劉亭

更好發(fā)揮《發(fā)展規(guī)劃綱要》的統(tǒng)領作用

劉亭

無論是從內(nèi)容還是程序，都可以看出發(fā)展規(guī)劃綱要在整個規(guī)劃體系中發(fā)揮的統(tǒng)領作用是非常明確的

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要編制的前期研究工作，正在緊鑼密鼓地推進之中。按照慣例，明年秋天舉行的黨的十八屆五中全會，其中心議題將是形成執(zhí)政黨對“十三五”規(guī)劃制定工作的《建議》。在其指導下，由國務院組織編制并經(jīng)兩會審議通過的五年《發(fā)展規(guī)劃綱要》，是指導國家經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設的宏偉藍圖和行動綱領，也是國家實行宏觀調(diào)控的基本依據(jù)和重要手段，它應在國家規(guī)劃體系中更好地發(fā)揮統(tǒng)領作用。

現(xiàn)有國家規(guī)劃體系非常龐雜。怎樣把握《發(fā)展規(guī)劃綱要》在其中發(fā)揮的作用？這里可以化繁為簡，概括為所謂的“三、四、四”。第一個“三”，是指國家規(guī)劃體系主要包括三大系列：一是由各級發(fā)改部門牽頭編制的發(fā)展規(guī)劃；二是由住房和城鄉(xiāng)建設部門牽頭編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃；三是由國土資源部門牽頭的土地規(guī)劃。這些規(guī)劃，雖由不同部門牽頭編制，但一經(jīng)同級政府審議通過，都是國家規(guī)劃體系的組成部分。

進一步分析，第二個“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列主要包括四大品種：一是總體規(guī)劃，即五年經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要；二是專項規(guī)劃，即以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃；三是區(qū)域規(guī)劃，即以跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展為對象編制的規(guī)劃；四是主體功能區(qū)規(guī)劃，即以國土空間開發(fā)活動為對象編制的規(guī)劃。

再進一步展開，第三個“四”，是指現(xiàn)有發(fā)展規(guī)劃系列中的總體規(guī)劃（即發(fā)展規(guī)劃綱要）的制定，歷經(jīng)四大步驟：一是由發(fā)改部門牽頭開展規(guī)劃前期研究，向黨委、政府提交規(guī)劃綱要的《基本思路》；二是由黨中央主持編制，經(jīng)全會專題審議通過的關于發(fā)展規(guī)劃綱要制定工作的《建議》；三是由政府牽頭編制規(guī)劃綱要文本，提交《發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》；四是召開兩會，組織審議草案，由人大權(quán)力機關作出相關決議。經(jīng)修改完善后的文本正式發(fā)布，即為《發(fā)展規(guī)劃綱要》。

無論是從內(nèi)容還是程序，都可以看出發(fā)展規(guī)劃綱要在整個規(guī)劃體系中發(fā)揮的統(tǒng)領作用是非常明確的。但由于種種原因，在我國規(guī)劃工作的實踐中，其統(tǒng)領作用發(fā)揮得并不理想，還存在著不少問題。一是期限上，發(fā)展規(guī)劃短而城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃長，前者難以指導后者。二是在內(nèi)容上，發(fā)展規(guī)劃偏重目標和任務，空間開發(fā)約束性偏弱。三是在地位上，發(fā)展規(guī)劃缺乏專門的法律支撐。四是在審批上，發(fā)展規(guī)劃審批層級低，其它空間規(guī)劃審批層級高，存在著層級上的錯位。五是在時序上，發(fā)展規(guī)劃五年一編，但其它規(guī)劃的編制或修編時間選擇較為多樣和隨意，難以與發(fā)展規(guī)劃銜接。

按照十八屆三中全會精神，以及習近平總書記提出的“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”的要求，結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制和執(zhí)行，需進一步深化國家規(guī)劃體制的改革。通過出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，增強其中長期發(fā)展戰(zhàn)略導向，和空間布局及國土開發(fā)約束力，將其定位為國家規(guī)劃體系中的頂層規(guī)劃。并配套健全以其為龍頭的、覆蓋政府全部規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（甚至成立跨部門的國家規(guī)劃委員會），通過實現(xiàn)規(guī)劃體系、空間布局和技術(shù)標準“三個有機銜接”，基礎數(shù)據(jù)、信息平臺和審批管理“三個集中統(tǒng)一”，逐步經(jīng)“多規(guī)融合”最終實現(xiàn)“多規(guī)合一”，做到一張藍圖繪到頭、一本規(guī)劃干到底。

對此，當前要注重做好以下四項工作：一是加強發(fā)展規(guī)劃理論和方法的研究。要組織力量對涉及發(fā)展規(guī)劃的重大基礎理論問題、核心內(nèi)容方法等進行專門研究。二是明確發(fā)展規(guī)劃的法律地位。建議由國家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的法律或法規(guī)。三是增強中長期戰(zhàn)略導向和空間規(guī)劃功能。建議將“十三五”規(guī)劃綱要改革提升為發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃期限調(diào)整到2030年，增加空間布局和開發(fā)管治要求，強化關系區(qū)域長遠和全局發(fā)展的重大戰(zhàn)略內(nèi)容。四是改革地方發(fā)展規(guī)劃審批制度。市縣城市總體規(guī)劃等的規(guī)劃審批權(quán)，可下放到市縣政府，以增強地方規(guī)劃的自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，提高政府效能。

浙江省政府咨詢委學術(shù)委副主任、研究員