王金河

摘 要：當前我國土地制度已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，暴露出在所有權、經(jīng)營方式、兼業(yè)勞動存在、土地流轉(zhuǎn)受限等現(xiàn)實問題。借鑒國內(nèi)成都、嘉興、蘇州的成功經(jīng)驗，提出賦予更充分的保障的土地使用權、健全土地流轉(zhuǎn)機制與市場、強化排他農(nóng)地使用權以及土地制度改革的政策支持等我國土地改革的新思路。

關鍵詞：土地制度、土地流轉(zhuǎn)、改革

改革開放以來，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但伴隨經(jīng)濟發(fā)展和社會形勢改變，家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，對現(xiàn)行土地制度進行改革已迫在眉睫。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

（一）所有權的界定不明晰且產(chǎn)權殘缺

現(xiàn)行土地制度明確規(guī)定：農(nóng)村土地實行集體所有制。農(nóng)村土地所有權屬于集體，但實踐中卻無法行使，且土地權益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產(chǎn)權的不完善和不清晰，在我國土地征用補償制度和標準方面存在嚴重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式，以全民所有制侵犯農(nóng)村土地集體所有權和業(yè)已通過合同方式確定的農(nóng)民土地合法承包經(jīng)營權；甚至使用行政權力進行侵占。而且長期以GDP 作為政績考核的主要指標，造成一些地方政府在相當長的時間內(nèi)通過土地財政來獲得財政資金和城市化建設快速發(fā)展，政府占用農(nóng)村集體土地的情況不斷發(fā)生。由于我國相關法律體系不完善，土地征用過程中廣大農(nóng)民土地權益不能得到保障，成為地方社會矛盾主要導火索，甚至屢有土地拆遷補償導致的“流血事件”，影響了我國安定和諧的社會秩序。

（二）土地經(jīng)營方式分散

我國數(shù)量龐大的農(nóng)民長期依附于土地進行經(jīng)營，土地經(jīng)營分散化、零碎化嚴重，。而家庭承包經(jīng)營責任制延續(xù)了經(jīng)營分散化的特點。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)普查資料，我國目前農(nóng)戶總數(shù)為19308.8萬戶，而經(jīng)營的耕地面積只有13003.92萬公頃，平均每戶經(jīng)營耕地只有0.67公頃，而且其中30.35%的農(nóng)戶戶均耕地在0.2公頃以下，戶均不到1公頃的占總戶數(shù)的53.04%，戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農(nóng)村是新增人口的重災區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡化導致的耕地流失；城市化進程導致的耕地被侵占，盡管中央政府幾次出臺政策允許和鼓勵土地流轉(zhuǎn)，但在目前看來流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量和范圍比例還很低，農(nóng)村土地的細碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產(chǎn)等因不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，而使農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕受到很大制約。

（三）兼業(yè)勞動廣泛存在

受兩千多年小農(nóng)經(jīng)濟的影響，兼業(yè)勞動成為我國農(nóng)村長期存在的典型經(jīng)濟特征。一塊土地上往往存在多種農(nóng)作物，且農(nóng)產(chǎn)品大部分用于自給自足，缺乏市場交易的動力，兼業(yè)化阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，成為農(nóng)村市場經(jīng)濟進一步發(fā)展擴大的絆腳石。從市場交易費用角度來看，兼業(yè)化減少了市場交易的產(chǎn)品種類、頻率、地域范圍等，從而較好地節(jié)約了交易費用，但農(nóng)戶所生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低，不能體現(xiàn)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的比較優(yōu)勢，制約和影響農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工和發(fā)展。第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引大量農(nóng)村人才和資金，造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量減少、質(zhì)量下降。持續(xù)農(nóng)業(yè)資源流失和農(nóng)業(yè)投入不足，對我國的糧食生產(chǎn)造成極大沖擊。

（四）土地流轉(zhuǎn)受限

我國農(nóng)民長期依附于土地進行經(jīng)營，土地利用效率低，經(jīng)濟效益差。土地作為生產(chǎn)要素不能以資本形式參與生產(chǎn)。究其原因生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的前提條件要求生產(chǎn)要素能夠自由流動。而在我國，土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)受其屬性和中國傳統(tǒng)思想影響而顯得非常復雜。農(nóng)民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國目前“二元化”的城鄉(xiāng)社會保障體系，使得農(nóng)業(yè)人口即使從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其社會保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上?，F(xiàn)階段對農(nóng)民來說，其應得到社會保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會保障制度的情況下，農(nóng)民能依賴的社會保障仍然是具有長期承包經(jīng)營權的土地。而現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)沒有以市場為主導，仍然以政府為推手，個別地方甚至出現(xiàn)強迫農(nóng)民出讓土地經(jīng)營權。這一做法威脅到了農(nóng)民土地生產(chǎn)收入和保障，當然遭到農(nóng)民的抵制和反對，是造成我國很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作不能順利進行的關鍵制約因素。

二、我國各地農(nóng)村土地制度改革嘗試和探索的成功經(jīng)驗

針對我國土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷，解決當前農(nóng)村土地制度存在的問題，各地充分發(fā)揮主觀能動性，在農(nóng)村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種：

（一）“成都模式”

2003年開始，四川成都市順利進行土地整理、拆院并院、確權登記、建立產(chǎn)權交易市場等土地改革嘗試和探索，緊密圍繞著“明晰產(chǎn)權，完善權能，促進流轉(zhuǎn)，管好用途”的目標逐步推廣和展開進行。成都農(nóng)地制度改革以土地整理和拆院并院為契機，創(chuàng)造性的探索農(nóng)村土地股份制改革，推進土地流轉(zhuǎn)和建設用地指標置換，促進和實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。成都市農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效：一是明確了農(nóng)民擁有的財產(chǎn)權利，使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉(zhuǎn)讓土地的有關權利，為促進土地和勞動力等要素在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移流動創(chuàng)造了條件；二是確立對農(nóng)民地權保護，推動了土地流轉(zhuǎn)，提高了土地規(guī)模化經(jīng)營；三是搭建了土地交易平臺，為土地要素流動奠定了基礎。

（二）“嘉興模式”

浙江嘉興對宅基地流轉(zhuǎn)進行了卓有成效的探索，實行的“兩分兩換”方案。就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，建設農(nóng)村新居和土地流轉(zhuǎn)分開，可用所原來農(nóng)民手中的農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以手中土地承包經(jīng)營權置換社會保障。 這一探索和改革的具體措施包括：首先，在條件成熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進行以宅基地換錢、換房、換地方的試點。也就是在農(nóng)民自愿有償?shù)幕A上鼓勵和引導農(nóng)民放棄宅基地，并由政府財政為購買商品房提供額度補貼、以新型農(nóng)村社區(qū)置換搬遷安置房、置換商業(yè)經(jīng)營用房等多種置換形式。其次，進行以承包地換取社會保障的試點探索。具體講，就是在堅持國家土地承包政策一貫性、穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，保持農(nóng)用地用途不變、農(nóng)用地量與質(zhì)不變，以農(nóng)民原來所獲得土地承包經(jīng)營權置換股權、置換農(nóng)民的社會保障，以最大程度流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，推進規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過“兩分兩換”，一方面使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會保障的“農(nóng)民工”能夠落戶城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民；另一方面，通過這種宅基地的有償置換及土地流轉(zhuǎn)，擴大了農(nóng)村耕地面積，積極有效探索了農(nóng)村宅基地有償使用?！凹闻d模式”通過這種宅基地置換和土地流轉(zhuǎn)有益探索，在推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的集約化經(jīng)營和發(fā)展農(nóng)民進一步集中居住的同時，也有利于推動廣大農(nóng)民實現(xiàn)向市民的真正轉(zhuǎn)變，以此實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展，也為縮小城鄉(xiāng)差距、推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展探索出一條切實可行的道路。

（三）“蘇州模式”

江蘇省蘇州市進行農(nóng)村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統(tǒng)籌”?！叭脫Q”是經(jīng)過一定的合法程序和市場化運作，農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、城鎮(zhèn)社會保障和社區(qū)住房?！叭小笔侵杆谐青l(xiāng)工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃的村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，所有的農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，所有的農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中?！叭献鳌笔侵皋r(nóng)民社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作三種合作制形式，確保了在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中農(nóng)民群體整體穩(wěn)定?！叭y(tǒng)籌”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機制，使蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出可持續(xù)性。“蘇州模式”注重解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差距，穩(wěn)定順利實現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化改造，確保了農(nóng)民利益，解決了政府主導、農(nóng)民參與的問題，完成土地在城鄉(xiāng)間的流轉(zhuǎn)，城市獲得了發(fā)展空間，而農(nóng)民獲得了經(jīng)濟利益，促進了城鄉(xiāng)之間和諧發(fā)展。

三、我國農(nóng)村土地制度改革的對策建議

目前我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度業(yè)已嚴重制約了我國經(jīng)濟發(fā)展，并暴露出諸多問題。借鑒國內(nèi)一些地區(qū)的成功模式，我國土地制度的調(diào)整與改革應從以下方面進行改革，統(tǒng)籌兼顧，探索建立符合中國經(jīng)濟發(fā)展水平和需要的土地制度。

（一）賦予農(nóng)民完整而有法律保障的合法土地使用權

我國土地問題的核心是有保障的所有權、使用權。只有進一步確認并保護農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權，才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農(nóng)村土地集體所有這一前提下，明晰產(chǎn)權主體需要強化使用權，使農(nóng)民利益得到長期而有效的保障。在“穩(wěn)定所有權、完善承包權、放活經(jīng)營權”的前提下，對集體土地所有權、農(nóng)民土地使用權、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權進行確權，并給予登記頒證。穩(wěn)定而有保障的承包經(jīng)營權對擴大土地投資，實施集約經(jīng)營、推進土地流轉(zhuǎn)、提高資源配置和實現(xiàn)集約經(jīng)營，都將起到極大作用。一是使土地承包權穩(wěn)定化。修改《土地管理法》的有關規(guī)定，以法律形式確認和維護農(nóng)民的土地承包權。二是修改《土地管理法》中農(nóng)戶宅基地及其房屋的規(guī)定。原農(nóng)村只有宅基使用證，而房屋沒有所有權證是不完善的財產(chǎn)權，核發(fā)相關產(chǎn)權證書，允許市場交易、置換和進行銀行抵押。三是將集體所有的建設用地予以股權化。允許村集體組織在國家許可的情況下，通過土地市場交易、置換非農(nóng)建設用地，以發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)機制與市場

建立完善的土地流轉(zhuǎn)機制，培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地產(chǎn)權交易市場，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進程。因地制宜實施多種土地流轉(zhuǎn)模式，建立有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，可通過“招拍掛”等競標方式來進行確定流轉(zhuǎn)對象和確定流轉(zhuǎn)價格。首先，在繼續(xù)確認土地承包經(jīng)營制度的基礎上，進一步完善和規(guī)范現(xiàn)存口頭協(xié)議、官方行為等形式的土地流轉(zhuǎn)，才能順利實施土地流轉(zhuǎn)市場化改革。十七屆三中全會開始許可農(nóng)民轉(zhuǎn)讓原承包為期30年的土地經(jīng)營權，可以采取包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種具體形式，以實現(xiàn)土地規(guī)模效益，建立以市場化價格為核心的健康有序土地流轉(zhuǎn)市場。其次，市場是資源優(yōu)化配置的有效手段和必經(jīng)之路，在基于土地合法轉(zhuǎn)讓、明晰界定產(chǎn)權基礎上，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。土地流轉(zhuǎn)市場形成和完善能夠讓農(nóng)民或其代理人在自愿基礎上，主導成為配置土地資源的交易主體，真正實現(xiàn)合作共贏。

（三）強化農(nóng)地使用權的排他性

破除農(nóng)地所有權對使用權的顯性或隱性控制， 限制政府利用行政權力對土地的任意處置。征地作為國家的強制性權利，應嚴格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，尤其是給農(nóng)民以足夠的土地征用補償，以保障被征地農(nóng)民的利益。黨的十八大報告提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新動向：一是在政府供應土地模式上，增加農(nóng)民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補償標準可能是現(xiàn)行標準的10倍以上；二是農(nóng)民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的獲取，以增加地方政府的積極性和實力。要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，并提出通過明確地界定公共利益來縮小強制征地的范圍。同時，要完善征地補償機制，合理確定征地補償標準，逐步轉(zhuǎn)向市價補償，使農(nóng)民同樣享受市場化和城鎮(zhèn)化的收益。

（四）農(nóng)村土地制度改革需要政策支持

我國目前土地制度改革必須在有效規(guī)避風險的基礎上，進一步深入探索農(nóng)村社保體系完善、金融支持等相關制度改革。推進我國農(nóng)村土地制度改革，必須做好：一是推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，為土地流轉(zhuǎn)解除后顧之憂；二是推進農(nóng)村金融體制改革，為農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)提供資金保障；三是繼續(xù)加大政府對農(nóng)村教育的政策支持和資金投入；四是加強農(nóng)村基層的民主建設；五是防止非農(nóng)資本侵害農(nóng)民利益。全國統(tǒng)一土地市場的逐步建立，農(nóng)村的融資渠道會逐漸增多，在這些資本參與農(nóng)村建設的過程當中，要防止這些資本與民爭利、剝削農(nóng)民。

我國農(nóng)村土地制度改革的整體思路是在確定農(nóng)民土地使用權的基礎上，多措并舉，積極建立土地流轉(zhuǎn)機制和市場，保障和擴大農(nóng)民的生存權和發(fā)展權，將農(nóng)村土地制度改革引向市場化之路。

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