王海鷹，歐陽春，孫 剛

（1.中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049；2.江蘇省地震局，江蘇 南京 210014）

0 引言

我國位于世界兩大地震帶——環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，地震活動頻度高、強(qiáng)度大、震源淺、分布廣，是一個地震多發(fā)且震災(zāi)嚴(yán)重的國家。20世紀(jì)以來，中國共發(fā)生6級以上地震近800次，死于地震的人數(shù)達(dá)55 萬之多，占全球地震死亡人數(shù)的53%［1］；21世紀(jì)初發(fā)生的汶川地震造成69 227人遇難，17 923人 失 蹤，青 海 玉 樹 地 震 造 成2 698 人 遇難［2－3］，地震災(zāi)害的嚴(yán)重性構(gòu)成中國的基本國情之一。

為了提高地震災(zāi)害的應(yīng)急處置能力，迅速、有序、高效的開展應(yīng)急處置工作，最大限度地減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)社會正常秩序，中國于2005年頒布了《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，此后地震系統(tǒng)各單位扎實(shí)推進(jìn)地震應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。截至2007年底，全國各級各類地震應(yīng)急預(yù)案達(dá)17 300多件，基本形成了縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、結(jié)構(gòu)完整、管理相對規(guī)范的地震應(yīng)急預(yù)案體系［4］，地震應(yīng)急預(yù)案在中國地震應(yīng)急處置工作中發(fā)揮了重要的作用。2012年8月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了修訂后的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，新版預(yù)案是為了適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急管理形勢的發(fā)展變化，在充分吸取汶川、玉樹地震抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上修訂完成的?！秶业卣饝?yīng)急預(yù)案》頒布后，各省市縣也組織專家依據(jù)其思路和體例對本級地震應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了修訂。

但是在實(shí)際工作中，高階預(yù)案（國家級和省級）和低階預(yù)案（省級以下）應(yīng)有不同的適用范圍和編制方法，目前應(yīng)急預(yù)案存在的問題之一就是因低階預(yù)案過度模仿而造成的可操作性較差［5－6］，如果能夠?qū)Ω黜?xiàng)應(yīng)急業(yè)務(wù)在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作進(jìn)行梳理，并作為應(yīng)急處置的參考，將會極大的提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性，成為對預(yù)案有效地細(xì)化和補(bǔ)充。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國外研究現(xiàn)狀

1.1.1 美國應(yīng)急預(yù)案體系

美國應(yīng)急預(yù)案分為4類，戰(zhàn)略級預(yù)案（strategiclevel plans）、操作級預(yù)案（operation－level plans）、戰(zhàn)術(shù)級預(yù)案（tactical－level plans）和現(xiàn)場行動方案（Incident Action Plan，IAP）。其中，第1 級戰(zhàn)略預(yù)案是國家級預(yù)案，運(yùn)行于宏觀層面，起制定政策和對低階預(yù)案的指導(dǎo)作用，對可操作性不做過多要求；第2級操作預(yù)案是戰(zhàn)略級預(yù)案的執(zhí)行部分，主要是各部門及州市地方政府進(jìn)行應(yīng)急組織協(xié)調(diào)工作的預(yù)案，這類預(yù)案比較具體，具有一定的可操作性；第3級戰(zhàn)術(shù)預(yù)案是針對參加某一次應(yīng)急搶險活動的隊(duì)伍所制定的預(yù)案，對于不同隊(duì)伍應(yīng)有不同的預(yù)案，因此，該類預(yù)案具有較強(qiáng)的可操作性；最低級的預(yù)案是現(xiàn)場行動方案，是針對應(yīng)急現(xiàn)場的每一項(xiàng)搶險任務(wù)所制定的預(yù)案，是為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場的有序管理，根據(jù)隨機(jī)情景臨時制定的。該類預(yù)案制定完成后，可以按照其步驟開展搶險救災(zāi)行動，具有極強(qiáng)的可操作性［7］。

從美國應(yīng)急預(yù)案體系可以看出，不同級別的預(yù)案適用對象是完全不同的，這些預(yù)案也不是獨(dú)立的，它們結(jié)合在一起形成一個從宏觀到微觀，從粗到細(xì)的應(yīng)急預(yù)案基本框架。

1.1.2 日本的防災(zāi)體制

日本防災(zāi)體系由中央、都道府縣、市町村三級構(gòu)成，其預(yù)案分別為防災(zāi)基本計(jì)劃、都道府縣防災(zāi)計(jì)劃和市町村防災(zāi)計(jì)劃，均為多災(zāi)種的綜合防災(zāi)計(jì)劃。1963年防災(zāi)基本計(jì)劃頒布實(shí)施后，各都道府縣和市町村參照編制并頒布了各自級別的防災(zāi)計(jì)劃。在實(shí)際災(zāi)害應(yīng)對過程中，各級防災(zāi)計(jì)劃發(fā)揮了重要的作用，但是對于沒有大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的地方政府來說，第一次面對重大地震災(zāi)害也會發(fā)生不知如何著手的情況。

2004年10月23日，日本新瀉縣發(fā)生里氏6.8級地震，造成了68人死亡，4 800余人受傷。由于經(jīng)驗(yàn)不足，政府功能幾乎陷入癱瘓狀態(tài)，無法做到有序、有效的應(yīng)對。為了總結(jié)本次地震應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高地震災(zāi)害的應(yīng)急處置能力，新瀉縣政府在此基礎(chǔ)上編制了《新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表》（以下簡稱“時刻表”）作為對防災(zāi)計(jì)劃的補(bǔ)充和細(xì)化?！皶r刻表”對地震應(yīng)急期所涉及的所有業(yè)務(wù)（共55項(xiàng)）進(jìn)行了梳理，并對每項(xiàng)業(yè)務(wù)分別提出在不同時間段內(nèi)所要達(dá)到的工作目標(biāo)（圖1），增強(qiáng)了防災(zāi)計(jì)劃的可操作性，極大地提高了新瀉縣政府的地震災(zāi)害應(yīng)急處置能力。在2007年7月16日發(fā)生的新瀉中越?jīng)_6.8級地震中，新瀉縣按照“時刻表”進(jìn)行應(yīng)急處置，取得了非常好的效果，死亡和受傷人數(shù)分別減少到了15人和1 000多人。

圖1 新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表（部分）

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

針對目前中國應(yīng)急預(yù)案體系存在的過度模仿和可操作性差等問題，中國政府和日本政府于2010—2013年開展了為期3年的“中日合作地震緊急救援能力強(qiáng)化”項(xiàng)目，并引進(jìn)了日本《新瀉縣震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表》的理念和工作方法。項(xiàng)目實(shí)施期間，在示范省云南、江蘇和河北分別開展了震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表的編制工作，對破壞性地震發(fā)生后的應(yīng)急處置業(yè)務(wù)進(jìn)行了梳理，并按照各項(xiàng)業(yè)務(wù)的時序特征提出了在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作以及達(dá)成的目標(biāo)（表1）?！皶r刻表”編制完成后，各省均組織開展了桌面演練，取得了較好的效果。2012年7月20日，江蘇省高郵市發(fā)生4.9級地震，江蘇省抗震救災(zāi)指揮部以地震應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，參照“時刻表”對本次地震進(jìn)行了快速、有效的應(yīng)對，震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表作為地震應(yīng)急預(yù)案的補(bǔ)充發(fā)揮了重要的作用。

表1 江蘇省震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表（部分）

2 應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的時序特征

在學(xué)習(xí)日本新瀉縣“時刻表”理念與工作方法的基礎(chǔ)上，與我國實(shí)際情況相結(jié)合，通過編制云南、江蘇和河北3省的“時刻表”，從中總結(jié)出符合我國Ⅱ級響應(yīng)的地震應(yīng)急期關(guān)鍵業(yè)務(wù)的時序特征。

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中所規(guī)定的應(yīng)急響應(yīng)措施包括人員搜救、醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫、安置受災(zāi)群眾、搶修基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)測、防御次生災(zāi)害、維護(hù)社會治安、開展社會動員、涉外事務(wù)管理、發(fā)布信息、開展災(zāi)害調(diào)查與評估等11項(xiàng)［8］。按照地震應(yīng)急期的應(yīng)急啟動、緊急救援、災(zāi)民過渡性安置等階段［9］對以上各項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)措施中所涉及的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，并提出在不同時間階段各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需要制定的工作計(jì)劃。本文遵循“以人為本”的原則，重點(diǎn)關(guān)注地震應(yīng)急期內(nèi)與災(zāi)民生命救助和災(zāi)民生活相關(guān)的人員搜救、醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫、安置受災(zāi)群眾、搶修基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)測、發(fā)布信息、開展災(zāi)害調(diào)查與評估等工作。

為了便于介紹，本文將醫(yī)療救治和衛(wèi)生防疫分開闡述。

2.1 人員搜救、醫(yī)療救治

對于震后人員搜救和醫(yī)療救治這2項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)措施來說，應(yīng)分為當(dāng)?shù)亻_展人員搜救和外部專業(yè)救援力量派遣2項(xiàng)業(yè)務(wù)。

2.1.1 災(zāi)害發(fā)生地的人員搜救

統(tǒng)計(jì)表明，大地震發(fā)生后的被救出人員絕大多數(shù)通過自救互救的方式獲救［10］，且震后1h內(nèi)被救出人員存活率最高［11］。因此，地震發(fā)生后，受災(zāi)民眾應(yīng)在第一時間進(jìn)行自救互救。自救互救工作完成后，當(dāng)?shù)氐牡谝豁憫?yīng)人應(yīng)組織受災(zāi)民眾對廢墟內(nèi)中淺層埋壓的人員進(jìn)行搜索和營救。第一響應(yīng)人通過人工搜索的方法發(fā)現(xiàn)幸存者后，利用簡易工具、通過障礙物移除、頂升、支護(hù)等方法開辟生命通道，救出幸存者，并對受傷人員進(jìn)行簡單的醫(yī)療處置。在此過程中，災(zāi)害發(fā)生地政府應(yīng)在初步了解面上災(zāi)情的基礎(chǔ)上，盡快派遣當(dāng)?shù)鼐仍歪t(yī)療救護(hù)力量前往災(zāi)情較為嚴(yán)重的地區(qū)開展搜救和醫(yī)療救護(hù)行動。

2.1.2 外部救援力量和醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍的派遣

在災(zāi)情較重、當(dāng)?shù)責(zé)o法應(yīng)對的情況下，地方政府應(yīng)向上級政府發(fā)出派遣外部專業(yè)救援隊(duì)伍的請求。一般來說，省市專業(yè)救援隊(duì)可在震后2～3h完成集結(jié)，震后4～8h抵達(dá)災(zāi)區(qū)，并開展人員搜救行動，重點(diǎn)對深層埋壓人員進(jìn)行搜索和營救。

2.2 衛(wèi)生防疫

震后12h左右，衛(wèi)生防疫人員前往避難場所或一些散居的災(zāi)民安置點(diǎn)指導(dǎo)餐飲衛(wèi)生。3d開始提供健康、營養(yǎng)咨詢和傳染病預(yù)防措施。

2.3 安置受災(zāi)群眾

與安置受災(zāi)群眾相關(guān)的應(yīng)急處置業(yè)務(wù)主要包含避難場所運(yùn)行、食品和生活必需品供給2項(xiàng)。

2.3.1 避難場所運(yùn)行

震后2h內(nèi)，受災(zāi)民眾到社區(qū)或單位附近的空曠場地集合，與家人會合后共同前往應(yīng)急避難場所避難。這就要求震后4h左右開設(shè)避難場所并啟用應(yīng)急設(shè)施，工作人員到崗到位。在災(zāi)民抵達(dá)避難場所后，開始發(fā)放儲存的食物、水等應(yīng)急物資。8h左右，初步掌握避難人員信息，包括避難人數(shù)、性別和特殊需求（包括老幼病殘?jiān)校┑取?2h左右，開始搭建避難場所儲備的帳篷。2～3d，可利用避難場所周邊的商場、超市所儲存的基本生活物資應(yīng)急，并開始接受外部援助；同時在避難場所內(nèi)提供地震常識、自救互救、心理安撫等資料。1周后，做出大概何時關(guān)閉避難場所的判斷。1個月左右，關(guān)閉避難場所，此時災(zāi)民已返回家中、投親靠友或轉(zhuǎn)移至活動板房內(nèi)居住。

2.3.2 食品和生活必需品供給

該項(xiàng)業(yè)務(wù)與避難場所運(yùn)行密切相關(guān)。震后8h左右，根據(jù)避難人員信息確定所需食品的種類和數(shù)量。12h左右，從協(xié)議商場、超市等調(diào)配食品、寢具、日用品、嬰幼兒用品，并向?yàn)?zāi)民發(fā)放。2～3d，從民政物資儲備庫或捐助物資中調(diào)配食品、日用品和帳篷，并供應(yīng)熱飯熱菜。

2.4 搶修基礎(chǔ)設(shè)施

2.4.1 通信保障

震后2～4h，應(yīng)首先保障抗震救災(zāi)指揮部的通信暢通。在災(zāi)害發(fā)生地通信受損較為嚴(yán)重的情況下，可利用應(yīng)急衛(wèi)星通信車建立起臨時通信系統(tǒng)。同時，還應(yīng)了解通信設(shè)施受損情況，并開展搶通工作，24h左右基本恢復(fù)正常通訊，對于暫時無法恢復(fù)的通信設(shè)施，可采用臨時通信設(shè)施來保證通信暢通。

2.4.2 電力恢復(fù)

震后2～4h，掌握主要變電站及電力設(shè)施的受損情況。同時做好重要用戶的應(yīng)急供電工作，優(yōu)先保障抗震救災(zāi)指揮部、醫(yī)院、通訊、災(zāi)民集中安置點(diǎn)等關(guān)系到搶險救災(zāi)用戶的安全供電，對短期內(nèi)不能恢復(fù)供電的重要用戶，要采取臨時供電方案或應(yīng)急電源，確保不中斷供電。12h 左右，重要用戶基本恢復(fù)供電。3d左右，基本恢復(fù)主網(wǎng)供電。

2.4.3 交通恢復(fù)

震后2～4h，初步掌握交通受損情況，包括主要道路、橋梁、隧道等，同時確定主要救援和疏散道路，便于外界救援力量進(jìn)入災(zāi)區(qū)和重傷員的轉(zhuǎn)運(yùn)。12～24h，打通國道及進(jìn)入重災(zāi)區(qū)的主要道路。24～48h，打通省道。3～7d，打通其余道路，災(zāi)區(qū)交通基本搶通。

2.4.4 供水恢復(fù)

震后24h，初步掌握各水利設(shè)施及供水管網(wǎng)的受損情況，并開展應(yīng)急搶通工作。在搶通的同時逐步為災(zāi)民提供應(yīng)急供水。應(yīng)急供水的優(yōu)先順序?yàn)椋夯旧钣盟?、?yīng)急救援用水、糧食蔬菜和副食品生產(chǎn)用水等。10d左右，全面實(shí)現(xiàn)應(yīng)急供水。

2.5 發(fā)布信息

“發(fā)布信息”包括了發(fā)布震情和災(zāi)情信息，震情信息涉及到“加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)測”，災(zāi)情信息涉及到“開展災(zāi)害調(diào)查與評估”，因此“加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)測”、“發(fā)布信息”、“開展災(zāi)害調(diào)查與評估”3項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)措施統(tǒng)一放在本節(jié)闡述。

2.5.1 發(fā)布震情信息

震后30min，發(fā)布發(fā)震時間、地點(diǎn)、震級和震源深度等要素。1h，給出震情趨勢會商意見，并派出現(xiàn)場工作隊(duì)前往災(zāi)區(qū)。2～4h，現(xiàn)場工作隊(duì)抵達(dá)災(zāi)區(qū)，架設(shè)測震和前兆臺站，跟蹤地震序列活動、監(jiān)視震情發(fā)展，并定期上報和公布。

2.5.2 發(fā)布災(zāi)情信息

震后2～4h，省指揮部匯總市縣上報的災(zāi)情信息并進(jìn)行發(fā)布，包括人員傷亡數(shù)量、建筑物受損情況、基礎(chǔ)設(shè)施破壞程度、重大工程破壞情況等內(nèi)容，并派遣災(zāi)評人員前往災(zāi)區(qū)開展災(zāi)害損失評估。4～7d，提交災(zāi)害損失評估報告，包括災(zāi)害損失和地震烈度等內(nèi)容。

3 震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表

基于以上地震應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的時序特征，可編制震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表，以圖2江蘇省震災(zāi)應(yīng)急對策時刻表為例進(jìn)行說明。

在編制過程中，首先應(yīng)對當(dāng)?shù)氐幕咀匀坏乩?、人文特征和歷史地震進(jìn)行總結(jié)，并作為時刻表編制的依據(jù)，對于江蘇省來說，地理位置位于平原地區(qū)，水系發(fā)達(dá)，人口密度大，地震少發(fā)都屬于其基本省情，在編制時刻表時應(yīng)有所體現(xiàn)。其次，應(yīng)對震后應(yīng)急啟動、緊急救援和過渡性安置等不同的時間階段［9］提出其基本達(dá)成的目標(biāo)（圖2，“達(dá)成目標(biāo)”欄），并對幾個階段按照震后時間進(jìn)展進(jìn)一步細(xì)分成30min、1h、2h等。第三，列舉出各項(xiàng)應(yīng)急處置業(yè)務(wù)（圖2，“應(yīng)急處置業(yè)務(wù)”列）。應(yīng)急處置業(yè)務(wù)應(yīng)依據(jù)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》的11項(xiàng)響應(yīng)措施，并圍繞達(dá)成目標(biāo)展開。最后，按照時刻表橫軸的時間段，提出每項(xiàng)應(yīng)急處置業(yè)務(wù)在各時間段內(nèi)的工作計(jì)劃。

值得注意的是，在使用時刻表應(yīng)對地震災(zāi)害的過程中，由于每次發(fā)生災(zāi)害的實(shí)際情況不同，所以應(yīng)根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的實(shí)際情況采取相應(yīng)的響應(yīng)措施，或進(jìn)行靈活的調(diào)整；時刻表是基于震前對過去發(fā)生地震應(yīng)急工作的總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上有所提高，是一個應(yīng)對方法的參考，而不是作為工作標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。

4 結(jié)語

本文對地震應(yīng)急期與災(zāi)民生命救助和災(zāi)民生活相關(guān)各項(xiàng)關(guān)鍵應(yīng)急處置業(yè)務(wù)進(jìn)行了梳理，并根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的時序特征提出了在震后不同時間段內(nèi)所要完成的工作以及所要達(dá)成的目標(biāo)，在一定程度上彌補(bǔ)了地方地震應(yīng)急預(yù)案過于宏觀和操作性不強(qiáng)的缺陷，為地震應(yīng)急救援工作的開展提供了參考。

但是，震后是否可以按照事前制定的工作計(jì)劃高效、有序的開展工作，很大程度上取決于震前應(yīng)急準(zhǔn)備情況。震前應(yīng)急準(zhǔn)備體系是否完善，人員、物資等儲備情況是否能夠滿足應(yīng)對破壞性地震的需求，是決定各項(xiàng)應(yīng)急處置業(yè)務(wù)和行動計(jì)劃能否順利開展的關(guān)鍵因素。因此，在梳理各應(yīng)急處置業(yè)務(wù)的過程中，為了實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)在不同時間段內(nèi)的工作計(jì)劃，需要考慮為了按照計(jì)劃開展工作，面對災(zāi)害我們應(yīng)該做哪些準(zhǔn)備，也就是震前的應(yīng)急準(zhǔn)備。如“避難場所運(yùn)行”中，“震后4h左右開設(shè)避難場所并啟用應(yīng)急設(shè)施”，若要完成這項(xiàng)工作，需要事前制定應(yīng)急期避難場所應(yīng)急預(yù)案，對負(fù)責(zé)啟用應(yīng)急設(shè)施等各個崗位的工作人員進(jìn)行安排；“震后2～3d，，可利用避難場所周邊的商場、超市所儲存的基本生活物資應(yīng)急”，若要開展這項(xiàng)工作，避難場所應(yīng)事前與附近的商場、超市簽訂應(yīng)急期供貨協(xié)議，以上均為震前準(zhǔn)備的工作內(nèi)容。

綜上所述，只有在震前對各項(xiàng)應(yīng)急處置業(yè)務(wù)按照時間的推移制定較為詳細(xì)的工作計(jì)劃，并對完成該計(jì)劃所需要的震前應(yīng)急準(zhǔn)備工作情況進(jìn)行確認(rèn)，方可保證震后應(yīng)急工作的順利開展，最大程度地保證災(zāi)民的生命和財產(chǎn)安全。

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