題。

第一，全面改革，相互配合。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到土地制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、教育等諸多領(lǐng)域，也可以說(shuō)是一場(chǎng)深刻而全面的社會(huì)變革，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，需要合理的制度安排和各方面的相互配合。如果各領(lǐng)域政策不配套，各方面改革措施相互牽扯，不能形成城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化就很難有效推進(jìn)，即使勉強(qiáng)推進(jìn)，也會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。正是因?yàn)檫@個(gè)任務(wù)復(fù)雜而艱巨，系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性比較突出，要求各項(xiàng)改革必須協(xié)同配合，因此，要在摸著石頭過(guò)河的基礎(chǔ)上加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，注重整體性、協(xié)同性，注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)。需要圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶(hù)籍和社會(huì)管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，處理好各方面的利益關(guān)系，為持續(xù)發(fā)揮城鎮(zhèn)化效應(yīng)提供有效的制度保障。

第二，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)。

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化不但是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)歷史進(jìn)程。當(dāng)前和今后比較急迫的任務(wù)是使已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口市民化，尤其是3375萬(wàn)舉家外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。同時(shí)需要明確的是，中國(guó)工業(yè)化還沒(méi)有完成，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化尤其是人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束。城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化不能畢其功于一役，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要根據(jù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀發(fā)展規(guī)律，通過(guò)改革不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。首先是把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并給予他們相應(yīng)的社會(huì)保障和公共福利。先全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。堅(jiān)持自愿、分類(lèi)、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。

第三，從實(shí)際出發(fā)，積極探索。

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資源短缺、人口多、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡導(dǎo)致城鎮(zhèn)化任務(wù)異常艱巨，所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要充分考慮資源約束、環(huán)境承載能力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，可以借鑒其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，但必須堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。注重結(jié)合各地實(shí)際情況，把尊重人民的首創(chuàng)精神和頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來(lái)，探索多樣的具體模式。

第四，和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密相連，工業(yè)化是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動(dòng)力和加速器，為城鎮(zhèn)化提供了強(qiáng)大的資金、物質(zhì)和人才保障，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了市場(chǎng)條件和要素條件。要形成工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化相輔相成、良性互動(dòng)、同步發(fā)展的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)。

第五，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

推進(jìn)城鎮(zhèn)化要處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，既堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。具體地說(shuō)，政府要著重于制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。同時(shí)，還要處理好中央和地方的關(guān)系，如中央城鎮(zhèn)化會(huì)議強(qiáng)調(diào)的中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方從實(shí)際出發(fā)，貫徹落實(shí)總體規(guī)劃，制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開(kāi)展建設(shè)和管理工作。