涂淑娟

摘要：隨著財(cái)政撥款機(jī)制改革的逐步推進(jìn)以及教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入 4% 目標(biāo)的全面兌現(xiàn)，國(guó)家對(duì)高校的投入不斷加大，財(cái)政專項(xiàng)資金撥款占預(yù)算總額的比例也越來越大。財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)于高校建設(shè)高起點(diǎn)的科研平臺(tái)、高質(zhì)量的教學(xué)平臺(tái)和高水平的公共平臺(tái)以及引進(jìn)培養(yǎng)高層次的專門人才具有特殊重要的意義。然而，如何加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，正確處理規(guī)范用好財(cái)政資金和按期執(zhí)行預(yù)算進(jìn)度的問題，也成為了高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文從高校視角，分析了目前高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理在撥款模式、撥款時(shí)間、項(xiàng)目配套、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目績(jī)效等方面存在的問題，并提出了相應(yīng)的管理建議。

關(guān)鍵詞：高校 財(cái)政專項(xiàng) 資金管理 對(duì)策

一、高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問題

我國(guó)高校的財(cái)政撥款主要由基本撥款和專項(xiàng)撥款組成，基本撥款大多根據(jù)學(xué)生數(shù)按定額劃撥，主要用于保障高校日常運(yùn)行。財(cái)政專項(xiàng)資金是指政府相關(guān)部門為學(xué)校提供或者專門安排的、除基本支出以外的、具有指定項(xiàng)目用途的資金。在財(cái)政專項(xiàng)資金日益成為高校建設(shè)發(fā)展的必要保證，并在高校的發(fā)展中發(fā)揮越來越重要作用的同時(shí)，高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理也存在著重申報(bào)、輕執(zhí)行，重投入、輕產(chǎn)出，重收入、輕支出，重分配、輕管理的問題，從高校角度上看，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）財(cái)政撥款模式引起專項(xiàng)資源分配不公

目前，我國(guó)高校財(cái)政專項(xiàng)資金的撥款模式一般是：首先，財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申報(bào)文件；其次，高校組織編制項(xiàng)目申報(bào)文本報(bào)主管部門；然后，主管部門選定專家對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行論證；最后，財(cái)政教育部門根據(jù)財(cái)力大小，安排項(xiàng)目資金。這種撥款模式有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，各高校為了保證獲得更多的項(xiàng)目資金，就會(huì)聯(lián)合相關(guān)部門組織專門的申報(bào)人員，選取最有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，同時(shí)為保證項(xiàng)目申報(bào)成功，會(huì)選擇最具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的人員擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。這樣競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是：第一，綜合實(shí)力雄厚的高校可以獲得更多的資金，而辦學(xué)實(shí)力欠缺，需要扶持的高校獲得的資金卻極少，這樣加劇了高校間的“貧富差距”。第二，在同一所高校，由于將強(qiáng)勢(shì)學(xué)科和強(qiáng)勢(shì)平臺(tái)上報(bào)，該學(xué)科和平臺(tái)可以得到更多的資金，而新興學(xué)科與平臺(tái)卻得不到專項(xiàng)資金，在高校內(nèi)也形成了不均衡，有的學(xué)科平臺(tái)錢多得“花不完”，有的學(xué)科平臺(tái)沒錢發(fā)展。第三，學(xué)校專項(xiàng)項(xiàng)目資金大多都集中在極少數(shù)人手中，但專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行都是有時(shí)效性的，因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)突擊用錢的現(xiàn)象，很難使項(xiàng)目發(fā)揮最佳績(jī)效，而高校大多數(shù)人卻很難使用項(xiàng)目資金，自身發(fā)展受限。

（二）財(cái)政專項(xiàng)配套要求影響高校日常運(yùn)行

財(cái)政專項(xiàng)資金的申報(bào)，大多要求高校進(jìn)行配套。根據(jù)《江西省的重點(diǎn)學(xué)科經(jīng)費(fèi)管理辦法》要求，學(xué)校要安排資金按照財(cái)政撥款的1：1進(jìn)行配套，根據(jù)《江西省高等學(xué)校高水平實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與管理暫行辦法》和《江西省高等學(xué)校高水平工程研究中心建設(shè)與管理暫行辦法》的要求，各高校要按1︰3的比例落實(shí)配套經(jīng)費(fèi)。高校拿什么資金配套，只有基本撥款和事業(yè)收入，而基本撥款和事業(yè)收入主要是用來確保日常運(yùn)行的，用于配套就會(huì)影響高校的日常運(yùn)行。所以在一定程度上來說，高校對(duì)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是又喜又憂。財(cái)政專項(xiàng)資金越多，高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)充裕與日常運(yùn)行及民生改善經(jīng)費(fèi)缺乏的矛盾就越突出。比如，2010年度某高校獲批了三項(xiàng)江西省創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目，三個(gè)共計(jì)7000萬元，按要求學(xué)校要配套2.1億，但該校當(dāng)年的基本撥款及事業(yè)收入共計(jì)約6個(gè)億，僅此三項(xiàng)配套就占基本收入的三分之一多，這樣明顯是不合理的。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行緩慢造成資金沉淀現(xiàn)象嚴(yán)重

財(cái)政專項(xiàng)資金撥付后， 按照要求學(xué)校將資金落實(shí)到項(xiàng)目用款部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。由于財(cái)政專項(xiàng)的?？顚Ｓ眯再|(zhì)，在學(xué)校內(nèi)部存在一些不正常的想法：第一，部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為爭(zhēng)取來的款項(xiàng)是屬于自己的錢，可以自由支配使用； 第二，職能主管部門在申報(bào)時(shí)負(fù)有牽頭責(zé)任，但在資金到位后就認(rèn)為沒有職責(zé)了；第三，項(xiàng)目建設(shè)單位因?yàn)樨?cái)政專項(xiàng)是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，部門無權(quán)組織使用；第四，項(xiàng)目在執(zhí)行過程中需要采購、后勤等部門配合，但這些相關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行沒有積極性，推進(jìn)較慢。由于這些因素，再加上財(cái)政專項(xiàng)的執(zhí)行在項(xiàng)目組及相關(guān)部門的績(jī)效考核中不計(jì)工作量，造成了高校財(cái)政專項(xiàng)的執(zhí)行緩慢，從而導(dǎo)致了專項(xiàng)資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)量較大，資金沉淀現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）財(cái)政撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目執(zhí)行效益

按照現(xiàn)行的財(cái)政專項(xiàng)申報(bào)模式，專項(xiàng)資金從學(xué)校申報(bào)到上級(jí)部門審批再到財(cái)政部門進(jìn)行審核研究最后撥款， 整個(gè)過程環(huán)節(jié)多、手續(xù)雜， 時(shí)間較為漫長(zhǎng)，一般都需要大半年的時(shí)間，經(jīng)常是到當(dāng)年末資金才能到位，導(dǎo)致本年度申請(qǐng)的項(xiàng)目可能第二年年初才能實(shí)施，很大程度上影響了項(xiàng)目的正常實(shí)施規(guī)劃。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的通知》的規(guī)定，對(duì)部門結(jié)轉(zhuǎn)資金，結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上仍未使用完畢的，一律視同結(jié)余資金，收回地方本級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理。這一規(guī)定對(duì)專項(xiàng)資金使用年限進(jìn)行了明確規(guī)定。財(cái)政部門在年末撥款，就使得高校對(duì)專項(xiàng)資金的支付使用時(shí)間就少了一年，而且財(cái)政專項(xiàng)資金使用在政府采購及支付程序上都有嚴(yán)格的規(guī)定和繁瑣的程序。因此，為防止財(cái)政專項(xiàng)到期收回，經(jīng)費(fèi)使用人就會(huì)集中時(shí)間突擊花錢，有的大額經(jīng)費(fèi)學(xué)校還會(huì)組織專門的工作小組推進(jìn)項(xiàng)目，這樣一方面影響正常的教學(xué)秩序及科學(xué)研究進(jìn)展；另一方面也不免會(huì)存在違背預(yù)算及項(xiàng)目用途的開支，購置使用率極低的設(shè)備以及通過各種途徑以虛假發(fā)票列支經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，造成資金的浪費(fèi)，并嚴(yán)重影響財(cái)經(jīng)紀(jì)律，造成項(xiàng)目執(zhí)行效益低下。

（五）項(xiàng)目資金未納入年度預(yù)算導(dǎo)致重復(fù)預(yù)算

高校通常在每年年初編制部門預(yù)算，在編制部門預(yù)算過程中由于在年初無法預(yù)知當(dāng)年財(cái)政專項(xiàng)的立項(xiàng)申報(bào)情況，所以會(huì)綜合考慮學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、師資培訓(xùn)的情況，設(shè)立一些學(xué)校的專項(xiàng)。但各項(xiàng)目組在實(shí)際申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，由于缺乏財(cái)務(wù)部門的參與，同時(shí)為了最大限度的爭(zhēng)取資金，會(huì)將所涉及的所有開支應(yīng)列盡列，所以最后財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投向與高校原有的預(yù)算安排極有可能會(huì)發(fā)生重復(fù)，而且不同級(jí)別的的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算也有可能重復(fù)。例如，學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的專項(xiàng)，可以開支設(shè)備購置、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、師資培訓(xùn)，人才培養(yǎng)和科學(xué)研究、教學(xué)管理等方面的費(fèi)用，同一個(gè)學(xué)科可能拿到省級(jí)重點(diǎn)學(xué)科經(jīng)費(fèi)及行業(yè)重點(diǎn)學(xué)科或者國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科。同時(shí)中央財(cái)政支持地方高校資金、科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人才專項(xiàng)也可為學(xué)科建設(shè)做支撐，所以盡管一些專項(xiàng)名稱不同，但很多具體工作內(nèi)容是相同的，這樣往往造成重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難，資金使用效率低下。

（六）績(jī)效管理制度不完善導(dǎo)致考評(píng)流于形式

目前，我國(guó)專項(xiàng)資金績(jī)效考核管理制度不夠完善和細(xì)化，專項(xiàng)資金績(jī)效考核指標(biāo)過于統(tǒng)一，很難體現(xiàn)各專項(xiàng)的特點(diǎn)。由于高校資金類別特別多，很難有指標(biāo)能覆蓋所有項(xiàng)目，比如信息化項(xiàng)目、教學(xué)改革、科學(xué)研究、重點(diǎn)學(xué)科、平臺(tái)建設(shè)等項(xiàng)目側(cè)重不同，核算內(nèi)容不同，考核指標(biāo)不同，有的可以量化，有的很難量化，統(tǒng)一的指標(biāo)不能很好的衡量成果。在沒有制定針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的具體的績(jī)效考核辦法和指標(biāo)的情況下，在項(xiàng)目考核及評(píng)價(jià)過程中就沒有準(zhǔn)繩。在現(xiàn)實(shí)考評(píng)中大多都是通過聽聽匯報(bào)、看看材料的方式考核項(xiàng)目，一般都會(huì)驗(yàn)收合格，考評(píng)流于形式。

二、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策建議

（一）建立多樣化財(cái)政專項(xiàng)資金的撥款模式

首先，財(cái)政部門或教育主管部門在設(shè)計(jì)財(cái)政專項(xiàng)時(shí)應(yīng)充分調(diào)研，在征求高校及有關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)教育規(guī)劃，結(jié)合高?，F(xiàn)實(shí)，科學(xué)合理設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)，不能閉門造車，設(shè)置一些不實(shí)用的專項(xiàng)。其次，設(shè)計(jì)一種導(dǎo)向科學(xué)、內(nèi)容清晰、操作性強(qiáng)、相對(duì)合理的效率優(yōu)先、兼顧公平的財(cái)政專項(xiàng)撥款機(jī)制。財(cái)政專項(xiàng)可以分為重點(diǎn)專項(xiàng)與一般專項(xiàng)，重點(diǎn)專項(xiàng)突出導(dǎo)向作用，主要是為了做出亮點(diǎn)，提高高校的綜合能力及加強(qiáng)學(xué)校特色，如中央財(cái)政支持地方高校資金、重點(diǎn)學(xué)科資金、2011協(xié)同創(chuàng)新資金等，這種專項(xiàng)可以按照申報(bào)評(píng)審的競(jìng)爭(zhēng)性方式取得；一般專項(xiàng)是為了解決高校的一些共性問題，扶持弱勢(shì)項(xiàng)目，解決基本發(fā)展問題，如新專業(yè)建設(shè)資金、基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目等，這種專項(xiàng)可結(jié)合學(xué)校面積、學(xué)生、職工等參數(shù)按因素法撥付。最后，教育財(cái)政部門可根據(jù)各高校發(fā)展特色情況及全年專項(xiàng)撥付情況，直接給予專項(xiàng)補(bǔ)助，既能促進(jìn)高校辦高水平、有特色的大學(xué)，又有助于各高校均衡發(fā)展。

（二）取消強(qiáng)制配套，由學(xué)校自主配套

目前高校申報(bào)專項(xiàng)時(shí)，上級(jí)部門大多要求配套，而且越多越好，這樣使高校盲目配套以顯示重視。在真正執(zhí)行時(shí)，又做不到，只能用一些日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)或其它科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行配套，具體執(zhí)行背離預(yù)算，對(duì)于高校來講，是無耐之舉，因此，與其如此不如取消配套。本人在高校財(cái)務(wù)工作多年，深感配套資金的落實(shí)給高校預(yù)算及資金帶來的巨大壓力，建議申報(bào)時(shí)不對(duì)配套資金做強(qiáng)制要求，由高校根據(jù)項(xiàng)目情況及財(cái)政撥款情況，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)齊，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量及效益。

（三）調(diào)整項(xiàng)目申報(bào)及資金撥付時(shí)間，保證項(xiàng)目順利按時(shí)按質(zhì)推進(jìn)

在現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目執(zhí)行過程中，項(xiàng)目執(zhí)行在前，項(xiàng)目資金撥付在后，導(dǎo)致項(xiàng)目的前期必要的工作經(jīng)費(fèi)不能保證。為了保證項(xiàng)目正常開展，高校只有采取拆東墻補(bǔ)西墻的做法，將資金暫時(shí)調(diào)劑使用，事后又難以歸還，這樣有背于國(guó)庫集中支付的原則。同時(shí)為解決專項(xiàng)資金在下半年撥付，高校專項(xiàng)資金的使用年限減少的問題，建議：高校財(cái)政專項(xiàng)申報(bào)從上半年評(píng)審改至下半年評(píng)審，年底確定項(xiàng)目及項(xiàng)目額度，下一年年初下?lián)芙?jīng)費(fèi)，而且盡量按照項(xiàng)目時(shí)間分年下?lián)?。這樣既便于學(xué)校安排當(dāng)年部門預(yù)算，解決重復(fù)預(yù)算的問題，也保證了項(xiàng)目實(shí)施的正常時(shí)間與資金使用時(shí)間相對(duì)應(yīng)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，加大高校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的自主性

財(cái)政專項(xiàng)的執(zhí)行周期一般都有二三年，有的是五年，當(dāng)今社會(huì)日新月異，科技發(fā)展突飛猛進(jìn)。當(dāng)時(shí)申報(bào)時(shí)編制的預(yù)算很難做到科學(xué)準(zhǔn)確，在執(zhí)行過程中會(huì)發(fā)生許多不可預(yù)料的情況。比如實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)中的設(shè)備，很有可能因?yàn)闀r(shí)間的變化而導(dǎo)致原型號(hào)已過時(shí)或不生產(chǎn)，又或價(jià)格發(fā)生了很大的差異，執(zhí)行專項(xiàng)時(shí)一般都會(huì)按先進(jìn)的設(shè)備采購，導(dǎo)致型號(hào)、價(jià)格差異；會(huì)議及差旅費(fèi)預(yù)算在執(zhí)行中會(huì)存在因會(huì)議時(shí)間地點(diǎn)變化及物價(jià)水平變化而產(chǎn)生的費(fèi)用變化，等等。因此，為了更有效的推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效，有關(guān)主管部門應(yīng)給予高校在預(yù)算執(zhí)行中的自主性，只要在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度范圍內(nèi)，與項(xiàng)目有直接關(guān)系且是利于項(xiàng)目實(shí)施的開支，允許項(xiàng)目負(fù)責(zé)人調(diào)整預(yù)算。當(dāng)然，加大高校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的自主性有一個(gè)前提，就是建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。高校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)督，項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)機(jī)構(gòu)針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用情況與預(yù)算對(duì)比，分析經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況及所取得的效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并出具專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告。

（五）建立科學(xué)的專項(xiàng)資金管理機(jī)制

近年來高校經(jīng)歷了“跨越”式的發(fā)展之后，學(xué)校規(guī)模迅速膨脹，數(shù)額龐大的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理對(duì)高校的管理職能提出了新的要求。要使得財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)最終促成高校事業(yè)發(fā)展，最大限度發(fā)揮資金效益，就要建立科學(xué)的項(xiàng)目資金管理機(jī)制。具體包含幾個(gè)方面：第一，高度重視，從校長(zhǎng)到教職員工，上下都要充分認(rèn)識(shí)專項(xiàng)資金對(duì)學(xué)校的重大意義，自覺參與到項(xiàng)目執(zhí)行中去；第二，建立健全項(xiàng)目管理組織體系。項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)宏觀管理，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、審批、執(zhí)行、驗(yàn)收全過程進(jìn)行綜合管理，督促檢查項(xiàng)目進(jìn)度及資金開支情況；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)協(xié)助合理編制預(yù)算，保證預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性；項(xiàng)目建設(shè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施規(guī)劃工作；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具體牽頭執(zhí)行項(xiàng)目；采購、后勤部門負(fù)責(zé)全力配合；監(jiān)督部門負(fù)責(zé)全過程監(jiān)督，并對(duì)專項(xiàng)資金管理和使用進(jìn)行不定期審查或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)。第三，建立專項(xiàng)資金管理制度。高校是資金使用和管理的責(zé)任主體，要根據(jù)上級(jí)有關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法及專項(xiàng)管理文件，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，認(rèn)真行使資金管理、審核和監(jiān)督權(quán)，從資金的申請(qǐng)、撥付、使用、結(jié)算的全過程進(jìn)行制度規(guī)范。

（六）加強(qiáng)績(jī)效考核，形成獎(jiǎng)懲制度

目前，高校完善的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未形成，績(jī)效評(píng)價(jià)工作還存在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績(jī)效評(píng)價(jià)主體選擇不合理、績(jī)效評(píng)價(jià)方法使用不恰當(dāng)?shù)葐栴}，迫切需要建立針對(duì)各個(gè)具體專項(xiàng)的效益考核指標(biāo)，對(duì)專項(xiàng)的支出情況、成本費(fèi)用、會(huì)計(jì)核算、合同進(jìn)度、工程質(zhì)量、預(yù)決算執(zhí)行情況、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等實(shí)施情況做出客觀、公正的評(píng)價(jià)。同時(shí)，高校也要在績(jī)效考核辦法中明確對(duì)于專項(xiàng)資金執(zhí)行情況的獎(jiǎng)懲制度，提高項(xiàng)目組及相關(guān)人員的工作積極性，從而促進(jìn)項(xiàng)目的推進(jìn)，提高項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效。

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