廖清成　馮志峰

提 要 作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，棚戶區(qū)改造是中國(guó)各地正在著力推進(jìn)的一項(xiàng)民生工程。江西省南昌市在總結(jié)各地棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮“民情協(xié)商”工作機(jī)制讓利于民，逐步形成了“政府主導(dǎo)、國(guó)企參與、市場(chǎng)運(yùn)作、安置先行、民情協(xié)商”的棚改“南昌模式”，走出了一條“棚戶區(qū)改造”的“民情生態(tài)”改造之路。但是，南昌市棚戶區(qū)改造做法還需要不斷完善。這就要求在棚戶區(qū)改造工程中，積極促進(jìn)城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、職業(yè)選擇與生活居住相結(jié)合、基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，為棚戶區(qū)居民創(chuàng)建美麗家園。

關(guān)鍵詞棚戶區(qū)改造；民情協(xié)商機(jī)制；民生工程；南昌經(jīng)驗(yàn)；美麗家園

作者簡(jiǎn)介廖清成（1964—），男，中共江西省委黨校副校長(zhǎng)、博士、教授；馮志峰（1976—），男，中共江西省委黨校副研究員。江西南昌 330003

基金項(xiàng)目？演中宣部2014年度“深化中國(guó)夢(mèng)”課題、2014年江西省中國(guó)特色社會(huì)主義理論專項(xiàng)課題“南昌市城市棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與模式探索”14zt23？雪

當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化正處在由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，不但可以有效拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可以推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，破解城市二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。如何快速穩(wěn)妥推進(jìn)棚戶區(qū)改造，是各級(jí)地方政府面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。李克強(qiáng)總理在內(nèi)蒙古包頭市棚戶區(qū)改造現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議中強(qiáng)調(diào)指出：“以人為本不是一句空話，就是砸鍋賣(mài)鐵，也要讓百姓搬出棚戶區(qū)?！?？眼1？演南昌市在總結(jié)各地棚戶區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央有關(guān)精神，不斷結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行創(chuàng)新，因地制宜地推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作，逐漸形成了棚戶區(qū)改造的“南昌模式”。

一、南昌市棚戶區(qū)改造的實(shí)踐邏輯

面對(duì)各地棚戶區(qū)改造集中反映出來(lái)的“改哪里、如何改、錢(qián)從哪里來(lái)、各部門(mén)如何協(xié)調(diào)、如何動(dòng)員群眾”等難題，南昌市委市政府根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建?！?009〕295號(hào)）和中央、省、市相關(guān)文件精神，堅(jiān)持走群眾路線的實(shí)踐邏輯，在思路上求創(chuàng)新，在領(lǐng)導(dǎo)上求有力，在政策上求突破，在辦法上求拓展，逐步形成了“政府主導(dǎo)、國(guó)企參與、市場(chǎng)運(yùn)作、安置先行、民情協(xié)商”的棚戶區(qū)改造“南昌模式”，創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)史上拆遷量最大、安置房建設(shè)和回遷最多、動(dòng)遷工作最平穩(wěn)的三個(gè)“絕無(wú)僅有”。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、高位推進(jìn)，是棚戶區(qū)改造成功的基本保證

所謂政府主導(dǎo)，就是采取市區(qū)兩級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)的辦法，由市政府作為投資主體，負(fù)責(zé)籌措資金、制定政策、編制規(guī)劃、指揮協(xié)調(diào)和培訓(xùn)人員；各區(qū)政府則作為責(zé)任主體，承擔(dān)拆遷組織、工程建設(shè)和回遷安置任務(wù)。南昌市委市政府成立了城市棚戶區(qū)改造指揮部，負(fù)責(zé)全市城市棚戶區(qū)改造工作的政策制定、方案審定及相關(guān)協(xié)調(diào)工作。指揮機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室，作為日常工作與管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目協(xié)調(diào)及推進(jìn)工作，并安排相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。

列入南昌市城市棚戶區(qū)改造計(jì)劃總面積為659.91萬(wàn)平米，涉及戶數(shù)7.97萬(wàn)戶，其中：中心城區(qū)棚戶區(qū)面積520.77萬(wàn)平方米，涉及戶數(shù)6.23萬(wàn)戶；四縣區(qū)域總面積139.14萬(wàn)平米，涉及戶數(shù)1.74萬(wàn)戶。棚戶區(qū)改造工作時(shí)間緊、任務(wù)重，拆遷過(guò)程中面臨著很多困難。

為順利推進(jìn)棚戶區(qū)改造工程，南昌市堅(jiān)持政府主導(dǎo)、高位推動(dòng)，各級(jí)黨員干部以極高的熱情和極大的耐心全身心投入到棚戶區(qū)改造工作中來(lái)，形成了“齊心協(xié)力謀動(dòng)遷，群策群力促動(dòng)遷，團(tuán)結(jié)一心干動(dòng)遷”的感人局面。一是主導(dǎo)改造政策。統(tǒng)一制定土地收儲(chǔ)利用政策、規(guī)劃控制政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策、安置補(bǔ)償政策，統(tǒng)一組織搬遷、認(rèn)定產(chǎn)權(quán)、安置群眾、落實(shí)戶籍，有效防止開(kāi)發(fā)商與群眾之間“惡性”利益博弈，全面保障了作為弱勢(shì)方的群眾合法權(quán)益。二是主導(dǎo)基礎(chǔ)建設(shè)。改造區(qū)域內(nèi)道路、管網(wǎng)、水電氣、廣場(chǎng)、景點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)一律由政府組織實(shí)施，在確保工程規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量前提下，為居民提供配套齊全的生活服務(wù)設(shè)施。三是主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃。各級(jí)黨委、政府與規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等部門(mén)在棚戶區(qū)改造中，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施與環(huán)境建設(shè)，注意節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材，順利推動(dòng)改造工作的進(jìn)行。

（二）堅(jiān)持國(guó)企參與、確保質(zhì)量，是棚戶區(qū)改造成功的基本要求

棚戶區(qū)改造拆遷工作，向來(lái)被稱作“天下第一難事”。它不僅涉及到千家萬(wàn)戶的切身利益，影響著城市的建設(shè)發(fā)展，更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。

為統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造的效率和效益，南昌市積極開(kāi)展與國(guó)有企業(yè)合作。2013年12月1日，南昌市政府與萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司簽署“南昌市棚戶區(qū)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議”。萬(wàn)科除了積極配合南昌城市發(fā)展特別是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，還將做好棚戶區(qū)改造配套服務(wù)。？眼2？演2013年12月5日，南昌市人民政府與綠地控股集團(tuán)簽訂綠地南昌棚戶區(qū)改造一攬子項(xiàng)目，雙方按照“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、依法合規(guī)、合作共贏”的原則，推進(jìn)深層次、寬領(lǐng)域、多形式的合作，積極打造國(guó)內(nèi)棚戶區(qū)改造標(biāo)桿。？眼3？演

南昌市棚戶區(qū)改造指揮協(xié)調(diào)小組明確要求各地，絕不能把“民心工程”建成“豆腐渣工程”。必須嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全員管理、全過(guò)程管理、全方位管理，不能出現(xiàn)漏洞。安置用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要在住房戶型、環(huán)境設(shè)計(jì)中，充分發(fā)揮各級(jí)規(guī)劃、設(shè)計(jì)單位的作用，推廣高水平的戶型設(shè)計(jì)方案，使戶型設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理。在“開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、拆遷、施工、監(jiān)理”等各個(gè)環(huán)節(jié)，則盡可能通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇有實(shí)力的單位參與建設(shè)，加強(qiáng)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，把好設(shè)計(jì)審查關(guān)、材料設(shè)備關(guān)、隱蔽工程關(guān)與竣工驗(yàn)收關(guān)，確?；剡w安置房屋的建設(shè)質(zhì)量。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作、多元融資，是棚戶區(qū)改造成功的基本條件

資金是制約棚戶區(qū)改造的基本問(wèn)題。如何解決資金問(wèn)題，是棚戶區(qū)改造能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。南昌市棚戶區(qū)改造也是列入全國(guó)棚改項(xiàng)目的重點(diǎn)實(shí)施城市之一，自2013年大規(guī)模改造以來(lái)，已經(jīng)連續(xù)實(shí)施了多個(gè)棚改項(xiàng)目，但因?yàn)楣こ讨?，南昌市棚戶區(qū)改造工程因高達(dá)15億元資金缺口，政府曾反復(fù)將棚戶區(qū)改造工程擱置。為圓老百姓的“安居夢(mèng)”，南昌市大膽創(chuàng)新，探索和開(kāi)拓保障性住房建設(shè)投融資新渠道，綜合性地采取了“市級(jí)統(tǒng)籌、綜合平衡”的方法，推出了“1+6+X”的融資解決方案。？眼4？演“1”就是對(duì)單塊地面資金不能平衡的，由市土地儲(chǔ)備中心對(duì)改造資金進(jìn)行托底?！?”就是六大投資融資平臺(tái)，利用政府的投融資平臺(tái)介入解決資金短缺問(wèn)題。這包括以土地聚資、以公司融資等。以土地聚資，就是對(duì)舊城棚戶區(qū)土地統(tǒng)一進(jìn)行收儲(chǔ)，整體包裝對(duì)外推介，公開(kāi)拍賣(mài)，解決安置房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。以公司融資，就是向金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取借貸資金，撬動(dòng)了數(shù)億元社會(huì)資本投入舊城棚戶區(qū)改造，達(dá)到了“四兩撥千斤”的效果?！癤”主要是指，由各地政府引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造，特別是鼓勵(lì)大公司、大企業(yè)投資，既解決了融資難的問(wèn)題，又激活了民間資本。2014年4月19日，江西省與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在北京簽訂《共同推進(jìn)江西省棚戶區(qū)改造開(kāi)發(fā)性金融合作備忘錄》，著力發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融作用，把政策支持和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合，帶動(dòng)了更多的社會(huì)資金參與棚戶區(qū)改造。

（四）堅(jiān)持安置先行、陽(yáng)光操作，是棚戶區(qū)改造成功的基本方式

為了使棚戶區(qū)改造做到陽(yáng)光工程、陽(yáng)光操作，民心工程、贏得民心，南昌市提出了“一個(gè)中心、三個(gè)原則”的工作方法?！耙粋€(gè)中心”，就是以“和諧有序”為中心；“三個(gè)原則”，分別是“不與民爭(zhēng)利”、“陽(yáng)光動(dòng)遷”和“用做群眾工作的方法來(lái)做動(dòng)遷工作”。南昌市堅(jiān)持在法治的指導(dǎo)下解決群眾實(shí)際困難，推行安置房先行，最大限度地保障群眾合法權(quán)益，切實(shí)做到讓群眾滿意、得到更多實(shí)惠。

一是制定惠民政策。由于當(dāng)時(shí)征收條例未出臺(tái)，在《物權(quán)法》與《城市房屋管理拆遷條例》存在沖突的情況下，按照“上位法”優(yōu)于“下位法”的原則，突破制度障礙和條款限制，制定了《南昌市棚戶區(qū)改造補(bǔ)償安置實(shí)施意見(jiàn)》，加大了惠民力度。

二是做實(shí)群眾工作。從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)抽調(diào)群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，成立政策宣傳組、群眾工作組，堅(jiān)持工作到家中，服務(wù)到門(mén)口，從群眾利益出發(fā)，宣傳解釋政策，理順了群眾情緒，減少了對(duì)立面。絕大多數(shù)居民都理解、支持、配合舊城棚戶區(qū)改造工作，實(shí)現(xiàn)了“要我拆”變?yōu)椤拔乙稹?，“要我搬”為“我要搬”的轉(zhuǎn)變。

三是依法公正拆遷。嚴(yán)格執(zhí)行拆遷政策，公開(kāi)房屋拆遷政策、公開(kāi)補(bǔ)償安置方式、公開(kāi)被拆遷房屋詳情，實(shí)行“一把尺子量到底、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)到底、一個(gè)算盤(pán)算到底、一個(gè)辦法補(bǔ)到底”，全程接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，設(shè)立信訪室，方便群眾糾紛調(diào)解和信訪投訴。設(shè)立法官服務(wù)站、檢察官服務(wù)站，接受群眾舉報(bào)，協(xié)助處理群眾糾紛和遺留問(wèn)題。力求一切利益爭(zhēng)端，能夠及時(shí)在法治的框架下解決。

四是堅(jiān)持一站式服務(wù)。相關(guān)職能部門(mén)把辦公室設(shè)在改造現(xiàn)場(chǎng)，集中辦理產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、辦證簽署等事宜，面對(duì)面接受群眾咨詢，把各種問(wèn)題解決在“一線”。對(duì)入駐企業(yè)開(kāi)辟綠色通道，所有審批實(shí)行一站式辦理，企業(yè)不再為項(xiàng)目手續(xù)耗時(shí)耗力，贏得了群眾的支持。

五是堅(jiān)持協(xié)調(diào)推進(jìn)。在拆遷過(guò)程中堅(jiān)持處理好三個(gè)關(guān)系，即處理好項(xiàng)目拆遷與建設(shè)的關(guān)系，處理好工作組與建設(shè)單位的關(guān)系，處理好開(kāi)發(fā)企業(yè)與拆遷企業(yè)的關(guān)系，促使拆遷戶、開(kāi)發(fā)企業(yè)、拆遷企業(yè)之間互相信任、互相尊重、互相支持，和諧有序推進(jìn)拆遷工作。

（五）堅(jiān)持民情協(xié)商、司法確權(quán)，是棚戶區(qū)改造成功的基本措施

在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，南昌市棚戶區(qū)改造工作人員始終堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，高度重視新時(shí)期群眾工作充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性。凡是涉及群眾切身利益的事，在堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則下，允許居民充分討論和交流。

南昌市各區(qū)充分借助“民情家訪”這個(gè)有效工作平臺(tái)，采取定點(diǎn)接訪，重點(diǎn)約訪，主動(dòng)家訪、定期回訪等形式，與群眾面對(duì)面交流，充分了解對(duì)征收工作的意見(jiàn)建議。針對(duì)房屋征收調(diào)查摸底，要求摸清“兩頭”（即“人頭”和“磚頭”），摸清“人頭”就是摸清征收范圍內(nèi)各征遷戶家庭情況、戶數(shù)人口、個(gè)人訴求、社會(huì)關(guān)系及安置愿望等，摸清“磚頭”就是摸清征收范圍內(nèi)房屋權(quán)屬、區(qū)位、面積、結(jié)構(gòu)等基本情況。在“入戶率、見(jiàn)面率、理解率”等方面都堅(jiān)持做到三個(gè)100%，并將調(diào)查摸底收集情況分門(mén)別類，登記造冊(cè)，并及時(shí)分析，仔細(xì)研究群眾需求，有的放矢地根據(jù)群眾價(jià)值的偏好調(diào)整相關(guān)措施。

在改造過(guò)程中，了解到有相當(dāng)多居民質(zhì)疑安置房產(chǎn)權(quán)歸屬后，南昌市就積極引入司法確權(quán)的措施。在司法確權(quán)工作中，“確認(rèn)對(duì)象非常嚴(yán)格，要么有公證書(shū)，要么要有法律文書(shū)，僅憑當(dāng)事人口頭協(xié)議，沒(méi)辦法讓他們簽字?！?？眼5？演公證需要所有當(dāng)事人全部到場(chǎng)。司法確權(quán)，不僅將打官司的時(shí)間從最快也要三個(gè)月直接縮短到了一天，而且無(wú)需任何費(fèi)用。十字街棚戶區(qū)改造，涉及2862戶，1.1萬(wàn)余人口，通過(guò)司法確權(quán)，38天時(shí)間就完成了99.5%的征收工作，切實(shí)解決了棚戶區(qū)居民的后顧之憂。

二、南昌市棚戶區(qū)改造的生動(dòng)成效

南昌市委、市政府確定以“完善功能、改善環(huán)境、疏散人口、提升形象”為目標(biāo)，大力實(shí)施以棚戶區(qū)為重點(diǎn)的舊城改造，切實(shí)提升居民特別是困難群體的居住水平和生活環(huán)境，努力把舊城改造這個(gè)重大的“民生工程”真正做成老百姓的“民心工程”，最大限度地讓利于民的人性化舉措，取得了良好的社會(huì)效果。

（一）棚戶區(qū)改造提升了居住質(zhì)量

棚戶區(qū)改造使居民居住空間得到大大的提升，居住條件發(fā)生質(zhì)的變化。居民由低矮的平房搬進(jìn)寬敞明亮的樓房，居民的人均住房面積提高了50%。棚戶區(qū)改造基本消滅了戶均40平方米的戶型，大部分低收入家庭住戶居住在40—60平方米的房子中，多數(shù)棚戶區(qū)居民住進(jìn)了兩居室。這些樓房基本普及了管道煤氣設(shè)施和統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)、電視、電力接口，生活條件大大地得到改善。

（二）棚戶區(qū)改造刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從“造城”到“造市”，原本看似“無(wú)利可圖”的棚戶區(qū)改造不僅是民生工程，更是就業(yè)工程、發(fā)展工程。在棚戶區(qū)改造工程帶動(dòng)下，南昌市的建筑、建材、冶金、化工、家裝、運(yùn)輸及社區(qū)服務(wù)業(yè)、家庭手工業(yè)等相關(guān)的工商業(yè)迅猛發(fā)展。改造后，通過(guò)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)崗位，妥善解決了棚戶區(qū)居民就業(yè)難問(wèn)題。棚戶區(qū)居民收入向高位移動(dòng)。棚改前，62%的棚戶區(qū)居民收入低于2萬(wàn)元，絕大部分是城市的低收入者。棚改后，居民收入中位數(shù)為3萬(wàn)元，隨著收入等級(jí)的提高，收入比例曲線呈現(xiàn)較為對(duì)稱的正態(tài)分布。此外，收入超過(guò)5萬(wàn)元的比“棚改”前明顯增多。更重要的是，通過(guò)利用改造騰出的空間興建專業(yè)市場(chǎng)群、特色商業(yè)街區(qū)，創(chuàng)造了大量新的就業(yè)機(jī)會(huì)，有力地拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)。

（三）棚戶區(qū)改造改善了社會(huì)壞境

南昌市棚戶區(qū)改造大大改善了城市環(huán)境。政府對(duì)道路、綠化、環(huán)衛(wèi)等配套市政設(shè)施建設(shè)及醫(yī)療衛(wèi)生、文體教育、社會(huì)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、行政管理等公共基礎(chǔ)設(shè)施均提出明確要求。公共社區(qū)環(huán)境重新設(shè)立，棚戶區(qū)設(shè)施殘缺、擁擠破敗的景象被設(shè)施齊備、管理有序的新型社區(qū)所取代。棚改新區(qū)設(shè)計(jì)充分考慮了各種配套設(shè)施的布局。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，棚改新區(qū)學(xué)?；蛘哂變簣@、商場(chǎng)和醫(yī)院的覆蓋率最高分別達(dá)到了95%、92%和93%。郵局的覆蓋率為96%，100%的地區(qū)有銀行網(wǎng)點(diǎn)，休閑娛樂(lè)設(shè)施的覆蓋率為91%。合理的空間設(shè)計(jì)和周到的建設(shè)獲得了居民的肯定，95%以上居民充分肯定了“棚改”新區(qū)整體環(huán)境的改善。

（四）棚戶區(qū)改造推進(jìn)了生態(tài)和諧

棚戶區(qū)改造拓展了城市發(fā)展空間，做到改造形象又要傳承文化，充分挖掘人文資源，將傳承歷史文化、建設(shè)旅游景點(diǎn)作為規(guī)劃重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)歷史文化和現(xiàn)代文明有機(jī)融合，打造城市新名片，提升了城市品位。一方面，通過(guò)優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)了存量土地的有效利用，促進(jìn)了土地合理利用，城市功能布局趨于合理，將棚戶區(qū)打造成南昌中心區(qū)靚麗的風(fēng)景線；另一方面，改變了贛江兩岸發(fā)展不對(duì)稱的狀態(tài)，固廢氣體污染明顯減少，城市各區(qū)之間的差距逐步縮小，城市生態(tài)環(huán)境明顯改善，促進(jìn)了城市整體和諧發(fā)展。

（五）棚戶區(qū)改造促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定

在棚戶區(qū)居住的居民大多數(shù)是生活在社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，生態(tài)條件十分艱苦。通過(guò)棚戶區(qū)改造，廣大居民的居住條件得到徹底改變，它使廣大棚戶區(qū)居民享受到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果，精神面貌煥然一新，消除了多年的不平衡心理。同時(shí)，通過(guò)棚戶區(qū)改造，多數(shù)普通群眾告別棚戶區(qū)搬遷上樓，生活變無(wú)序?yàn)橛行?，穩(wěn)定了民心，增強(qiáng)了黨和政府、人民民眾的血肉聯(lián)系，也增強(qiáng)了居民自力更生、自主創(chuàng)業(yè)的決心，促進(jìn)了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)和諧。

三、完善城市棚戶區(qū)改造的發(fā)展方向

當(dāng)前，各地棚戶區(qū)改造雖然取得較大成績(jī)，但仍然存在一些不足。一是棚戶區(qū)改造系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不強(qiáng)，僅僅把棚戶區(qū)改造當(dāng)成房屋修繕和重建，沒(méi)有對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化進(jìn)行統(tǒng)籌安排，可能降低生產(chǎn)、生活效率。二是功能建設(shè)程度較低，不能實(shí)現(xiàn)與生產(chǎn)功能、服務(wù)功能的融合，不僅破壞了其動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，還帶來(lái)房?jī)r(jià)和地價(jià)的大幅上升，導(dǎo)致大部分原有居民無(wú)法回遷。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展未受到足夠重視，導(dǎo)致棚戶區(qū)居民就業(yè)問(wèn)題比較突出，降低了保障棚戶區(qū)改造的成功性。為此，各地開(kāi)展棚戶區(qū)改造，可以在借鑒“南昌經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。這就是解決人與自然張力的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效舉措。

（一）圍繞人的發(fā)展，提高棚戶區(qū)居民素質(zhì)

馬克思曾指出，“人不僅僅是自然存在物，他還是屬人的自然存在物。”在人與人和人與自然的兩大“交往實(shí)踐”中，城鎮(zhèn)是人類安居樂(lè)業(yè)之所，是人們改造自然最徹底的人居環(huán)境綜合體。這就要求我們?cè)谕七M(jìn)棚戶區(qū)改造過(guò)程中，圍繞著人的全面發(fā)展，大力倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，轉(zhuǎn)變?nèi)嗣袢罕娪绕涫桥飸魠^(qū)人民群眾的思想觀念，“重構(gòu)自己的生活方式和思維方式，希望按照職業(yè)、生活方式等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素謀求自己后致性社會(huì)身份的認(rèn)定，渴望向上流動(dòng)、渴望實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，向往有尊嚴(yán)的生活。”？眼6？演在這種觀念引導(dǎo)下，就可以棚戶區(qū)居民原來(lái)產(chǎn)業(yè)工人所具有的素質(zhì)為基礎(chǔ)，大力開(kāi)展教育培訓(xùn)和終身教育，倡導(dǎo)適度競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)棚戶區(qū)居民素質(zhì)的提升和就業(yè)技能轉(zhuǎn)型，切實(shí)增強(qiáng)適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展形勢(shì)的能力。

（二）科學(xué)規(guī)劃布局，推進(jìn)城市功能協(xié)調(diào)發(fā)展

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在棚戶區(qū)改造進(jìn)程中，必須堅(jiān)持科學(xué)性、前瞻性、整體性和可操作性的原則，因地制宜地制定科學(xué)的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。棚戶區(qū)改造應(yīng)注重城市功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使生活設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。要遏制城市空間分異的過(guò)度發(fā)展，就必須有科學(xué)的規(guī)劃。目前，有些地方政府在推進(jìn)棚戶區(qū)改造過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，常常是將改造工程交給開(kāi)發(fā)商以后就不再關(guān)注，以企業(yè)為主體按房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行，這就造成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，棚戶區(qū)局部發(fā)展與城市全局發(fā)展不協(xié)調(diào)、短期利益與成員利益相互矛盾等問(wèn)題。因此，各地棚戶區(qū)改造要明確改造方式、改造主體、融資來(lái)源，改造后土地用途，改造必需的土地配套供應(yīng)計(jì)劃、土地供應(yīng)方式，領(lǐng)導(dǎo)組織管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和任務(wù)等具體操作性事項(xiàng)。

（三）轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，構(gòu)建行之有效的共富機(jī)制

本質(zhì)而言，發(fā)展是人的全面發(fā)展。只有樹(shù)立科學(xué)發(fā)展理念，堅(jiān)決擯棄片面追求財(cái)富增長(zhǎng)的增長(zhǎng)方式，致力于促進(jìn)人的全面發(fā)展，才會(huì)帶來(lái)社會(huì)的全面進(jìn)步，使社會(huì)更穩(wěn)定、更繁榮、更有活力。棚戶區(qū)改造要堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”的總方針，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，發(fā)揮黨和政府深厚的中下層群眾基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行地塊搭配出讓、落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任、開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)、制訂保障性住房財(cái)政預(yù)算的制度等措施，以政策、行政、社會(huì)、市場(chǎng)等多種手段，建立起旨在“均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展”的共富機(jī)制，堅(jiān)決消除棚戶區(qū)形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)土壤。

（四）積極促進(jìn)就業(yè)，努力消除社會(huì)的貧困因素

棚戶區(qū)的問(wèn)題，形式上是居住條件，深層上是就業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題，本質(zhì)上則屬于貧困問(wèn)題。如果不能解決貧困，新的棚戶區(qū)仍然會(huì)出現(xiàn)，甚至可能在很短的時(shí)間內(nèi)就會(huì)重現(xiàn)。為此，只有堅(jiān)決消滅“貧困”，才能保證棚戶區(qū)改造的效果。這就必須通過(guò)大力發(fā)展職業(yè)教育，提高棚戶區(qū)居民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能水平。同時(shí)，有意促使棚戶區(qū)居民與素質(zhì)較高、收入較高的居民適度雜居，在相互交流中不斷提升棚戶區(qū)居民的個(gè)人素質(zhì)，進(jìn)而遏制貧富空間差異，才能防止貧困亞文化在一個(gè)封閉的群體中成為主流文化，切實(shí)消除貧困因素。

（五）保護(hù)名勝古跡，延續(xù)城鎮(zhèn)歷史文脈

棚戶區(qū)改造過(guò)程中，一些地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)“造城運(yùn)動(dòng)”，導(dǎo)致建設(shè)性破壞問(wèn)題突出。棚戶區(qū)改造要在融入現(xiàn)代創(chuàng)新元素的同時(shí)，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。棚戶區(qū)改造要重點(diǎn)保護(hù)有歷史文化價(jià)值的古跡，加強(qiáng)城鎮(zhèn)歷史文化保護(hù)，妥善處理好新建城鎮(zhèn)與歷史古跡保護(hù)之間的關(guān)系，促使傳統(tǒng)文明與現(xiàn)代文明達(dá)到完美結(jié)合。因此，推進(jìn)棚戶區(qū)改造必須重視培育歷史文化，開(kāi)展多形式、多層次的國(guó)民文化教育，延續(xù)歷史文脈。

（六）提升生態(tài)環(huán)境，打造人們的精神家園

棚戶區(qū)安置房不僅僅是人們的棲身之所，更應(yīng)是人們的精神家園。安置房建設(shè)要結(jié)合區(qū)域內(nèi)獨(dú)特的自然風(fēng)貌、氣候條件，建設(shè)符合區(qū)域特點(diǎn)的綠色環(huán)保建筑，并切實(shí)保證建筑質(zhì)量。根據(jù)生態(tài)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。在施工過(guò)程中，應(yīng)盡可能使用節(jié)能、可循環(huán)利用的綠色建材、裝飾材料。通過(guò)可再生生態(tài)化綠色技術(shù)，逐步推廣垃圾分類處理、太陽(yáng)能利用與節(jié)能管理等措施，最大限度減少環(huán)境污染。同時(shí)，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要注重以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實(shí)用、突出特色、適度超前，加強(qiáng)社區(qū)綠化、美化、清化、靜化的工作，創(chuàng)造親近自然、舒適安寧的生態(tài)型居住環(huán)境，讓人們與自然和諧相處。

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