姜曉萍，蘇 楠

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610065)

服務(wù)型政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一。事實(shí)上服務(wù)型政府的構(gòu)建，不僅涉及政府治理能力的提升，同時(shí)也是區(qū)隔政府與市場(chǎng)功能，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié);并且，政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能的有效發(fā)揮，也是發(fā)展社會(huì)事業(yè)、保障改善民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的前提。這就迫切需要我們及時(shí)總結(jié)和梳理國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的總體趨勢(shì)，聚焦研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)，以回應(yīng)新時(shí)期服務(wù)型政府實(shí)踐對(duì)理論研究的新要求。

本文以近十五年CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的2686篇服務(wù)型政府研究的核心期刊論文為樣本，采用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)及其可視化方法，對(duì)國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的時(shí)區(qū)分布和研究力量、熱點(diǎn)主題、薄弱環(huán)節(jié)等進(jìn)行分析，并且運(yùn)用國(guó)際領(lǐng)先的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)分析工具CiteSpace，繪制2001—2013年國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的科學(xué)知識(shí)圖譜，全景式再現(xiàn)我國(guó)服務(wù)型政府研究的時(shí)空動(dòng)態(tài)演化歷程，識(shí)別研究前沿，探測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，以便為服務(wù)型政府理論研究的縱深發(fā)展與實(shí)踐推進(jìn)提供基礎(chǔ)性的知識(shí)工具。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

文獻(xiàn)取自于中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù) (CNKI)，檢索主題詞分別為:服務(wù)型政府，文獻(xiàn)來(lái)源類別:核心期刊，文獻(xiàn)來(lái)源年限:2001—2013年，檢索條件:精確，檢索到“服務(wù)型政府”相關(guān)文獻(xiàn)2734篇，經(jīng)過(guò)比對(duì)篩選后獲取精確文獻(xiàn)2686篇，操作時(shí)間為2013年12月30日。值得指出的是，核心期刊選登的文獻(xiàn)具有較高的學(xué)術(shù)水平和研究?jī)r(jià)值，有利于保證研究?jī)?nèi)容、研究結(jié)果的準(zhǔn)確可靠。同時(shí)，為了減少分析誤差和提升研究精度，本文還開(kāi)展了數(shù)據(jù)清洗工作，主要是對(duì)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞或主題詞中的泛義詞、近義詞進(jìn)行剔除合并，如意義、影響、路徑、建議等，避免其影響研究結(jié)果。

共詞分析是文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)、科學(xué)計(jì)量學(xué)、網(wǎng)絡(luò)計(jì)量學(xué)等領(lǐng)域的重要分析工具，通過(guò)統(tǒng)計(jì)兩個(gè)詞在同一篇文獻(xiàn)中出現(xiàn)頻次，進(jìn)行聚類整合，分析這些共同出現(xiàn)的關(guān)鍵詞之間的疏密關(guān)系，進(jìn)而探究該研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題、前沿趨勢(shì)、知識(shí)基礎(chǔ)、演變路徑等等?！坝捎诠苍~分析可以對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的文獻(xiàn)進(jìn)行規(guī)?；y(tǒng)計(jì)運(yùn)算，因而就可以識(shí)別當(dāng)前的熱點(diǎn)、前沿，還可以通過(guò)縱向歷史分析尋找研究對(duì)象的演變路徑及下一步趨勢(shì)?！雹傥槿裘?、孔悅凡:《共詞分析與共引分析方法比較研究》，《情報(bào)資料工作》2010年第1期?；诠苍~分析的科學(xué)知識(shí)圖譜是目前科學(xué)計(jì)量學(xué)和信息可視化等領(lǐng)域最受關(guān)注的焦點(diǎn)?？茖W(xué)知識(shí)圖譜不僅能夠用來(lái)挖掘某領(lǐng)域研究的演變、熱點(diǎn)和前沿，而且可以利用其獨(dú)特可視化效果對(duì)該領(lǐng)域的研究進(jìn)行全景式再現(xiàn)。本文運(yùn)用的科學(xué)知識(shí)圖譜工具是美國(guó)德雷賽爾大學(xué)陳超美博士開(kāi)發(fā)的可視化軟件CiteSpace，能夠繪制基于關(guān)鍵詞共詞分析的聚類圖譜和時(shí)區(qū)視圖，其優(yōu)點(diǎn)是它能夠通過(guò)最小生成樹(shù)算法對(duì)前沿術(shù)語(yǔ)開(kāi)展運(yùn)算，進(jìn)而顯示一個(gè)知識(shí)域或?qū)W科在一段時(shí)期發(fā)展的動(dòng)向趨勢(shì)，以及形成若干前沿主題的演化歷程。該技術(shù)還設(shè)計(jì)了突變?cè)~探測(cè)功能，“突變?cè)~，又稱為涌現(xiàn)主題術(shù)語(yǔ)，是指某時(shí)期使用頻率驟增的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，用來(lái)探測(cè)某個(gè)領(lǐng)域中突現(xiàn)的動(dòng)態(tài)概念和潛在的研究問(wèn)題，適于檢驗(yàn)學(xué)科發(fā)展的新興趨勢(shì)和驟然變化”。②陳超美:《CiteSpaceII:科學(xué)文獻(xiàn)中新趨勢(shì)與新動(dòng)態(tài)的識(shí)別與可視化》，《情報(bào)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

在對(duì)下載的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效清理和存儲(chǔ)之后，運(yùn)行CiteSpaceⅡ軟件，將相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)按照特定格式導(dǎo)入，設(shè)置年度切片時(shí)間為一年，閥值取前50，選擇最小生成樹(shù)算法，繪制共現(xiàn)圖譜、時(shí)區(qū)視圖等，并生成對(duì)應(yīng)的參考信息。

二、國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的時(shí)區(qū)分布與研究力量

圖1 服務(wù)型政府研究文獻(xiàn)的年代分布

由圖1可知，國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的發(fā)文量從2001年開(kāi)始呈高速上升態(tài)勢(shì)，2004年年發(fā)文量突破一百篇，2008年發(fā)文量出現(xiàn)“井噴”達(dá)到頂峰，之后有所回落，但一直維持在300篇左右的較高數(shù)量水平。該曲線表明，我國(guó)服務(wù)型政府研究興起于本世紀(jì)初，源之于當(dāng)時(shí)我國(guó)加入WTO，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府服務(wù)市場(chǎng)能力，消除市場(chǎng)發(fā)展的行政障礙。2003年黨的十六屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確指出政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”。2004年2月，溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”高級(jí)研究班上首次提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”。對(duì)地方開(kāi)展的服務(wù)型政府實(shí)踐進(jìn)行了肯定，故該年學(xué)界對(duì)服務(wù)型政府的研究開(kāi)始增多，論文達(dá)128篇;2006年黨的十六屆六中全會(huì)《決定》明確了建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵、重點(diǎn)、基本內(nèi)容。2007年黨的十七大進(jìn)一步將建設(shè)服務(wù)型政府作為我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)，推動(dòng)了服務(wù)型政府研究向深度和廣度發(fā)展，發(fā)文量在2008年出現(xiàn)“井噴”達(dá)426篇，之后數(shù)年一直維持在300篇左右的較高數(shù)量水平。2013年十八屆三中全會(huì)把服務(wù)型政府建設(shè)作為國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，必將促進(jìn)服務(wù)型政府研究向體系化和現(xiàn)代化發(fā)展。

上述分析表明，我國(guó)服務(wù)型政府研究的發(fā)展軌跡主要受國(guó)家政策導(dǎo)向和地方服務(wù)型政府實(shí)踐對(duì)理論研究需求的影響，發(fā)文量驟增的年代大都與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人肯定或國(guó)家政策認(rèn)同的時(shí)期具有較高的契合度，同時(shí)也與全國(guó)各地加快服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐需求相契合，一方面顯示我國(guó)服務(wù)型政府研究具有鮮明的政策導(dǎo)向特征，另一方面也顯示了學(xué)者響應(yīng)國(guó)家急需、服務(wù)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)。

國(guó)內(nèi)公共行政和政治學(xué)的學(xué)者是服務(wù)型政府研究的核心力量。表1是發(fā)文量前20位的高產(chǎn)作者，表2是發(fā)文量前20位的核心機(jī)構(gòu)。在我國(guó)服務(wù)型政府研究領(lǐng)域，國(guó)家行政學(xué)院薄貴利教授、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)高小平研究員、浙江大學(xué)郁建興教授、四川大學(xué)姜曉萍教授等是重要的作者，國(guó)家行政學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)等科研院所的研究成果數(shù)量都居于前列。如表1、表2所示，這些研究者及其團(tuán)隊(duì)在論文數(shù)量、團(tuán)隊(duì)構(gòu)建、基金項(xiàng)目、專著論著等方面均已取得了豐富成果。

表1 2001—2013年服務(wù)型政府研究發(fā)文量前20位的高產(chǎn)作者

表2 2001—2013年服務(wù)型政府研究發(fā)文量前20位的核心機(jī)構(gòu)

在基礎(chǔ)理論研究方面，國(guó)家行政學(xué)院劉熙瑞教授、中國(guó)人民大學(xué)張康之教授、南開(kāi)大學(xué)朱光磊教授等學(xué)者在服務(wù)型政府概念內(nèi)涵、價(jià)值、理論基礎(chǔ)、模式構(gòu)建等領(lǐng)域進(jìn)行了深入探討。同時(shí)也有一些學(xué)者從應(yīng)用對(duì)策角度為服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐提供決策咨詢。如:國(guó)家行政學(xué)院薄貴利教授針對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)等提交了多份成果要報(bào);廈門大學(xué)卓越等專家學(xué)者參與廈門市政府績(jī)效評(píng)估方案設(shè)計(jì);四川大學(xué)姜曉萍教授課題組參與了四川省成都市規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的總體方案設(shè)計(jì)與工作推進(jìn)指導(dǎo);浙江大學(xué)郁建興教授參與浙江省服務(wù)型政府建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)提煉。

不足之處在于，各個(gè)單位、各研究群體之間合作研究較少，沒(méi)有形成跨區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新研究平臺(tái)。這與國(guó)外合作研究、合著論文已經(jīng)成為學(xué)界研究的主流趨勢(shì)不相適應(yīng)。尤其是在我國(guó)服務(wù)型政府研究已有十余年基礎(chǔ)的前提下，如何打破各自為政的碎片化研究格局，擯棄缺乏論爭(zhēng)、自話自語(yǔ)的封閉性局限，提升研究成果回應(yīng)國(guó)家需求的能力，是當(dāng)前我們面臨的迫切任務(wù)。

表3是2001—2013年國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究領(lǐng)域被引數(shù)量排名前20位的文獻(xiàn)，主要來(lái)自政治學(xué)、公共行政等學(xué)科，這與前述研究力量的分析是一致的。在高被引文獻(xiàn)中，一類闡述服務(wù)型政府的概念、理念、意義等基礎(chǔ)理論，一類具體探討服務(wù)型政府實(shí)踐路徑、對(duì)策等。這至少表明兩點(diǎn)，一是對(duì)服務(wù)型政府基礎(chǔ)理論的研究已取得相對(duì)共識(shí)，帶有階段性總結(jié)的研究成果已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)，同時(shí)反思式、批判式研究也逐漸顯露端倪;①王偉、張靖:《2012年CNKI服務(wù)型政府研究綜述》，《中國(guó)行政管理》2013年第5期。二是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑探究、方案設(shè)計(jì)等應(yīng)用對(duì)策研究逐漸增多，理論界正在積極回應(yīng)“如何構(gòu)建服務(wù)型政府”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

表3 服務(wù)型政府研究前20位的高被引文獻(xiàn)

三、國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的知識(shí)圖譜

運(yùn)用詞頻軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)2686篇論文中包含有效關(guān)鍵詞2736個(gè)，關(guān)鍵詞出現(xiàn)總頻次為8864次，平均每篇3．3個(gè)。表4為前60位的高頻關(guān)鍵詞列表。這些高頻關(guān)鍵詞是國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，一定程度上表征了研究主題、熱點(diǎn)前沿的所在?！胺?wù)型政府”出現(xiàn)頻次多達(dá)739次，“公共服務(wù)”出現(xiàn)頻次多達(dá)186次，遠(yuǎn)高于其他關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率，是該研究領(lǐng)域的主要標(biāo)簽。在分析高頻關(guān)鍵詞時(shí)不僅應(yīng)該注意它出現(xiàn)頻次的高低，更應(yīng)該注意它出現(xiàn)時(shí)間的特征。由于我國(guó)學(xué)界在服務(wù)型政府研究中受政府政策風(fēng)向影響明顯，因而關(guān)鍵詞出現(xiàn)年代的變化可以反映出我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的政策變遷路線。知識(shí)圖譜節(jié)點(diǎn)圈層的變化及突變?cè)~列表等可以顯示關(guān)鍵詞出現(xiàn)的時(shí)間線路，幫助甄別學(xué)界研究熱點(diǎn)的變化情況，進(jìn)而反應(yīng)學(xué)界研究與政策變遷之間的互動(dòng)情況。

表4 服務(wù)型政府研究60個(gè)高頻關(guān)鍵詞列表

基于關(guān)鍵詞共現(xiàn)的最小樹(shù)聚類圖譜 (見(jiàn)圖2)，在可視化圖譜中，節(jié)點(diǎn)圈層大小是由關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次決定的，節(jié)點(diǎn)連線粗細(xì)則表示該節(jié)點(diǎn)與其他節(jié)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)度，節(jié)點(diǎn)在圖譜中的位置則由自身的中心度控制，中心度的含義是指在網(wǎng)絡(luò)中居于核心位置的節(jié)點(diǎn)或個(gè)體能夠?qū)π畔⒌牧鲃?dòng)或傳遞起到的控制作用。因而關(guān)鍵詞的頻次、關(guān)聯(lián)度和中心度是判斷主題聚類的重要指標(biāo)。由于圖譜中節(jié)點(diǎn)較多、頻次差別較大、存在大量重疊現(xiàn)象，因而筆者進(jìn)行了一定的手動(dòng)調(diào)整，一是剪除了過(guò)度重疊和過(guò)于分散的枝節(jié)及散點(diǎn)，二是突出了基本節(jié)點(diǎn)及其聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，使圖譜的主要內(nèi)容能夠展示出來(lái)。

圖2 服務(wù)型政府研究的最小樹(shù)聚類圖譜

綜合節(jié)點(diǎn)頻次、中心度及聯(lián)系情況，列出服務(wù)型政府研究領(lǐng)域影響力較高的十個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，依次是政府職能 (0．67，94)、公共服務(wù) (0．61，186)、服務(wù)型政府 (0．59，739)、均等化 (0．34，35)、政府改革 (0．28，49)、公共服務(wù)型政府 (0．22，63)、地方政府 (0．21，63)、基本公共服務(wù)(0．18，26)、職能轉(zhuǎn)變 (0．17，19)、服務(wù) (0．16，6)，括號(hào)內(nèi)分別是節(jié)點(diǎn)的中心度和頻次。也有一些節(jié)點(diǎn)的頻次很高，但是中心度較低、節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系較少，因而綜合影響力較小，居于圖譜的外圍、邊沿，如電子政務(wù) (0．03，69);另外圖譜中還有個(gè)別關(guān)鍵詞是學(xué)者們的慣用詞、常用詞，如服務(wù)、改革、政府等，其含義與特定的語(yǔ)義環(huán)境有關(guān)，在主題聚類中一般歸為專用術(shù)語(yǔ)、學(xué)術(shù)名詞。影響力大的節(jié)點(diǎn)凝聚著周圍的其他節(jié)點(diǎn)，這些節(jié)點(diǎn)會(huì)形成相互作用力，在生成階段存在同質(zhì)吸引的行為，根據(jù)聯(lián)系的親疏程度接近、排斥和相互連線，最終形成最小樹(shù)聚類圖譜，全景式再現(xiàn)了2001—2013年國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的熱點(diǎn)主題。

四、國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的熱點(diǎn)主題

根據(jù)聚類圖譜、關(guān)鍵詞列表和經(jīng)典文獻(xiàn)的分析來(lái)看，我國(guó)服務(wù)型政府研究的熱點(diǎn)主題為服務(wù)型政府的概念與內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、價(jià)值理性、實(shí)施路徑等四個(gè)主要部分。

(一)服務(wù)型政府的概念和內(nèi)涵

“服務(wù)型政府”是具有強(qiáng)烈中國(guó)特色的專用名詞。2000年張康之首先提出“服務(wù)型的政府，也就是為人民服務(wù)的政府，服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨”。①?gòu)埧抵?《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》2000年第4期。其后學(xué)者從不同視角、不同層次對(duì)服務(wù)型政府的概念開(kāi)展了熱烈討論。劉熙瑞認(rèn)為“服務(wù)型政府就是基于公民意志構(gòu)建的以服務(wù)公民為目標(biāo)并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。②劉熙瑞:《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2002年第7期。吳玉宗認(rèn)為“服務(wù)型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和工作方法上用公開(kāi)的方式給公民、社會(huì)組織等提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展”。③吳玉宗:《服務(wù)型政府:概念、內(nèi)涵與特點(diǎn)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2004年第2期。這些概念的界定雖然在表述上各有特性，但對(duì)服務(wù)型政府的本質(zhì)內(nèi)涵解析卻比較一致。

一是公民本位。劉熙瑞提出“服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。丁煌認(rèn)為“政府存在的理由和基礎(chǔ)是為民服務(wù)”。④丁煌:《服務(wù)型政府的理論澄清》，《中國(guó)行政管理》2004年第11期。姜曉萍強(qiáng)調(diào)“政府服務(wù)要以人民訴求為導(dǎo)向，想民所想，急民所急，以公民的期望、需求和滿意度等為決策依據(jù)”。⑤姜曉萍:《論“服務(wù)型政府”的基本內(nèi)涵》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。傅耕石也認(rèn)為“服務(wù)型政府有以公民本位、以人為本、主權(quán)在民的特性”。⑥傅耕石:《服務(wù)型政府:我國(guó)政府發(fā)展的理性選擇》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2007年第3期。

二是民主法治。劉熙瑞、段龍飛認(rèn)為“只有通過(guò)法律才可以確保服務(wù)型政府所主張的公民、社會(huì)和權(quán)利本位等思想落到實(shí)處，法治理論是服務(wù)型政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)”。⑦劉熙瑞、段龍飛:《服務(wù)型政府:本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第5期。吳玉宗指出“服務(wù)型政府應(yīng)具有本質(zhì)民主性，只有人民能有效控制的政府才能真正保證它是為人民服務(wù)的政府”。⑧吳玉宗:《服務(wù)型政府研究》，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007年，第66頁(yè)。方海珍認(rèn)為“服務(wù)型政府的本質(zhì)特征在于公民可以通過(guò)正常程序和渠道參與國(guó)家治理，表達(dá)自己的愿望”。⑨方海珍:《服務(wù)型政府的特征和構(gòu)建途徑研究》，《求實(shí)》2010年第S2期。只有做到把權(quán)力放入制度的籠子，堅(jiān)持依法行政與民主法治相結(jié)合，才能真正實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。宋曾偉提出“統(tǒng)治型政府基本上是依靠權(quán)力去治理社會(huì)的，而服務(wù)型政府不僅需要權(quán)力還需要德治，更需要德治與法治的統(tǒng)一”。[10]宋曾偉:《服務(wù)型政府建設(shè)的理論與實(shí)踐》，北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第179頁(yè)。權(quán)力能夠改善社會(huì)公眾的生活，但是它也具有潛在破壞性，用法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行有力約束是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在需求。

三是有限有效。吳玉宗認(rèn)為“服務(wù)型政府的職能是有限的，但也具有績(jī)效性效果”。①吳玉宗:《服務(wù)型政府研究》，第76頁(yè)。孫海平認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能從“大而雜”轉(zhuǎn)向“小而精”，有選擇地在一些政府不適宜干涉的領(lǐng)域放權(quán)，從全能政府走向有限政府，但有限政府并不等同于弱政府，服務(wù)型政府把有限的精力集中投入到重點(diǎn)領(lǐng)域，可以提升治理的效率和效益。②孫海平:《服務(wù)型政府建設(shè)的若干思考》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2013年第3期。

四是透明廉潔。何水認(rèn)為“服務(wù)型政府是人民的政府，一切權(quán)力來(lái)源于人民，有責(zé)任、有義務(wù)保持透明性，主動(dòng)公開(kāi)政務(wù)信息，自覺(jué)接受人民監(jiān)督”。③何水:《服務(wù)型政府及其在我國(guó)的建構(gòu)》，碩士學(xué)位論文，四川大學(xué)行政管理專業(yè)，2004年，第23頁(yè)。李學(xué)甫認(rèn)為“服務(wù)型政府是陽(yáng)光透明的政府”。④李學(xué)甫:《服務(wù)型政府的基本特征與各地建設(shè)服務(wù)型政府的幾種模式》，《中國(guó)人才》2009年第9期。龍立軍認(rèn)為“透明是公民參與和監(jiān)督以及政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的前提，所以對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言是必須的”。⑤龍立軍:《近年來(lái)國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究綜述》，《貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第5期。

(二)服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)

在服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)建設(shè)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者既吸收了國(guó)外政府再造、新公共管理及新公共服務(wù)的先進(jìn)理念，又立足本土化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，融入不同學(xué)科的相關(guān)理論，如人民主權(quán)理論、民主行政理論、治理理論等。以往那種僅僅認(rèn)為西方改革政府理論是服務(wù)型政府建設(shè)理論依據(jù)的想法逐漸被批判和拋棄，比較統(tǒng)一的看法是，前述各個(gè)理論都在某種程度上為我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)提供了理論支持。服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要構(gòu)建自身的基礎(chǔ)理論，必須將傳統(tǒng)的人民主權(quán)論、民主行政論等政治學(xué)、管理學(xué)理論與現(xiàn)代的治理理論、后現(xiàn)代理論、法治理論等相結(jié)合，才能夠?yàn)榉?wù)型政府建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。另外，一些學(xué)者指出，在中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，要深入挖掘本土化、中國(guó)化的理論基礎(chǔ)，而不能一味地傾向西方思維邏輯。如施雪華所指出的，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)是“后工業(yè)社會(huì)理論”，我國(guó)的則更偏向于借鑒“政府職能結(jié)構(gòu)重心位移理論”和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀理論。⑥施雪華:《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。事實(shí)上，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)持續(xù)建設(shè)的必然要求，隨著國(guó)家大政方針的出臺(tái)而演變拓展，更深刻地融入了“為人民服務(wù)”、“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“三個(gè)代表”、“科學(xué)發(fā)展觀”等中國(guó)特色社會(huì)主義理論，其重要的歷史任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型。

(三)服務(wù)型政府的價(jià)值理性

對(duì)服務(wù)型政府的理論研究不僅關(guān)注“是什么”和“怎么辦”的問(wèn)題，更要回答“為什么”和“為了誰(shuí)”的問(wèn)題。因此，一些學(xué)者對(duì)服務(wù)型政府的價(jià)值理性問(wèn)題進(jìn)行了探究。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為:服務(wù)型政府是針對(duì)管制型政府而言的，二者的根本區(qū)別在于在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民關(guān)系上采取了截然相反的價(jià)值取向。管制型政府強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力本位，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民權(quán)力本位。在管制型政府下，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的控制是全方位的，是凌駕于市場(chǎng)和社會(huì)之上的管理者，故政府的職能和行政的方式多以審批、管控、規(guī)制為主。在服務(wù)型政府下，政府是市場(chǎng)和社會(huì)的服務(wù)者，故政府的職能是有限的，既體現(xiàn)為政府權(quán)力的來(lái)源有限 (職權(quán)法定)，也體現(xiàn)為政府權(quán)力的范圍有限，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間存在著明確的權(quán)力和權(quán)利邊界。行政的方式既有剛性的規(guī)制，更重視柔性的公共服務(wù)。在行政理念上更重視以民為本，公民滿意。在行政執(zhí)法上更堅(jiān)持法治、協(xié)商、溝通、互動(dòng)。如:張立榮提出，服務(wù)型政府是“以公民本位和社會(huì)本位為理念，以民主憲政為依托，以服務(wù)人民為宗旨，在依法全面履行政府職能的過(guò)程中突出公共服務(wù)，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的現(xiàn)代政府”。⑦張立榮:《當(dāng)代中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善理論與實(shí)證研究:以促進(jìn)社會(huì)公平正義為依歸》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第21頁(yè)。高小平認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府要處理好五個(gè)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系、“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系、改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系、政府職能與其他社會(huì)主體職能之間的關(guān)系、職能改革與依法行政的關(guān)系。①高小平:《行政管理體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年2月27日。姜曉萍認(rèn)為服務(wù)型政府主要體現(xiàn)為“以人為本的治理理念，依法行政的行為準(zhǔn)則，公眾需求導(dǎo)向的服務(wù)模式，回應(yīng)民意的政府責(zé)任，人民滿意的服務(wù)目標(biāo)”。②姜曉萍:《構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的公民參與》，《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第4期。郁建興認(rèn)為，服務(wù)型政府建設(shè)作為一種政府轉(zhuǎn)型，顯然已經(jīng)超出了政府如何提供服務(wù)的范疇，而必然涉及到政治權(quán)力的重新分配、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)以及政府行為邏輯轉(zhuǎn)換等系列問(wèn)題。③郁建興:《服務(wù)型政府研究的理論進(jìn)路與出路》，《行政論壇》2012第1期。

(四)服務(wù)型政府的實(shí)施路徑

由上文的知識(shí)圖譜可知，政府職能、行政體制改革、公共服務(wù)、公共財(cái)政等關(guān)鍵詞在圖譜上呈現(xiàn)出中心聚類、相對(duì)獨(dú)立的基本特征，這表明目前學(xué)界認(rèn)同的服務(wù)型政府實(shí)施路徑主要有下列方面:

一是加快政府職能的轉(zhuǎn)變。薄貴利強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是:實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本性轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社、政資分開(kāi);依法明確各級(jí)政府職能劃分，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)。④薄貴利:《準(zhǔn)確理解和深刻認(rèn)識(shí)服務(wù)型政府建設(shè)》，《行政論壇》2012第1期。吳根平認(rèn)為目前轉(zhuǎn)變政府職能的主要任務(wù)是加快推進(jìn)“四個(gè)分開(kāi)”:一是推進(jìn)政企分開(kāi);二是推進(jìn)政資分開(kāi);三是推進(jìn)政事分開(kāi);四是推進(jìn)政社分開(kāi)。⑤吳根平:《加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府——十七大對(duì)我國(guó)行政體制改革的戰(zhàn)略部署》，《管理科學(xué)文摘》2007第12期。沈榮華認(rèn)為政府應(yīng)該“以公眾為服務(wù)導(dǎo)向，擴(kuò)大政府決策的公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，營(yíng)造政府與社會(huì)的協(xié)作機(jī)制”。⑥沈榮華:《提高政府公共服務(wù)能力的思路選擇》，《中國(guó)行政管理》2004第1期。遲福林認(rèn)為“公共服務(wù)型政府的主要任務(wù)是為全社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從關(guān)注弱勢(shì)群體的角度出發(fā)，集中解決最突出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要特別重視農(nóng)民的利益，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，注重并建立不同利益主體的利益表達(dá)機(jī)制，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制”。⑦遲福林、方栓喜:《加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的若干建議》，《發(fā)展月刊》2004第3期。

二是改革行政體制。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同加快行政體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。部分學(xué)者從行政機(jī)構(gòu)改革視角提出行政體制改革的思路。薄貴利提出要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)合理的政府組織結(jié)構(gòu)體系。吳根平提出應(yīng)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制;統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置;減少行政層次，保證行政體制合理順暢。唐鐵漢、李軍鵬圍繞轉(zhuǎn)變政府職能提出推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行決策與執(zhí)行職能分開(kāi)，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，規(guī)范和發(fā)揮非政府組織作用，建立健全決策咨詢體制，加快編制立法進(jìn)程，實(shí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的法治化，促進(jìn)政府部門依法行政等措施。⑧唐鐵漢、李軍鵬:《加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007第6期。另有部分學(xué)者從社會(huì)協(xié)同、公民參與視角指出行政體制改革的方向。孫友祥提出“建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須創(chuàng)新公民治理理念，健全公民資格，培育公民自治組織，引導(dǎo)公民參與，提高公民、政府間的互動(dòng)質(zhì)量并建構(gòu)激勵(lì)耦合合作制度”。⑨孫友祥:《公民治理視角下的公共服務(wù)型政府建設(shè)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009第4期。姜曉萍指出公民參與不僅是確保服務(wù)型政府合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵要素，而且契合服務(wù)型政府的治理模式。[10]姜曉萍:《構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的公民參與》。陳振明認(rèn)為政府管理方式的創(chuàng)新，特別是市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段的引入，是21世紀(jì)行政管理發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。[11]陳振明:《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)》，《中國(guó)行政管理》2004年第6期。

三是創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新是提升政府績(jī)效和公眾滿意度的重要措施。沈亞平提出用機(jī)制創(chuàng)新拉動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。[12]沈亞平:《用機(jī)制拉動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第6期。唐鐵漢、李軍鵬主張建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的運(yùn)行機(jī)制。也有一些學(xué)者圍繞行政審批制度改革、行政服務(wù)中心建設(shè)等討論行政機(jī)制創(chuàng)新。如潘瑩認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府要改革行政審批制度，貫徹行政許可法，完善政府微觀規(guī)制體系。[13]潘瑩:《關(guān)于構(gòu)建公共服務(wù)型政府的理論思考》，《理論觀察》2009年第6期。

四是完善公共服務(wù)體系。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府履行公共服務(wù)的能力和公共服務(wù)體系的完善，是建設(shè)服務(wù)型政府的著力點(diǎn)。孫濤認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)須從全體民眾的利益出發(fā)，為社會(huì)提供有基本保障的公共服務(wù)體系。①孫濤:《近年來(lái)服務(wù)型政府建設(shè)研究述評(píng)》，《中國(guó)行政管理》2011年第1期。郁建興、高翔強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建可以為服務(wù)型政府建設(shè)走向制度化提供必要保障。②郁建興、高翔:《中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)》，《中國(guó)行政管理》2012第8期。高尚全認(rèn)為完善公共服務(wù)體系建設(shè)是加快服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。③高尚全:《完善公共服務(wù)體系，加快服務(wù)型政府建設(shè)》，《中國(guó)改革》2007第12期。也有學(xué)者提出公共服務(wù)供給主體的多元化和供給機(jī)制的社會(huì)化是提升政府公共服務(wù)能力的重要途徑。如遲福林強(qiáng)調(diào)在服務(wù)型政府建設(shè)中要形成基本公共服務(wù)供給的多元參與格局和互補(bǔ)機(jī)制。④遲福林:《政府轉(zhuǎn)型與基本公共服務(wù)》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009第1期。朱光磊提出完善公共服務(wù)提供機(jī)制是服務(wù)型政府建設(shè)的核心問(wèn)題。⑤朱光磊:《中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告——服務(wù)型政府建設(shè)》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年。還有一些學(xué)者把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在需求。如張勤指出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，必須要有正確的認(rèn)識(shí)和良好的體制機(jī)制保障。⑥張勤:《論推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與基本公共服務(wù)均等化》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期。徐增陽(yáng)認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容⑦徐增陽(yáng):《縣級(jí)政府公共服務(wù)體系、問(wèn)題與對(duì)策——以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為視角》，《調(diào)研世界》2009年第3期。。

五是建立公共財(cái)政體制。多數(shù)學(xué)者都認(rèn)識(shí)到健全公共財(cái)政體制是建設(shè)服務(wù)型政府的重要資源保障。黃杰提出公共財(cái)政制度的建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)，應(yīng)改革、完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建合理的地方政府公共支出基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范和完善地方政府的預(yù)算制度等。⑧黃杰:《公共財(cái)政制度建設(shè)與我國(guó)地方服務(wù)型政府構(gòu)建》，《中州學(xué)刊》2011年第1期。吳愛(ài)民從調(diào)整財(cái)政收入制度，改革財(cái)政支出制度，科學(xué)配置政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)三方面提出了建立公共財(cái)政體制的措施。⑨吳愛(ài)民等:《服務(wù)型政府職能體系》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年。薄貴利認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府要求完善公共財(cái)政體制，包括調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu);加大公共服務(wù)投入;同時(shí)，通過(guò)改革和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將政府財(cái)力更多地向農(nóng)村、不發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群體傾斜;此外，還需要逐步形成與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的公共財(cái)力均等化。

五、國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的發(fā)展軌跡與階段特色

時(shí)區(qū)視圖是依據(jù)某個(gè)研究領(lǐng)域各個(gè)熱點(diǎn)主題之間的交互作用及突變關(guān)系設(shè)計(jì)的，有助于挖掘該研究領(lǐng)域的演變軌跡與階段性特色。通過(guò)下列服務(wù)型政府研究前沿時(shí)區(qū)視圖可清楚地發(fā)現(xiàn)，近十五年來(lái)我國(guó)服務(wù)型政府研究的熱點(diǎn)前沿中主要有政府職能、公共服務(wù)、政府轉(zhuǎn)型等12個(gè)突變?cè)~。這些突變?cè)~是根據(jù)某年份文獻(xiàn)中該關(guān)鍵詞使用頻次驟增的程度探測(cè)出的，與關(guān)鍵詞使用的總頻次無(wú)關(guān)，圖2、圖3中節(jié)點(diǎn)圈層顏色較深的即為突變?cè)~。例如和諧社會(huì)在2006—2009年突變率達(dá)到4．6178，這說(shuō)明在這四年中“和諧社會(huì)”的使用頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于往年，呈現(xiàn)驟增、暴增情況，因而才成為突變?cè)~。結(jié)合12個(gè)突變?cè)~的時(shí)區(qū)分布分析，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)服務(wù)型政府研究的發(fā)展基本上沿著三條軌跡，其一是由重點(diǎn)圍繞政府轉(zhuǎn)型逐步轉(zhuǎn)向政府治理與社會(huì)治理并重;其二是由重視行政機(jī)制創(chuàng)新逐步轉(zhuǎn)向行政體制改革與機(jī)制創(chuàng)新并重;其三是由重點(diǎn)關(guān)注工具理性逐步轉(zhuǎn)向工具理性與價(jià)值理性并重。這表明我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)研究的內(nèi)容拓展與熱點(diǎn)轉(zhuǎn)移，與國(guó)家關(guān)于服務(wù)型政府戰(zhàn)略發(fā)展與政策導(dǎo)向有密切的關(guān)系，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求、重視理論引領(lǐng)與對(duì)策咨詢的功能。

2001—2005年，是服務(wù)型政府研究的初創(chuàng)期。這一時(shí)期我國(guó)剛剛加入WTO，為了與國(guó)際接軌，消除制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的行政障礙，我國(guó)加快了政府職能轉(zhuǎn)變步伐，開(kāi)始啟動(dòng)行政審批制度改革以減少政府對(duì)市場(chǎng)的微觀干預(yù)，加快政府由市場(chǎng)管制者走向市場(chǎng)主體服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。圍繞這個(gè)時(shí)代主題，張康之教授提出了“服務(wù)行政”的觀點(diǎn)，劉熙瑞教授對(duì)服務(wù)型的概念、內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)等進(jìn)行界定，這一時(shí)期的多數(shù)學(xué)者主要從職能轉(zhuǎn)變、有限政府、制度創(chuàng)新、行政服務(wù)中心等角度探討服務(wù)型政府的概念、內(nèi)涵、意義等基礎(chǔ)理論問(wèn)題。這些研究的視角多數(shù)都局限在政府內(nèi)部的服務(wù)理念、運(yùn)行機(jī)制、制度規(guī)范等方面，并未涉及社會(huì)治理與政府治理的互動(dòng)以及行政體制改革中的核心問(wèn)題。

圖3 服務(wù)型政府研究的前沿時(shí)區(qū)視圖

表5 服務(wù)型政府研究的12個(gè)突變?cè)~列表

2006—2010年是我國(guó)服務(wù)型政府研究的高峰期。這一時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)由部分地方政府的創(chuàng)新探索上升為國(guó)家意志。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)正式把服務(wù)型政府建設(shè)作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，從而引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府研究的熱情。一些學(xué)者也開(kāi)始從社會(huì)和諧與政府治理的視角，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)中的社會(huì)協(xié)同與公民參與，一些學(xué)者提出了“公共服務(wù)型政府”的概念，主張服務(wù)型政府的關(guān)鍵在于健全我國(guó)的公共服務(wù)體系，通過(guò)公共服務(wù)能力的提高來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。2007年，十七大確立了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加快行政管理體制改革的決定》，更加激發(fā)了學(xué)者們從大部制、政府職責(zé)體系、行政權(quán)力規(guī)范等行政體制視角研究服務(wù)型政府的熱情。由于溫家寶總理在2008—2012年的五次全國(guó)人民代表大會(huì)《政府工作報(bào)告》中，始終都把服務(wù)型政府建設(shè)作為行政體制改革的重中之重，并且提出建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”的總目標(biāo)，故一些學(xué)者開(kāi)始重視服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值訴求問(wèn)題，將民主、公平、權(quán)利等現(xiàn)代性問(wèn)題引入服務(wù)型政府研究中，提出了“公民權(quán)利本位、政府義務(wù)本位”、“以民為本”的服務(wù)理念、“公眾需求導(dǎo)向”的服務(wù)模式等觀點(diǎn)，討論了政府由“為民作主”向“讓民作主”最終走向“由民自主”的服務(wù)型政府發(fā)展趨勢(shì)。

2011—2013年，是服務(wù)型政府研究的內(nèi)涵提升期。這一時(shí)期服務(wù)型政府建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)由政府機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)向強(qiáng)化政府的公共服務(wù)與社會(huì)管理職能，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提升公共服務(wù)質(zhì)量。2011年，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》，把完善公共服務(wù)體系，構(gòu)建群眾權(quán)利保障機(jī)制作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。2012年十八大提出“在保障民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，頒發(fā)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，學(xué)術(shù)界進(jìn)一步將服務(wù)型政府研究的重心轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)的公平性、可及性、法治性等問(wèn)題，提出服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵就是提供均等化和普遍化的公共服務(wù)。2013年十八屆三中全會(huì)把服務(wù)型政府建設(shè)作為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這必將引發(fā)新一輪的服務(wù)型政府研究熱潮。

六、研究的薄弱環(huán)節(jié)與前沿趨勢(shì)

縱觀我國(guó)服務(wù)型政府研究十余年的歷程，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的層面和角度就服務(wù)型政府進(jìn)行了深入探討。無(wú)疑，這些研究成果不僅發(fā)揮了理論解讀和闡釋功能，也一定程度上指導(dǎo)和推動(dòng)了各級(jí)政府的創(chuàng)新實(shí)踐。然而，筆者認(rèn)為仍然存在下列薄弱環(huán)節(jié):

一是理論深度與系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。目前關(guān)于服務(wù)型政府的基本理論研究主要是從西方政治學(xué)、行政學(xué)理論出發(fā)，以新公共服務(wù)理論為價(jià)值取向、新公共管理理論為工具取向，治理理論為模式取向，側(cè)重服務(wù)型政府的概念、內(nèi)涵、內(nèi)容、價(jià)值、特點(diǎn)等方面的研究，缺乏適合中國(guó)政治發(fā)展語(yǔ)境的服務(wù)型政府理論闡述，存在概念復(fù)制、理論誤植、工具“混搭”等現(xiàn)象，元理論層面的分析與評(píng)價(jià)比較欠缺。尤其在服務(wù)型政府的政治生態(tài)環(huán)境、社會(huì)生態(tài)環(huán)境、影響因素、構(gòu)成要素、模式轉(zhuǎn)換、發(fā)展障礙、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)等方面的研究都處于起步階段，理論的深度與系統(tǒng)性尚有待加強(qiáng)。

二是實(shí)踐模式的歸納提煉有待加強(qiáng)。從2002年南京、成都、廈門等開(kāi)始進(jìn)行建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐開(kāi)始，至今已有十余年。盡管全國(guó)各地都開(kāi)展了不同程度的服務(wù)型政府創(chuàng)新實(shí)踐探索，也有一些學(xué)者對(duì)地方服務(wù)型政府的實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)證研究，但多數(shù)是對(duì)某一地區(qū)具體措施與經(jīng)驗(yàn)的介紹，缺乏從全國(guó)層面進(jìn)行模式的歸納分析和規(guī)律性的提煉總結(jié)。從而導(dǎo)致各地服務(wù)型政府建設(shè)中的自話自語(yǔ)、各自為政。甚至出現(xiàn)把常態(tài)化的行政工作都裝進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)框架的情況，出現(xiàn)舊酒裝新瓶的誤區(qū)。

三是研究的視角拓展有待加強(qiáng)。通過(guò)文獻(xiàn)梳理表明，目前服務(wù)型政府的研究成果多數(shù)是從政治學(xué)、行政學(xué)視角進(jìn)行研究，從社會(huì)學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究服務(wù)型政府的成果較少，尤其是綜合多學(xué)科視角進(jìn)行跨學(xué)科研究的成果更少。比如對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)中的社會(huì)資本分析、服務(wù)型政府建設(shè)的法理基礎(chǔ)、服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)心理環(huán)境、服務(wù)型政府建設(shè)的制度分析等都需要加強(qiáng)。

四是研究方法中實(shí)證研究有待加強(qiáng)。在研究方法上，現(xiàn)有研究多是對(duì)服務(wù)型政府的規(guī)范研究，實(shí)證研究的成果相對(duì)較少。即便有一些基于實(shí)踐層面的討論，也多是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹和分析，真正能基于服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐并將規(guī)范分析與實(shí)證分析有機(jī)結(jié)合的研究成果不多。而研究一項(xiàng)理論的最終目的不是在于加以定性后置之不顧，而在于將其運(yùn)用到實(shí)踐中去指導(dǎo)實(shí)踐。離開(kāi)這一目的，對(duì)理論的研究再深入也不會(huì)有更多的價(jià)值。

針對(duì)上述服務(wù)型政府研究中的薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合十八屆三中全會(huì)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的新要求，我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)服務(wù)型政府理論研究深度的挖掘與系統(tǒng)性的構(gòu)建。

一是高度重視服務(wù)型政府建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。國(guó)家治理體系是有關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一系列制度的總和，旨在規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，維護(hù)公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上就是上述制度體系的有效執(zhí)行。要深刻認(rèn)識(shí)到服務(wù)型政府的構(gòu)建并不僅僅是政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)配置與運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題，也涉及政治權(quán)力的重新配置、政府與市場(chǎng)的邊界區(qū)隔、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)、行政權(quán)力規(guī)范和公民權(quán)利保障等系列問(wèn)題。因此有必要將服務(wù)型政府與我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，解決服務(wù)型政府研究中的“表象化”、“碎片化”現(xiàn)象，使改革從技術(shù)表象深入到體制內(nèi)核，提高服務(wù)型政府的合法性和有效性。

二是加快推進(jìn)服務(wù)型政府的本土化研究。目前相當(dāng)一部分的研究成果只是對(duì)西方國(guó)家一些公共管理理論、公共服務(wù)理論和治理理論以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹和移植;部分關(guān)于我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的研究脫離我國(guó)實(shí)際而只是對(duì)國(guó)外既有理論的簡(jiǎn)單套用。服務(wù)型政府研究的本土化已經(jīng)呼吁多年，然而迄今尚未形成中國(guó)語(yǔ)境的服務(wù)型政府理論體系。如何從中國(guó)政治發(fā)展與政治文化發(fā)掘服務(wù)型政府的理論源流，如何從人類治理文明發(fā)展的視角，順應(yīng)國(guó)家治理變革的新趨勢(shì)，考量中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的世界意義，規(guī)劃中國(guó)未來(lái)的政府治理模式，這些都是服務(wù)型政府研究中有待重視的問(wèn)題。

三是強(qiáng)調(diào)規(guī)范研究與實(shí)證研究協(xié)同。目前服務(wù)型政府研究已進(jìn)入縱深發(fā)展階段，相比于起步階段多采用規(guī)范分析方法，當(dāng)前學(xué)者們更注重同時(shí)運(yùn)用調(diào)研、個(gè)案、內(nèi)容分析或模型建構(gòu)等方法進(jìn)行扎實(shí)規(guī)范的實(shí)證研究。①郁建興、徐越倩:《服務(wù)型政府建設(shè)的浙江經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》2012年第2期。服務(wù)型政府研究具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和應(yīng)用性，理論上的自圓其說(shuō)和邏輯上的一致性并不是其追求的唯一目標(biāo)，必須關(guān)注研究成果的引領(lǐng)作用、應(yīng)用價(jià)值和指導(dǎo)功能，及時(shí)回應(yīng)服務(wù)型政府創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)理論的需求，真正發(fā)揮政策咨詢和智庫(kù)作用。當(dāng)然，強(qiáng)化實(shí)證研究的同時(shí)并不意味著弱化理論規(guī)范研究，尤其要吸納社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科加盟，努力構(gòu)建服務(wù)型政府研究的多學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。