麗水市發(fā)改委課題組

促進民間資本進入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

麗水市發(fā)改委課題組

要按照“增量先行、存量跟進，試點推動、分步實施”的思路，分類推動民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)

近年來，從中央到地方均高度重視民間投資發(fā)展，“非公36條”、“新36條”、“42項實施細則”以及各地各類鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的政策措施密集出臺，釋放出強烈政策信號，為新一輪激發(fā)民間投資活力帶來新機遇。同時，隨著政府性負債攀升，債務(wù)風險控制力度加大等因素交織影響，大力引進社會資本尤其是民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運營，已成為增強投資發(fā)展內(nèi)生動力，促進投資持續(xù)穩(wěn)定健康增長的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

麗水民間投資發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，麗水市完成民間投資333.95億元，占固定資產(chǎn)投資58.5%；總量分別是2000年、2010年的6.79倍、2.10倍，前13年年均增長16.1%；占比較2000年、2010年分別提高了8.1個、5.1個百分點。從民間資本進入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域看，主要在以下領(lǐng)域取得了一些進展和突破：

——城建領(lǐng)域：當前民間投資主要采取的形式有三種：一是采取BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）形式，如污泥處置中心、醫(yī)療固廢、垃圾焚燒、綠谷信息產(chǎn)業(yè)園等，都取得了較好的效果；二是采取政府購買服務(wù)形式，如環(huán)衛(wèi)、綠化維護、保潔等，均通過委托專業(yè)機構(gòu)管理等方式；三是采取冠名形式，如納愛斯廣場、壽爾福路等。

——交通領(lǐng)域：民間投資主要集中在港口碼頭、物流園區(qū)等方面，所投資項目均與產(chǎn)業(yè)、市場結(jié)合度高，如青田青山特鋼碼頭、遂昌縣物流中心、縉云縣路網(wǎng)物流中心、云和商貿(mào)物流城、水閣商貿(mào)物流城、遂昌東城物流中心以及松陽天虹物流中心等項目。

——衛(wèi)生領(lǐng)域：積極鼓勵各類社會資本投資興辦?？漆t(yī)院、護理院、老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院等特色醫(yī)療機構(gòu)。全市現(xiàn)有民營醫(yī)院22家，其中非營利性醫(yī)院11家、營利性醫(yī)院11家；全市民營醫(yī)院總建筑面積約11萬平方米，現(xiàn)有床位數(shù)1252張，占全市醫(yī)療機構(gòu)總床位數(shù)的13.5%。其中包括萬豐中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院、田氏骨科醫(yī)院、鈄氏傷科醫(yī)院、青田康馨醫(yī)院等一批有一定知名度的特色?？漆t(yī)院。

——教育領(lǐng)域：吸引民資方面相對成熟，僅蓮都區(qū)來看，目前已經(jīng)投入使用的花園中學、蓮都外國語學校等，教學質(zhì)量名列全市前茅，已成功招商的還有市外國語學校、白云小學、廈河新村幼兒園等，這些民辦學校中，僅義務(wù)教育階段學生就達10298名，承擔了蓮都區(qū)義務(wù)教育階段總量的近1/3學生就學問題。

——養(yǎng)老領(lǐng)域：目前全市有90家養(yǎng)老院、床位數(shù)10046張，其中純民辦養(yǎng)老院21家、床位數(shù)2661張，分別占23.3%、26.5%，蓮都崇德敬老院、縉云大眾托安養(yǎng)中心等養(yǎng)老中心均為民間資本興建。

引進民間資本的主要問題

盡管當前民間投資有了長足發(fā)展，但民間資本進入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域量少個微。這既有宏觀政策層面存在的障礙性問題，也有自身操作層面的問題，突出表現(xiàn)為“三難”“三不足”。

（一）政策層面的“三難”

鼓勵政策實際操作難。在政府出臺的“新36條”及42項實施細則等大部分政策文件中，將近50%的條款提到“鼓勵允許”民資進入某領(lǐng)域，但實際操作過程中仍會發(fā)現(xiàn)存在諸多條條框框無法突破，尤其是在政策如何界定、如何實施等方面仍相對模糊，缺乏細則，一些物價政策、準入政策限制重重，“玻璃門”“彈簧門”普遍存在，實際破題很難。

落實政策辦法創(chuàng)新難。現(xiàn)有的有關(guān)落實中央相關(guān)政策的文件，更多的是就政策論政策，缺乏針對地方實際去研究、去創(chuàng)新，出臺的政策存在可操作性不強甚至無法真正落地實施等問題。

國資民資公平競爭難。如大部分公辦醫(yī)院、學校掌握著優(yōu)勢人才等資源要素，不斷擴展規(guī)模和提升標準，而一些民辦醫(yī)院、學校獲取土地、信貸等存在較大難度；公辦醫(yī)院和學校的醫(yī)生、教師享受事業(yè)單位保險和退休待遇，民資機構(gòu)很難與之競爭獲取優(yōu)秀人才，即使一些民辦機構(gòu)花3-5年時間培養(yǎng)了業(yè)務(wù)人才，但很快被公立機構(gòu)挖走。

（二）操作層面的“三不足”

引進民間投資動力不足。各行業(yè)主管部門引進民間投資的觀念不強、行動不足，尤其是在公共建設(shè)領(lǐng)域（市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等），普遍存在長期形成的依賴政府投資建設(shè)的慣性思維，引進民間資本過于被動。

面向民資項目儲備不足。各主要公共設(shè)施建設(shè)行業(yè)基本沒有謀劃供民間投資的常備項目目錄，即使有一些項目，也缺乏具體的招商實施方案和計劃，致使大量民間資金找不到投資項目，相對于國有資本處于信息劣勢地位，應(yīng)對復(fù)雜準入和實施程序的交易成本較高。

服務(wù)民間投資效率不足。在審批等政策上，繁瑣耗時的審批環(huán)節(jié)往往成為嚇退民資的原因之一，尤其是在項目準入、方案確定等環(huán)節(jié)，投資業(yè)主稱之為“沒有大門的圓”，企業(yè)被搞得像無頭蒼蠅，沒人引領(lǐng)根本無法進門，即使找到大門，往左往右也搞不清楚。

促進民間投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

有效激活民間投資，當前關(guān)鍵是進一步突破政策層面、操作層面的各類障礙，逐步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，積極突破體制機制障礙。政府要大膽突破各種條條框框的束縛，全力支持模式、機制創(chuàng)新，著力擴大民間投資空間；企業(yè)則要積極利用政策機遇，大膽試、大膽闖，著力在投資領(lǐng)域取得新突破。

（一）著力在政策層面突破

要加快研究平等對待民間投資主體的政策機制，著力推進經(jīng)濟社會領(lǐng)域主體“去行政化”、經(jīng)營“去國有化”、補貼“去隱性化”和利益去“去部門化”，明確界定政府投資范圍，消除政府投資對于民間投資的“擠出”效應(yīng)。

一是堅持“非禁即入”原則，鼓勵民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領(lǐng)域，大力消除民間投資體制障礙和政策制約。著重引導和支持民間投資進入基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、社會事業(yè)等公共設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)和運營，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，加快形成政府投資和民間投資相輔相成的公共服務(wù)供應(yīng)體系。

二是堅持“能放則放”原則，明確界定政府投資范圍，政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域。對于可以實行市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)項目，要堅決引進民間投資。對于沒有列入國土資源部《劃撥用地目錄》范圍的項目，原則上政府不再直接投入，須放開引進民間資本；列入《劃撥用地目錄》范圍的公共設(shè)施項目，要盡可能創(chuàng)造條件，引進民間投資。

三是堅持“宜購則購”原則，研究制定政府采購負面清單制度，在明確哪些公共服務(wù)“不能買”的前提下，逐步擴大政府購買服務(wù)的范圍，積極推進環(huán)衛(wèi)、園林、污水和垃圾處理、保障房、文化、教育、衛(wèi)生、體育、社會福利事業(yè)以及其它具備條件的公共服務(wù)領(lǐng)域，通過合同外包、特許經(jīng)營、公私合作(PPP)等方式有序放開由社會建設(shè)經(jīng)營、政府購買服務(wù)，逐步縮小政府直接投資范圍，帶動民間資本參與公用事業(yè)建設(shè)及經(jīng)營。

（二）著力在操作層面突破

加快推出面向民間資本推介招商項目，著力創(chuàng)新項目服務(wù)機制，大力推進審批制度改革，簡政放權(quán)、提速增效，建立民間投資項目“綠色通道”。

一是健全招商項目信息發(fā)布制度。建設(shè)、交通、水利、衛(wèi)生、教育、民政、文化、體育等行業(yè)主管部門要編制面向民間投資項目庫以及年度項目招商計劃；明確招商項目技術(shù)經(jīng)濟指標，包括項目內(nèi)容、合作方式、服務(wù)數(shù)量和標準、投資估算及回報、必要的政府承諾等事項；通過政府門戶網(wǎng)站、各行業(yè)部門網(wǎng)站以及相關(guān)招商媒介等開設(shè)固定專欄，廣泛發(fā)布項目或服務(wù)招商推介信息，成熟一個推進一個。

二是推進公共設(shè)施領(lǐng)域投資體制改革?？梢园凑帐袌龌ㄔO(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方向，將公共設(shè)施項目分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性領(lǐng)域以及存量資產(chǎn)等四類。經(jīng)營性領(lǐng)域推向市場招商；準經(jīng)營性和非經(jīng)營性領(lǐng)域，通過PPP模式、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式引進民間投資；對于存量資產(chǎn)，通過委托運營、股權(quán)出讓、融資租賃、整合改制等方式，盡可能盤活政府資產(chǎn)、引進民間投資，加大專業(yè)化運營力度。

三是著力推進審批簡政放權(quán)工作。抓住國家簡政放權(quán)機遇，著力推進權(quán)力清單和負面清單制度，進一步明確審批流程和操作細則，準確把握審批運行的內(nèi)在規(guī)律，努力把串聯(lián)改并聯(lián)、簡化（或取消）審批環(huán)節(jié)，使流程整合得更加優(yōu)化、更有效率。

引進民間資本的重點領(lǐng)域

當前要著重按照“增量先行、存量跟進，試點推動、分步實施”的思路，分類推動民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)。近期，可重點選擇民間資本進入意愿較強、國家層面有突破空間、各地有一定的經(jīng)驗借鑒，總體上相對容易實施和操作的行業(yè)和領(lǐng)域先行探索試點，如城市道路、綜合交通樞紐、污水固廢、醫(yī)療教育等領(lǐng)域。在實踐成熟的基礎(chǔ)上，逐步擴大市場化建設(shè)的領(lǐng)域。

促進民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。引導民間資本以BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)一租賃一轉(zhuǎn)讓）等模式，參與城市快速路、普通城市道路、綜合交通樞紐（或運輸站場）等建設(shè)。支持社會資本以公共私營合作（PPP）模式參與麗水機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。支持有條件的項目采取一體化建設(shè)模式，將交通設(shè)施和經(jīng)營性開發(fā)項目（土地開發(fā)權(quán)或廣告、商鋪、冠名權(quán)等）捆綁實施，通過項目法人招標或土地帶條件招標等公開競爭方式確定綜合開發(fā)單位。

促進民間資本進入市政建設(shè)領(lǐng)域。固廢處置方面，按照項目性質(zhì)，新建項目鼓勵以特許經(jīng)營、公私合作等方式投資建設(shè)；在建和已建項目，探索采用TOT模式或委托運營方式。地下空間開發(fā)方面，鼓勵采取地上地下綜合開發(fā)、地下空間商業(yè)化利用、地下配建、政府補貼等方式推進。公共停車場建設(shè)方面，鼓勵民間資本以獨資、合作、捆綁開發(fā)等方式參與，研究推進地下停車場等設(shè)施產(chǎn)權(quán)化利用等。新建公園、景觀綠化項目方面，要優(yōu)先考慮結(jié)合周邊商業(yè)用地綜合開發(fā)、地下空間開發(fā)利用以及經(jīng)營性項目配建等方式實施建設(shè)，鼓勵民間資本以合作、冠名等多種方式參與。建成后的大型公園項目要通過招投標方式委托專業(yè)機構(gòu)管養(yǎng)，政府購買服務(wù)；小型綠化項目按照“誰建設(shè)、誰負責”原則，按規(guī)范做好養(yǎng)護。

促進民間資本進入城鄉(xiāng)公交領(lǐng)域。推進公交公司市場化運營，支持民間資本以合作、參股、廣告、冠名等多種方式參與城鄉(xiāng)公交體系的建設(shè)和運營，明確相應(yīng)的財政資本金注入及補貼機制。探索采用公共私營合作制(PPP)、設(shè)立股權(quán)基金、沿線土地捆綁開發(fā)等方式，吸引社會資本參與快速公交（BRT）、軌道交通(RRT)等城市快速交通體系的投資建設(shè)。

促進民間資本進入保障房領(lǐng)域。推進安居房公司獨立運營，明確相應(yīng)的財政資本金注入及補貼機制，政府不直接投資具體項目建設(shè)。鼓勵民間資本通過直接投資、合作參股，或政府委托代建、配建等多種方式參與保障性安居工程建設(shè)，按規(guī)定或合同約定的租金標準、價格，面向政府核定的保障對象出租、出售（或政府回購）。

促進民間資本進入“五水共治”領(lǐng)域。以引進投資基金、股權(quán)合作等多種方式，積極吸引民間資本參與好溪堰水系、麗陽坑水系以及南明湖水域等“五水共治”項目的整治開發(fā)。在土地條件允許的情況下，采取綜合開發(fā)模式，將水域整治和經(jīng)營性開發(fā)捆綁實施，實現(xiàn)資金平衡。新建供排水管網(wǎng)等非經(jīng)營性項目，可引進民間投資建設(shè)、政府采購并分期付款的方式；新建污水處理廠、水廠、餐廚垃圾處理等準經(jīng)營性項目，可采取BOT、特許經(jīng)營、公私合作等方式實施。

促進民間資本進入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。按照休閑養(yǎng)生經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略導向，大力引進國內(nèi)外、特別是臺灣等地的知名品牌醫(yī)療實體，以獨資、合資合作、參股等方式興辦康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院、醫(yī)美產(chǎn)業(yè)、母嬰保健、醫(yī)學檢驗和健康管理中心等各類特色醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)。積極探索混合所有制辦醫(yī)，支持市公立醫(yī)院與社會資本合作興辦各類?？漆t(yī)院；探索社會資本以合資合作、收購兼并、融資租賃等多種方式參與公辦醫(yī)院改制重組。健全財政補貼制度，支持公立醫(yī)院舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)。完善公立醫(yī)院的建設(shè)運營機制，嚴格控制公立醫(yī)院規(guī)模。

促進民間資本進入教育事業(yè)領(lǐng)域。健全政府補貼或購買服務(wù)制度，積極扶持民辦幼兒園；引導民辦中小學校辦出特色，支持民間資本通過公私合營、政府購買服務(wù)等方式參與義務(wù)教育辦學；鼓勵民辦職業(yè)教育，支持民間資本以BOT、合作參股、捐贈等多種方式參與高等學校建設(shè)；加大政策支持，積極吸引國內(nèi)外知名教育機構(gòu)或科研院校通過委托辦學、合資合作、品牌技術(shù)參股、獨資等方式興辦學?；蚪⒎中?。

鼓勵民間資本進入其他社會事業(yè)領(lǐng)域。鼓勵民間資本以獨資、合作、捆綁開發(fā)等多種方式，參與圖書館、博物館、文化綜合體、游泳館、體育場（館）、健身中心等文化體育設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，對于已建成的文體設(shè)施，可以通過委托運營、融資租賃、整合改制等方式，轉(zhuǎn)讓給社會經(jīng)營，政府購買服務(wù)。鼓勵民間資本以獨資、合作等方式投資建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、養(yǎng)老院以及殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類社會福利機構(gòu)。同時，可通過政府購買服務(wù)的方式，支持民間資本舉辦的養(yǎng)老院等機構(gòu)在接收安置政府供養(yǎng)對象或提供基本養(yǎng)老等服務(wù)中發(fā)揮積極作用。

課題組長：鄺平正；副組長：留雪偉；組員：曹永躍 柴小艷 周初眉 李俊 杜方平