屈波

《河南省建設中原經(jīng)濟區(qū)綱要》提出將城鎮(zhèn)化作為河南加快中原經(jīng)濟區(qū)建設的關鍵舉措，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，構建以城市群為主體形態(tài)，全國區(qū)域中心城市、省域中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的五級城鄉(xiāng)體系。河南省城鎮(zhèn)建設的重點在于增強中心城市的綜合承載能力、依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提升縣域發(fā)展水平、大力推進新型農(nóng)村社區(qū)建設。

近年來，河南省將加快城鎮(zhèn)化進程作為全面建設小康社會的三大基本途徑之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅提高。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年年底，河南省城鎮(zhèn)化率達到44.3%，初步形成了以中原城市群為主體形態(tài)，國家區(qū)域性中心城市、地區(qū)中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)層次分明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。然而，與其他省份相比，河南省城鎮(zhèn)化水平仍然較低，低于全國平均水平近10個百分點，在全國31個?。ㄊ?、區(qū)）中居倒數(shù)第5位。城鎮(zhèn)化水平低制約了河南工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的諸多矛盾的聚焦點。因此，在加快中原經(jīng)濟區(qū)建設過程中必須將加快城鎮(zhèn)化進程放到更加突出的位置。為滿足城鎮(zhèn)化進程加快產(chǎn)生的投融資需求，亟需在現(xiàn)有的基礎上對河南省城鎮(zhèn)建設投融資體制進行積極探索，大力創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設投融資模式，突破投融資瓶頸。

一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設投融資中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)建設用地供給嚴重不足

與其他省份相比，河南省人多地少，農(nóng)村人口比重大，既要嚴守耕地紅線，為保障國家糧食安全作貢獻，又面臨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中增加發(fā)展空間的要求。由于集體建設用地的使用范圍仍然受法律嚴格限制，新增國有建設用地仍是河南省城鎮(zhèn)建設用地的主要來源。目前，河南省城鎮(zhèn)建設用地的供需矛盾非常突出。據(jù)預測，“十二五”期間河南省年均建設用地總需求量在80萬畝左右，而實際可用的國家計劃指標年僅30萬畝左右，供需缺口超過60%。

（二）政府投資主導模式仍未改變

盡管近年來河南城鎮(zhèn)建設項目的融資渠道逐漸多樣化，但融資方式比較單一、融資渠道相對狹窄的問題仍較為突出，政府性資金仍是城建投資資金的主要來源，無法滿足城鎮(zhèn)化快速推進帶來的建設資金需求。此外，隨著原有城市公用基礎設施使用年限的增加，設備老化、管網(wǎng)失修，許多城市公用事業(yè)單位的虧損額較大，成為地方財政的巨大包袱，財政補貼的負擔較重。

（三）城鎮(zhèn)化建設融資壓力較大

河南省城鎮(zhèn)化進程面臨著城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施不完善、縣城等中小城市的城市功能亟待完善等諸多困難和挑戰(zhàn)，特別是隨著沿海勞動力的逐步回流，農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)承載能力不強的矛盾日益突出。為提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，還須加大城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施的建設投入，由此產(chǎn)生的資金需求巨大。盡管全省各地積極采取多種措施籌措資金，并在一定程度上緩解了資金緊張的矛盾，但是河南多數(shù)地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，承擔著維護國家糧食安全的戰(zhàn)略任務，地方財力普遍較弱，城鎮(zhèn)基礎設施建設的財政投入嚴重不足，龐大的城鎮(zhèn)化建設投資需求規(guī)模和有限的地方財力之間的矛盾比較突出。

（四）投融資管理體制有待完善

目前，在河南各縣（市、區(qū)）的城鎮(zhèn)建設投融資體系中，投融資主體一般是各縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)有限公司。但是，城建基礎設施項目的決策、融資、建設、經(jīng)營和管理又由政府的不同部門來執(zhí)行，沒有真正形成符合風險收益一體化要求的投融資主體。

（五）城鎮(zhèn)建設投融資債務風險依然存在

目前，河南各地承擔城鎮(zhèn)化建設的主體主要是以城鎮(zhèn)建設投資開發(fā)公司為主的地方政府融資平臺。其主要作用是為地方政府融資，資產(chǎn)負債比例普遍較高，缺少突出的主營業(yè)務和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權作為資產(chǎn)，在融資中較多地依靠政府的財政進行擔保。假若依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現(xiàn)大幅度下滑，則會直接威脅地方財政的償付能力，從而導致地方政府融資平臺難以履行其償債的義務。同時，其投向的城市基礎設施建設項目屬于非經(jīng)營性項目或準經(jīng)營性項目，項目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風險凸顯。

二、深化河南省新型城鎮(zhèn)化建設投融資體制的對策和建議

（一）繼續(xù)深化城市基礎設施投融資體制改革

站在黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的戰(zhàn)略高度，深入研究城鎮(zhèn)化投融資機制，加快推進河南省經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進河南省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”進程。改變目前政府投資主導的局面，將引入社會資金作為城市基礎設施建設投融資體制改革的重點。對于有一定收益的城市基礎設施項目，建議積極采取投資參股、BOT、BT等方式，積極探索實踐PPP模式，吸引社會資本參與建設；對于無收益的項目，除財政投入外，還可以積極創(chuàng)造條件推進投融資的市場化運作，如土地與項目結合的整體開發(fā)模式，形成“融資—土地整理開發(fā)—土地出讓收益—還貸”的良性循環(huán)。

（二）優(yōu)化城市基礎設施投融資環(huán)境

要盡快建立起符合河南省情和市場化改革要求的城市基礎設施投融資體制框架，逐步將城市基礎設施的投資、建設、經(jīng)營納入法制化的軌道上來，完善城市基礎設施領域投融資主體的管理體制，營造有利于社會資本進入的良好氛圍。在實踐中進一步科學界定城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展過程中政府和市場職責，構建更加科學合理的投融資機制體制和外部投融資環(huán)境，更好更有效地吸引更多的民間、外資等資本進入城鎮(zhèn)化建設領域。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設投融資機制

在河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機制創(chuàng)新方面，應按照中央城鎮(zhèn)化工作會議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》及《河南省委關于科學推進新型城鎮(zhèn)化的指導意見》的要求，創(chuàng)新資金多元籌措機制，發(fā)揮政府資金引導作用，建立政府引導、市場運作的資金籌措機制，為城鎮(zhèn)化建設提供資金保障。一是建立健全地方債券發(fā)行管理制度，為基礎設施建設提供長期、穩(wěn)定的資金來源；二是構建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求；三是進一步放開市場準入，引導民間資本參與城鎮(zhèn)化建設；四是創(chuàng)新金融工具，拓寬城鎮(zhèn)化基礎設施建設的融資渠道；五是擴大政策性金融供給，構建市民化多元主體的成本分擔機制。

（四）構建和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

為推進河南省“三化”協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系建設，緩解城鎮(zhèn)建設面臨的土地制約，在現(xiàn)有試點基礎上進一步構建和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，在制度層面明確農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)主體、利益分配等關鍵內(nèi)容，培育和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的價格形成機制。同時，鑒于河南省城鎮(zhèn)化程度低、發(fā)展任務重的實際，向中央積極爭取在建設用地計劃指標和增減掛鉤指標上給予更多的傾斜和支持，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設方面給予政策優(yōu)惠。

（五）強化城鎮(zhèn)化建設債務風險防范機制和措施

健全河南省城鎮(zhèn)化融資的市場機制，核心是要有一個有效的風險防范和制約機制。在加大城鎮(zhèn)化建設投融資的同時，必須有效防止債務風險，通過多種途徑健全城鎮(zhèn)化融資的債務風險約束機制。一是加強對地方政府投融資負債的管理，按照控總量、可持續(xù)的原則，限制地方政府負債總量規(guī)模，防范地方政府過度舉債，從源頭上防止風險擴大；二是建立地方政府性債務動態(tài)監(jiān)控體系，建立并完善地方政府財政監(jiān)管體系，著力提高地方政府債務透明度；三是加強對銀行業(yè)金融機構等的信貸管理，切實加強風險識別和風險管理，防止城鎮(zhèn)化進程中銀行信貸資金的盲目過度投放；四是建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防范地方政府債務局部、突發(fā)的流動性風險，穩(wěn)定金融機構和債券投資者的市場預期；五是構建地方政府債務管理長遠健康發(fā)展模式。加快財稅體制和投融資體制改革，建立多元可持續(xù)的資金保障機制，積極化解財政金融風險，構筑城市發(fā)展的財力生命線，通過多種途徑健全城鎮(zhèn)化融資的債務風險約束機制。

（作者單位：中州大學）endprint