饒仁貴

所謂“三公消費(fèi)”，指的是通過(guò)財(cái)政撥款安排給政府部門(mén)及其工作人員因公出國(guó)（境）、公務(wù)車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行、公務(wù)招待等方面的支出。餐桌與車(chē)輪堪稱(chēng)公務(wù)作風(fēng)的風(fēng)向標(biāo)，長(zhǎng)期以來(lái)，“三公經(jīng)費(fèi)”一直都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)、人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)?！叭M(fèi)”本是為了公務(wù)而進(jìn)行的消費(fèi)，因?qū)藏?cái)政和政府的監(jiān)督長(zhǎng)期不到位，導(dǎo)致原本合法、合理的正常行政支出漸次演變?yōu)槔习傩丈類(lèi)和唇^的“三公浪費(fèi)”亂象，飽受社會(huì)輿論詬病。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：要“健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核算和審計(jì)制度，著力控制‘三公經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)”，中共中央政治局在審議改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項(xiàng)規(guī)定”會(huì)議上，也提出“審計(jì)部門(mén)每年要對(duì)各地區(qū)各部門(mén)會(huì)議活動(dòng)等經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行審查”，這些都表明了新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改進(jìn)工作作風(fēng)、厲行節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)上鮮明而務(wù)實(shí)的態(tài)度。在社會(huì)的高度關(guān)注下，一方面政府各部門(mén)會(huì)更加謹(jǐn)慎開(kāi)支，另一方面當(dāng)超出預(yù)算限額或者發(fā)生一些不合理的支出后，有些部門(mén)可能會(huì)設(shè)法逃避監(jiān)督。為有效控制“三公”經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，遏止公款鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，節(jié)約使用財(cái)政資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)審計(jì)勢(shì)在必行。

一、目前“三公”經(jīng)費(fèi)存在的問(wèn)題

（一）具體消費(fèi)不實(shí)

1.存在浪費(fèi)現(xiàn)象。公務(wù)消費(fèi)支出缺乏剛性約束，公務(wù)消費(fèi)隨意性大，若是單位領(lǐng)導(dǎo)自支自批，往往超出標(biāo)準(zhǔn)，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。公務(wù)接待、差旅費(fèi)等超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象更是普遍存在。

2.部分消費(fèi)模糊。在缺乏明確的政策規(guī)定的前提下，公務(wù)消費(fèi)經(jīng)常出現(xiàn)變通支出的現(xiàn)象。有些消費(fèi)支出沒(méi)有通過(guò)正規(guī)渠道走賬，而是通過(guò)變通的方式變?yōu)檎写M(fèi)或者其他公務(wù)名義進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)，無(wú)論是不是公務(wù)開(kāi)支，都隨著公務(wù)開(kāi)支的名義報(bào)銷(xiāo)，出現(xiàn)了模糊消費(fèi)的情況，這種情況下，公務(wù)經(jīng)費(fèi)往往發(fā)生“公地悲劇”的現(xiàn)象，經(jīng)費(fèi)數(shù)額不斷增多。

3.灰色消費(fèi)眾多。在公務(wù)消費(fèi)不透明并且缺乏監(jiān)督的情況下，部分公務(wù)人員利用公務(wù)消費(fèi)的名義謀取私利，使公務(wù)資金為個(gè)人消費(fèi)支付費(fèi)用。比如公款旅游、公車(chē)私用等。

（二）“三公”項(xiàng)目消費(fèi)不合理

1.公務(wù)用車(chē)的配置和使用不合制度。我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)于公務(wù)用車(chē)的配置和使用有相關(guān)的制度，但是制度靠執(zhí)行才能發(fā)揮效力。有些單位對(duì)制度的執(zhí)行不嚴(yán)，甚至無(wú)視制度，出現(xiàn)了公務(wù)用車(chē)配置和使用超出規(guī)定的現(xiàn)象。首先是公務(wù)車(chē)配置超編，在超編時(shí)往往以工作需要為借口，實(shí)際上以領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)配置公務(wù)車(chē)。其次是公務(wù)車(chē)超標(biāo)配置，部分單位和部門(mén)存在公車(chē)使用相互攀比的現(xiàn)象，將使用車(chē)的標(biāo)準(zhǔn)看成是在單位地位的象征。再次公車(chē)私用的現(xiàn)象普遍，公務(wù)車(chē)的使用分成了三部分，公務(wù)使用一部分，領(lǐng)導(dǎo)使用一部分，駕駛員使用一部分，公務(wù)車(chē)成了私人的禮物和饋贈(zèng)，直接導(dǎo)致公車(chē)費(fèi)用上升。

2.公務(wù)接待超標(biāo)。一方面，公務(wù)消費(fèi)的名目多、項(xiàng)目多。領(lǐng)導(dǎo)檢查考核、申請(qǐng)項(xiàng)目、匯報(bào)工作、慶功表彰、召開(kāi)會(huì)議等等都是公務(wù)消費(fèi)的項(xiàng)目，而有的公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目形成了“一條線”，歡迎接待——結(jié)束慶功——飯后娛樂(lè)——考察景點(diǎn)——走時(shí)特產(chǎn)。另一方面，公務(wù)消費(fèi)規(guī)模大、檔次高。在中國(guó)的傳統(tǒng)里，接待的規(guī)模及檔次與重視程度是成正比的，為了表示尊重，往往超“標(biāo)”接待，而消費(fèi)往往存在“棘輪效應(yīng)”，檔次提高時(shí)皆大歡喜，檔次降低則上下不痛快，于是公務(wù)費(fèi)用一再提高。

3.因公出國(guó)失控。一些部門(mén)把公務(wù)出國(guó)旅游作為一種提高職工福利待遇的措施，假借各種出國(guó)考察學(xué)習(xí)名義組織出國(guó)旅游。隨著出國(guó)審批制度的不斷完善，明目張膽的利用公費(fèi)出國(guó)旅游已不多見(jiàn)。一些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織借學(xué)習(xí)考察研究的名義假借學(xué)習(xí)培訓(xùn)、開(kāi)會(huì)考察之名出國(guó)旅游的事情還是屢禁不止，更有甚者偽造邀請(qǐng)函、國(guó)際會(huì)議通知、國(guó)際學(xué)術(shù)交流通知等假文件作為公費(fèi)出國(guó)旅游的依據(jù)，在群眾中造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。另外還有一些公務(wù)人員通過(guò)組織安排正常的公費(fèi)出國(guó)，通過(guò)變更原來(lái)安排的路線和行程，變相的進(jìn)行公費(fèi)旅游。變相的公費(fèi)出國(guó)旅游還給了一些官員創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，借機(jī)潛逃國(guó)外的機(jī)會(huì)。

二、“三公”經(jīng)費(fèi)審計(jì)要實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題

由于目前還不存在和“三公經(jīng)費(fèi)”直接對(duì)應(yīng)的科目，對(duì)于不設(shè)明細(xì)二級(jí)科目的部門(mén)和單位來(lái)說(shuō)，“三公經(jīng)費(fèi)”更是一筆糊涂賬，一切消費(fèi)都隱藏在正常的行政費(fèi)用支出中。為規(guī)避“三公經(jīng)費(fèi)”的開(kāi)支數(shù)字過(guò)大，某些部門(mén)會(huì)將出國(guó)、出境費(fèi)用變成外出考察交流的旅行社票據(jù)；將公車(chē)加油費(fèi)在公務(wù)費(fèi)或差旅費(fèi)中列支；將吃喝招待費(fèi)在會(huì)議費(fèi)中列支等等。比較常見(jiàn)的就是將應(yīng)屬于招待費(fèi)支出科目的計(jì)入會(huì)議費(fèi)，從憑證看，計(jì)入支出科目為經(jīng)費(fèi)支出——會(huì)議費(fèi)，但從后附明細(xì)單據(jù)看，大多為煙酒吃喝招待，審計(jì)人員若不審查明細(xì)單據(jù)就很容易讓被審計(jì)單位蒙混過(guò)關(guān)。這些現(xiàn)象應(yīng)該引起審計(jì)人員的思考，在日常的審計(jì)工作中挖掘背后隱藏的深層次問(wèn)題?，F(xiàn)階段，審計(jì)人員在對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公款招待、公車(chē)使用、公費(fèi)出國(guó)的三公經(jīng)費(fèi)審計(jì)中，應(yīng)注意從以下幾個(gè)方面入手：

（一）招待費(fèi)審計(jì)

1.應(yīng)重點(diǎn)檢查會(huì)議費(fèi)的支出，大部分單位為了掩飾其招待費(fèi)的支出數(shù)額，往往將部分招待費(fèi)從此科目列支，審計(jì)中要特別注意該科目支出的原始憑證，一個(gè)完整的會(huì)議費(fèi)支出必須具備四個(gè)條件：（1）會(huì)議通知，包括會(huì)議時(shí)間、會(huì)議內(nèi)容、參加人員、會(huì)議地點(diǎn)等；（2）與會(huì)人員的簽到簿；（3）場(chǎng)租費(fèi)、住宿費(fèi)等；（4）就餐地點(diǎn)和人數(shù)。

2.檢查是否隱藏在賬外列支。有些單位將收取的房租費(fèi)、二級(jí)單位繳納的管理費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)變賣(mài)收益或有意想隱瞞的一些收入未納入單位財(cái)務(wù)賬統(tǒng)一核算，私設(shè)小金庫(kù)，用于發(fā)放福利及公務(wù)、招待、旅游等支出?！靶〗饚?kù)”已不是一個(gè)新問(wèn)題，盡管?chē)?guó)家和地方“三令五申”的禁止，但在某些地方和部門(mén)私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象依然存在，主要目的是為了掩蓋一些不合理的支出。

3.有食堂或者招待所的單位，應(yīng)重點(diǎn)檢查其是否從中支出了招待費(fèi)，而以其他名義進(jìn)行補(bǔ)助。

4.關(guān)注是否虛開(kāi)發(fā)票掩人耳目。隱藏“三公經(jīng)費(fèi)”的花樣繁多，如將“三公經(jīng)費(fèi)”開(kāi)支發(fā)票轉(zhuǎn)換成購(gòu)買(mǎi)辦公用品費(fèi)、單位基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)、會(huì)議材料費(fèi)、打印費(fèi)、宣傳費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等等。這種手段具有一定的隱蔽性，一般不易察覺(jué)，審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中要擦亮雙眼，善于觀察，還原“三公經(jīng)費(fèi)”支出的真實(shí)性。

5.延伸審計(jì)下屬單位，看是否存在把招待費(fèi)轉(zhuǎn)移到下屬單位報(bào)銷(xiāo)的問(wèn)題。對(duì)于那些有下屬單位或二級(jí)機(jī)構(gòu)的部門(mén)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)移“三公經(jīng)費(fèi)”支出更是“得心應(yīng)手”。把本應(yīng)在單位賬面支出的經(jīng)費(fèi)直接轉(zhuǎn)移到下屬單位和二級(jí)機(jī)構(gòu)去，或?qū)⑾嚓P(guān)經(jīng)費(fèi)以撥出資金的形式先撥付到下屬單位，再通過(guò)下屬單位列支機(jī)關(guān)職工出國(guó)、旅游等費(fèi)用，以逃避審計(jì)監(jiān)督。

（二）公車(chē)費(fèi)審計(jì)

1.看公車(chē)的數(shù)量，是否適度，購(gòu)置公車(chē)是否經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)，有無(wú)辦理相關(guān)審批手續(xù)，車(chē)輛是否超標(biāo)。

2.看油費(fèi)的支出，是否由單位相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)采購(gòu)，并根據(jù)里程數(shù)來(lái)考核油耗。

3.看有無(wú)派車(chē)單，出車(chē)事由是否合理。

4.修理費(fèi)的支出是否經(jīng)政府采購(gòu)審批，支出是否合理。

（三）出國(guó)費(fèi)審計(jì)

1.看有無(wú)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)文件，出國(guó)事由是否合理，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。

2.出國(guó)費(fèi)用是否超過(guò)審批的標(biāo)準(zhǔn)，出國(guó)時(shí)間有無(wú)超過(guò)規(guī)定等。

三、掌握和完善“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)的幾點(diǎn)建議

一是健全和規(guī)范相關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”制度約束以及標(biāo)準(zhǔn)。建立“三公經(jīng)費(fèi)”統(tǒng)一的公開(kāi)公布格式，明確公開(kāi)真實(shí)性支出的處理責(zé)任，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容和方法，在一定程度上消除社會(huì)公眾對(duì)政府“三公經(jīng)費(fèi)”認(rèn)識(shí)的誤區(qū)和質(zhì)疑；規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，解決審計(jì)定性問(wèn)題，充分并有效發(fā)揮制度約束和控制作用。

二是完善“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制“事前、事中、事后”監(jiān)督。目前，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有編制專(zhuān)門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”支出預(yù)算表。“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制只是制定了花錢(qián)的計(jì)劃，而沒(méi)有細(xì)化到具體的項(xiàng)目，更缺乏對(duì)具體項(xiàng)目變化情況進(jìn)行必要的解釋。當(dāng)前，監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”的合法性、真實(shí)性尚不夠完善，導(dǎo)致評(píng)價(jià)“三公經(jīng)費(fèi)”高低標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是績(jī)效，主要是用盡可能少的錢(qián)把該辦的事辦好，故此必須進(jìn)一步完善對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行項(xiàng)目細(xì)化和做必要的說(shuō)明，加大事前控制，加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算編制的審議，使預(yù)算更為科學(xué)、合理、精細(xì)，并且貼近民意；進(jìn)一步規(guī)范事中監(jiān)督，讓公共財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受社會(huì)公眾的審核；進(jìn)而完善事后監(jiān)督，建立明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制，以充分發(fā)揮預(yù)算約束和控制作用。

三是熟悉并掌握“三公經(jīng)費(fèi)”的資金來(lái)源和支出結(jié)構(gòu)?！叭?jīng)費(fèi)”的資金來(lái)源要掌握。目前，很多部門(mén)單位除了財(cái)政撥款外，仍存在很多其他收入。如有些單位將收取的房租收入、二級(jí)單位繳納的管理費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)變賣(mài)收益、一些有意想隱瞞的收入等必須熟練掌握、深入了解?！叭?jīng)費(fèi)”是部門(mén)預(yù)算的內(nèi)容之一，具體支出分散在各部門(mén)單位，應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)進(jìn)程的透明度。應(yīng)審查部門(mén)經(jīng)費(fèi)使用是否貫徹厲行節(jié)約原則，摸清“三公經(jīng)費(fèi)”支出的總量，分析資金來(lái)源和支出結(jié)構(gòu)，有無(wú)預(yù)算追加，相關(guān)調(diào)整變動(dòng)的審批程序是否規(guī)范，將當(dāng)年支出與上一年度進(jìn)行對(duì)比，檢查是否堅(jiān)持了零增長(zhǎng)原則，進(jìn)而分析“三公經(jīng)費(fèi)”變化情況和趨勢(shì)。

四是探索獨(dú)立“三公經(jīng)費(fèi)”的審計(jì)程序。當(dāng)前，政府預(yù)算科目設(shè)計(jì)的不盡如人意，致使科目間的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移“得心應(yīng)手”，而全面、正確地統(tǒng)計(jì)“三公經(jīng)費(fèi)”的實(shí)際數(shù)則難度較大。對(duì)此，必須有一個(gè)獨(dú)立的“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)程序，以確保和提升“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)據(jù)的可信度。

總之，審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合多種審計(jì)項(xiàng)目和方法，加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的審計(jì)監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、投資審計(jì)中仍要把“三公經(jīng)費(fèi)”支出作為一項(xiàng)重要審計(jì)內(nèi)容。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”支出典型違規(guī)違紀(jì)違法問(wèn)題，應(yīng)納入相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中來(lái)，并提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)追究有關(guān)人員責(zé)任。同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)要在揭示“三公經(jīng)費(fèi)”支出問(wèn)題的同時(shí)，應(yīng)透過(guò)數(shù)字看到本質(zhì)問(wèn)題和癥結(jié)所在，找出“三公經(jīng)費(fèi)”支出在機(jī)制上、制度上、管理上存在的不足，分析“三公經(jīng)費(fèi)”支出難管理的深層次成因，從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗、切實(shí)降低行政成本的角度，從體制機(jī)制層面關(guān)注促進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”支出公開(kāi)和提高效益方面，提出合理化建議，幫助各部門(mén)強(qiáng)化內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理，及時(shí)堵塞“三公經(jīng)費(fèi)”支出中的漏洞。促進(jìn)建立完整的預(yù)算公開(kāi)機(jī)制和監(jiān)督檢查制度；促進(jìn)各部門(mén)單位積極采取節(jié)約經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的管理措施，建立并嚴(yán)格執(zhí)行部門(mén)內(nèi)部預(yù)算目標(biāo)管理、責(zé)任追究制度及經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)、審批控制等內(nèi)控制度，努力降低行政運(yùn)行成本，不斷提高部門(mén)的依法行政、依法理財(cái)?shù)哪芰εc水平。

“三公”經(jīng)費(fèi)事關(guān)黨和政府的形象，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定，事關(guān)黨的前途和命運(yùn)，要提高政府的公信力，必須切實(shí)把握好、管得住、用得實(shí)“三公”經(jīng)費(fèi)，讓有限的經(jīng)費(fèi)真正服務(wù)于民、回饋于民。審計(jì)部門(mén)作為重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，必須充分運(yùn)用法律賦予的職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的審計(jì)監(jiān)管，為政府管好財(cái)、用好財(cái)發(fā)揮積極作用。

（作者單位：東鄉(xiāng)縣審計(jì)局）