孫昌龍 馬雯雯 周強

灘涂圍墾開發(fā)利用需探索新機制
——溫州市灘涂圍墾開發(fā)利用研究

孫昌龍 馬雯雯 周強

溫州市沿海灘涂資源較為豐富，全市理論深度基準(zhǔn)面以上的灘涂資源面積為97.19萬畝，其中海涂資源95.42萬畝，理論深度基準(zhǔn)面與2m深度基準(zhǔn)面之間的海涂資源為51.25萬畝；2m深度基準(zhǔn)面與5m深度基準(zhǔn)面之間的海涂資源為80.68萬畝。根據(jù)《溫州市灘涂圍墾總體規(guī)劃（2006—2020年）》，溫州市理論基準(zhǔn)面以上適宜于造地的規(guī)劃灘涂區(qū)面積約為67.2萬畝，其中海涂資源面積66.83萬畝。按行政區(qū)統(tǒng)計，沿海、沿江8個縣（市、區(qū)）分別是：樂清市7.03萬畝、永嘉縣0.19萬畝、鹿城區(qū)0.08萬畝、龍灣區(qū)17.71萬畝、瑞安市11.33萬畝、平陽縣9.58萬畝、蒼南縣9.45萬畝、洞頭縣11.83萬畝。

圍墾工程情況

已建圍墾工程情況。建國以來，溫州市已實施圍墾項目274個（其中1000畝以下小圍墾區(qū)塊205處），圍墾面積34.23畝。按行政區(qū)統(tǒng)計，沿海、沿江8個縣（市、區(qū)）分別是：樂清市實施項目177個，8.37萬畝；永嘉縣實施項目3個，0.32萬畝；鹿城區(qū)實施項目5個，0.48萬畝；龍灣區(qū)實施項目28個，9.09萬畝；瑞安市實施項目10個，4.33萬畝；平陽縣實施項目10個，2.17萬畝；蒼南縣實施項目5個，6.65萬畝；洞頭縣實施項目36個，2.83萬畝。

在建圍墾工程情況。目前溫州市在建圍墾項目7個，圍墾面積19.37萬畝，具體項目為：黃岙二期圍墾5518畝，小門島西片圍墾779畝，龍灣海濱圍墾9860畝，龍灣二期圍墾34450畝，甌飛一期圍墾132800畝，西灣北片圍墾6870畝，洞頭環(huán)島西片圍墾3440畝。

規(guī)劃圍墾工程情況。目前溫州市已規(guī)劃尚未實施圍墾項目共有10個，圍墾面積9.58萬畝，具體項目為：樂清湖霧紅衛(wèi)圍墾1500畝、樂清水漲聯(lián)合塘圍墾4000畝、樂清白溪聯(lián)合塘圍墾1600畝、樂清樂成片圍墾5000畝、樂清翁垟片圍墾14900畝、瑞安閣巷二期圍墾3500畝、平陽中期圍墾30000畝、洞頭大小門島際二期17500畝、洞頭霓嶼南片圍墾4800畝、洞頭霓嶼北片圍墾13000畝。

表1 溫州市圍墾造地工程投入情況調(diào)查表 單位：萬元/畝

開發(fā)建設(shè)存在的問題

溫州圍墾工程及甌飛工程的決策是切合實際的，尤其是在溫州面臨的土地資源的制約，以及國家在灘涂圍墾政策緊縮的背景下，甌飛工程具有前瞻性。根據(jù)調(diào)研情況來看，溫州的灘涂圍墾與兄弟市相比還存在一定的差距。

一是開發(fā)投入上，圍墾造地建設(shè)成本偏高。灘涂圍墾造地的成本，主要來自于圍墾的成本以及堤內(nèi)吹填成陸的造地成本。通過對溫州已有的圍墾造地項目進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)（見表1），溫州圍墾工程投入大概在3.47萬-19.98萬元/畝，造地工程投入在14.15萬-22.62萬元/畝，總造價成本介于17.62萬-42.6萬元/畝。而鹽城與廈門的圍墾造地成本遠(yuǎn)低于溫州市，以鹽城的條子泥灘涂匡圍工程為例成本約為1萬元/畝，造地工程投入大約在10萬元/畝，總計11萬元/畝，廈門市的圍墾造地總成本基本在20萬元/畝左右。圍墾造地的建設(shè)成本偏高也導(dǎo)致前期資金投入的困難。

二是效益產(chǎn)出上，高效集約利用水平不高。從對溫州市圍墾項目的產(chǎn)出效益分析來看，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展型圍墾項目還是城鎮(zhèn)發(fā)展型圍墾項目產(chǎn)出效益均有待提高。已開發(fā)利用圍墾區(qū)開發(fā)層次不高，單位畝產(chǎn)效益不明顯。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，大部分工業(yè)型圍墾區(qū)的畝產(chǎn)約在150萬-250萬元之間，個別區(qū)塊能達(dá)到400萬元/畝以上，農(nóng)業(yè)型圍墾項目在2000-3000元/之間。

要素保障上，圍墾資金后續(xù)保障乏力。灘涂圍墾公益性強、投資量大、回收期長，特別是隨著起圍高程的不斷降低，成本和風(fēng)險不斷攀升，圍墾資金后續(xù)保障乏力。溫州市灘涂圍墾開發(fā)主要由政府平臺主導(dǎo)，但是由于早起開發(fā)收益低，造成政府后續(xù)資金斷檔，還貸壓力大，圍而不開、開而不發(fā)現(xiàn)象有所存在。同時，基于各種原因，大規(guī)模借助民間資本投資圍墾開發(fā)仍顯有心無力。

圖/金川

管理方式上，管理體制有待逐步創(chuàng)新。一是政策缺少整合集成。灘涂開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，需要一系列政策作支撐，但目前各方面的政策還不夠全面不夠配套，缺乏整體集成效應(yīng)。二是管理體制創(chuàng)新不夠，目前溫州市在灘涂管理體制上做了些探索，如甌飛圍墾綜合開發(fā)實行市政府行政代管，但由于牽涉多個部門，觸及基層利益，實踐中還需進一步磨合。三是政策創(chuàng)新不夠。隨著灘涂圍墾開發(fā)的不斷深入，亟需相關(guān)配套政策跟進，但是創(chuàng)新型政策配套明顯滯后，至今溫州市尚未開展海域使用權(quán)“直通車”試點和海洋產(chǎn)權(quán)交易試點問題。

科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)

堅持綜合統(tǒng)籌規(guī)劃，重視生態(tài)環(huán)境保護。灘涂圍墾造地必須要有長期規(guī)劃，確立科學(xué)用海理念，以科學(xué)合理的建設(shè)周期達(dá)到降低成本的目的。溫州灘涂圍墾應(yīng)以系統(tǒng)規(guī)劃為依據(jù)，重視對填海的綜合規(guī)劃，對海洋資源的利用、維護在時間和空間上作戰(zhàn)略安排?？茖W(xué)指導(dǎo)填海工程建設(shè)，不能盲目加快工程進度，不斷檢討填海理念和建設(shè)模式，綜合考慮海水動力、海域航道、生態(tài)環(huán)境等因素,改進傳統(tǒng)簡單而粗獷的圍填海方式與工程平面布局，避免采取截彎取直、島礁連接的方式，最大限度的保護原有海岸的原始性和多樣性，實現(xiàn)填海工程的科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)。

設(shè)立圍墾開發(fā)試驗區(qū)，探索圍墾開發(fā)新機制。以推進實施圍墾造地、規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資、項目落地“五項并聯(lián)”為契機，在沿海地區(qū)設(shè)立若干個海涂圍墾開發(fā)樣板工程試驗區(qū)，進一步探索科學(xué)推進圍墾開發(fā)的新機制?？筛鶕?jù)試驗區(qū)發(fā)展水平和建設(shè)規(guī)模，賦予不同的級別和管理權(quán)限，并在用地保障、資金支持、項目審批等方面給予試驗區(qū)傾斜，加速打造一批灘涂綜合開發(fā)先導(dǎo)區(qū)。建議將甌飛灘涂圍墾工程爭取申報為國家級海涂圍墾科學(xué)開發(fā)樣板工程試驗區(qū)。

創(chuàng)新多元投入機制，加強圍墾資金保障。各級政府要加大灘涂開發(fā)專項資金的籌集力度，市級財政要統(tǒng)籌安排灘涂開發(fā)專項資金，并逐步增加灘涂開發(fā)的投入。鼓勵圍墾項目實行股份制融資，支持企業(yè)、個人及多種經(jīng)濟成份投入圍墾項目建設(shè)，推行多種所有制成份投資圍墾，逐步完善股份合作建設(shè)機制。加強金融融資，積極爭取亞行、世行及政策性貸款用于圍墾開發(fā)建設(shè)。同時，借溫州金融綜合改革的契機，積極籌備成立灘涂圍墾開發(fā)利用發(fā)展銀行，將金融改革成果重點支持海涂圍墾開發(fā)建設(shè)。借鑒廈門做法，探索實行重大產(chǎn)業(yè)項目用地企業(yè)自圍自建的辦法，進一步拓展圍墾資金籌措渠道。支持海域使用權(quán)和海上構(gòu)筑物抵押貸款，最大限度實現(xiàn)灘涂資源資本化，大力提升圍墾項目投資主體的造血功能。完善溫州市重點岸線開發(fā)規(guī)劃及功能布局定位，探索完善岸線有償使用制度，形成體現(xiàn)岸線與海洋資源稀缺程度定價機制。

堅持科學(xué)生態(tài)圍墾，促進海域合理開發(fā)。根據(jù)目前灘涂圍墾的新要求，不斷提高灘涂圍墾的科技含量，走“科技圍墾”之路。嚴(yán)格開展項目前期科學(xué)論證，采取數(shù)學(xué)模型研究或物理模型試驗等科學(xué)手段，對工程附近海域水動力要素變化及周邊環(huán)境影響進行科學(xué)綜合論證。提升建設(shè)施工現(xiàn)代化水平，積極推廣應(yīng)用新技術(shù)、新材料和新工藝，實現(xiàn)施工機械化，有效降低人力作業(yè)，提高工程效率。堅持管理經(jīng)營信息化，建立溫州市沿海灘涂圍墾工程建設(shè)與管理信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)管理信息化，努力提高工作效率。推廣使用科技創(chuàng)新，要加強對溫州市灘涂淤蝕規(guī)律、圍墾工程技術(shù)和灘涂開發(fā)新模式、新品種、新工藝的研究，促進灘涂圍墾事業(yè)的快速發(fā)展。

作者單位：溫州市經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃院/浙江東方職業(yè)技術(shù)學(xué)院/中共溫州市龍灣區(qū)委政策研究室