胡繼曄

社會保險和社會救助的大發(fā)展是新世紀以來中國政府注重民生的具體體現(xiàn)，但如何實現(xiàn)社會保險和社會救助制度的銜接？銜接的核心問題是什么？

社會保險和社會救助制度為什么要銜接

目前中國貧富差距日益懸殊，社會弱勢群體不斷擴大，社會矛盾逐漸凸顯。根據(jù)北京大學中國社會科學調查中心在2014年7月發(fā)布的《中國民生發(fā)展報告2014》，中國的財產(chǎn)不平等程度在迅速升高：1995年中國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45，2002年上升到0.55，2012年達到0.73，頂端1%的家庭占有全國三分之一以上的財產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右，而2012年同期的收入基尼系數(shù)為0.49，財產(chǎn)不平等程度明顯高于收入不平等。

在財產(chǎn)和收入不平等的同時是人口的迅速老齡化，未來發(fā)達國家已經(jīng)出現(xiàn)的老年貧困問題在中國不容忽視。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：2010年全國60歲及以上人口1.776億，占總人口的13.26%，其中65歲及以上占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。而根據(jù)全國老齡委統(tǒng)計的最新數(shù)據(jù)，到2013年底，中國60歲以上老人已經(jīng)上升到2.02億人，占總人口的14.85%，僅僅三年就又增加了1.59個百分點，可以看出人口老齡化的趨勢非常迅猛。

西方發(fā)達國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展經(jīng)驗、教訓表明：社會保障制度是解決貧富差距過大、尤其是老年貧困化的最后防線。廣義而言，社會保險和社會救助都屬于社會保障制度的范疇，中國已經(jīng)自2011年7月1日開始實施《社會保險法》，以國務院令（第649號）發(fā)布的《社會救助暫行辦法》也自2014年5月1日起開始實施，但二者法律位階不同：前者是全國人大常委會通過的法律，后者是國務院通過的行政法規(guī)；二者實施的具體政府主管部門不同：前者是人力資源和社會保障部門，后者是民政部門；實施對象不同：前者是具有工薪收入的勞動者及退休人員，人數(shù)眾多；后者是社會弱勢群體或臨時需要救助的人員，人數(shù)相對前者少了很多。由于這些不同，如何實現(xiàn)社會保險與社會救助的銜接，就需要在國家層面來保障公民社會保險、社會救助權利的實現(xiàn)。

社會保險和社會救助制度銜接的實踐

在任何一個國家，勞動者都是社會財富的創(chuàng)造者，對他們的保障是社會保障制度的主體。中國的社會保險目前主要集中在企業(yè)，1997年國務院26號文件建立的企業(yè)職工“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為中國現(xiàn)行社會保險制度的主體。2011年7月1日開始實施的《社會保險法》則進一步將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五項社會保險制度化。根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險32218萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險27443萬人，參加失業(yè)保險16417萬人，參加工傷保險19917萬人，參加生育保險16392萬人，社會保險已經(jīng)成為覆蓋幾乎全部勞動者的重要社會保障制度。從2014年7月1日開始實施的《事業(yè)單位職工人事管理條例》使得機關事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金制度并軌邁出了實質性步伐，社會保險覆蓋全體勞動者將成為現(xiàn)實。

社會救助制度事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項保民生、促公平的托底性、基礎性制度安排。建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與其他社會保險制度相銜接，?；?、可持續(xù)的社會救助制度，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，可以保障他們的基本生存權利和人格尊嚴，避免其陷入生存窘境，防止沖擊社會道德和心理底線，也能讓人民群眾消除后顧之憂、安心創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這對于推進市場化改革，促進社會公正，使全體人民共享改革發(fā)展成果，具有重要意義。

中國社會救助中的一項重要基礎性制度安排就是最低生活保障制度（簡稱低保），2007年低保制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋并得到長足發(fā)展，困難群眾全面受益。根據(jù)民政部統(tǒng)計，截止2013年底，全國納入低保的城鄉(xiāng)居民7443萬人，占全國總人口的5.6%，其中城市低保救助2061萬人、“三無”人員90萬人；農村低保5382萬人、五保供養(yǎng)對象538萬人，救助實施醫(yī)療救助1億多人次，臨時救助3937萬戶次，全年上述各項救助資金支出高達2094億元。但因為沒有相關立法，社會救助工作的開展仍以政策調整為主，比較隨意、零亂，存在很多問題。因此，《社會救助暫行辦法》在今年的推出將部分彌補中國沒有《社會救助法》的空白。

目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是處在社會保險和社會救助之間的制度。2009年9月1日，國務院發(fā)布“關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見”，采取分檔次定額繳費的方式，即每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。在新農保的基礎上，2011年6月7日，國務院發(fā)布“關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見”，旨在將新農保和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍之外的城鎮(zhèn)無保障居民納入制度范圍，增加了600-1000元5個檔次。經(jīng)過近幾年的試點和大力推廣，截止2013年末，全國所有縣級行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到49750萬人，甚至超出了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)。2014年2月，國務院決定在已基本實現(xiàn)新農保、城居保全覆蓋的基礎上，將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。

由上可見，在原先社會保險的主體——城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和社會救助的主體——低保之間，近年來快速發(fā)展、數(shù)量龐大的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)成為一個重要的制度，可以視之為兩大制度的銜接制度。按照人社部的統(tǒng)計，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共同歸入“基本養(yǎng)老保險”，使得2013年全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達81968萬人，占總人口的60.27%，成為人數(shù)最龐大的社會保障項目。

社會保險和社會救助制度銜接存在的問題

但社會保險和社會救助發(fā)展過程中涉及的問題也不少：首先是如何彌補社會保險和社會救助兩項待遇之間的差距？公民是否可以同時享受這兩種待遇？

差距的表現(xiàn)之一是社會保險待遇高于社會救助。 2011年低保對象的“清退”問題引起社會輿論的重視，一些省份數(shù)萬人被“清退”，似乎表明這項制度在實施中出現(xiàn)了很大的紕漏。實際上，這可能是一些地方民政部門為了夸耀“政績”——制度公正、節(jié)省政府開支等而披露的，對絕大部分低保對象來說，規(guī)范的說法應該是“退出”低保而進入社保。上世紀末、本世紀初的“4050”下崗人員，現(xiàn)在已經(jīng)到了“5060”甚至更老，很多到了退休年齡，在轉制并軌時由“下崗”轉為“失業(yè)”的人員，到了享受養(yǎng)老保險金的時候，而社會養(yǎng)老保險待遇一般比低保要高，特別是近年來每年上調10%的養(yǎng)老金之后，此前退出低保進入社會養(yǎng)老保險是社會進步的結果。

另外一種情況是人力資源和社會保障部門統(tǒng)計入基本養(yǎng)老保險范疇的新農保和城居保待遇低于低保。目前新農保、城鎮(zhèn)居保的基本待遇標準只有每月55元，全年只有660元，低于最低生活保障水平。從邏輯上來說，年輕時可以領取低保，年老之后在更需要國家扶助的時候卻只能領取更少的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，是無法體現(xiàn)社會進步的。從社會保障理論上說，一個人同時享受社會保險和社會救助是正?，F(xiàn)象，因為在社會保障體系中這兩項制度應該是互補的、相輔相成的。社會救助的一項功能就是對領取了社會保險金后仍不敷家用的家庭作“收入維持”的補貼。由于享受城鄉(xiāng)低保唯一的標準就是家庭人均收入是否低于當?shù)氐牡捅藴?，如果低保家庭中有人領取了養(yǎng)老金，應計為收入，然后再按家庭人口計算平均收入。假如還是低于低保標準，仍然可以享受低保的差額補助，即可以享受社會養(yǎng)老保險和社會救助兩項待遇。

當然，要實現(xiàn)社會保險和社會救助真正的銜接，可以選擇的另外一個路徑是按照各地社會救助的低保標準來發(fā)放新農保、城鎮(zhèn)居保養(yǎng)老金，這等于提高了社會養(yǎng)老保險中新農保、城鎮(zhèn)居保的養(yǎng)老金水平。這樣的話，國家的財政能否承擔得起呢？根據(jù)澳大利亞新南威爾士大學魯蓓博士所領導研究團隊此前對中國非繳費的普惠制養(yǎng)老金的測算，如果按照2011年全國貧困線每年每人2300元（相當于人均GDP的6.6%）為新農保、城鎮(zhèn)居保養(yǎng)老金的標準，全國一共有1.42億人有資格領取，需要資金3270億元，相當于當年GDP的0.69%。按照一對夫婦生育1.55個孩子測算，到2050年，隨著經(jīng)濟、人口的自然增長和老齡化進程的加劇，普惠制養(yǎng)老金將達到當年GDP的0.96%。應當說，不足GDP總量1%的低保養(yǎng)老金是國家的公共財政完全可以負擔的。

由此可見，社會保險和社會救助銜接的核心是如何實現(xiàn)兩種制度之間的公平、公正。全國人大及其常委會完全可以跳出國務院人力資源和社會保障部主管社會保險、民政部主管社會救助的窠臼，從國家層面來認識并解決社會保險和社會救助銜接問題，當然最好的方法就是彌補這方面的立法。

社會保險和社會救助制度銜接的立法

《憲法》是一個國家的根本大法，也是解決社會保險與社會救助相銜接問題的法源和基礎?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！薄稇椃ā繁緱l款中公民權利的實現(xiàn)，就不僅僅包括了社會保險，也包括了社會救助，二者的銜接是完全符合憲法的。

《社會保險法》與《社會救助法》是現(xiàn)代社會保障法律體系中的兩大基本法律制度，蘊含著重要的社會保障功能，共同支撐著現(xiàn)代法治社會的民生保障。兩者的充分實施及其功能的發(fā)揮對于縮小社會貧富差距、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)實質公平正義具有重要的意義。合理實現(xiàn)社會救濟效果的最大化，離不開兩法救濟功能的優(yōu)化組合以及彼此間協(xié)同效應的加強。社會救助以實現(xiàn)被救助主體的人格尊嚴、安全及生存等權利為基點，救助是第一位的，并在救助過程中彰顯出一定的保險功能——民眾以權利或其讓渡的其他利益向國家投保，在此意義上，可稱為主體的“權利保險”；社會保險法則以克服主體在養(yǎng)老、工傷及失業(yè)等方面的風險為基點，推崇保險功能，特別強調國家與社會作為投保人和保險人的責任和義務，在落實社會保險過程中彰顯了一定的救濟目標。

故此，一方面，兩法通過完成其“賦予職權”，使弱勢主體享有社會保障的權利，而施加給政府以提供社會保障公共服務的義務，調整著社會群體的利益。社會救助通過保障弱勢群體的基本生活需要，解決因市場化而產(chǎn)生的代內財富不均等問題；社會保險則是以向雇主和勞動者個人收繳費用的方式建立社會保險基金，實行“代際互助”，具有世代間再分配的效果。另一方面，兩法在救濟功能的發(fā)揮上相互促進。社會保險的有效實施是社會救助持續(xù)運行的保障。沒有社會保險，勞動者面臨的諸多風險將難以得到有效化解，必然逐漸淪為貧困，無力自保轉而需要社會救助的幫助，長此以往，社會救助必將不堪重負；同時，社會救助的良好運行又將促進社會保險的發(fā)展。例如，對于沒有失業(yè)保險的有勞動能力者而言，失業(yè)救助可以幫助其自食其力，獲得穩(wěn)定的生活來源，增加其加入社會保險的繳費能力，進而促進社會保險的發(fā)展。

中國的《社會保險法》已經(jīng)開始實施，《社會救助法》是一部涉及民生和社會保障的根本大法，曾被列入第八、第十和第十一屆人大常委會立法規(guī)劃，2008年8月國務院法制辦曾就該法的立法草案向社會公開征求意見，但至今《社會救助法》仍未審議通過。而從已經(jīng)開始實施的國務院《社會救助暫行辦法》來看，救助的內容包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等諸多方面。涉及與社會保險銜接的，主要是醫(yī)療救助和就業(yè)救助。

醫(yī)療救助與醫(yī)療保險有直接關聯(lián)，《社會救助暫行辦法》第二十九條規(guī)定：對社會救助對象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或者新型農村合作醫(yī)療的個人繳費部分給予補貼，對救助對象經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補充醫(yī)療保險支付后，個人及其家庭難以承擔的符合規(guī)定的基本醫(yī)療自負費用給予補助，并明確提出：“疾病應急救助制度應當與其他醫(yī)療保障制度相銜接?！?/p>

社會救助中的就業(yè)救助與社會保險中的失業(yè)保險應當銜接?！渡鐣戎鷷盒修k法》第四十二條規(guī)定：“國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作”，可以看出，就業(yè)救助應當借助現(xiàn)有的社會保險制度，同時與社會保險的主管部門——人力資源和社會保障部門建立制度性聯(lián)系，才能真正做好就業(yè)救助。

然而，在社會救助中最重要的最低生活保障制度并無與社會保險的銜接機制，這就需要進行立法來填補這個空白，這也將是國家“公平可持續(xù)”社會保障制度建設的重要一環(huán)。