李思權(quán)

摘 要：隨著建筑行業(yè)的蓬勃發(fā)展，違法建筑問(wèn)題也日益凸顯。如何從根源發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題，是學(xué)界亟待解決的難題。面對(duì)目前所存在的對(duì)違章建筑的處理而產(chǎn)生的各種問(wèn)題，可以從違法建筑層出不窮的根源處找到解決的途徑。

關(guān)鍵詞：違章建筑；成因；危害；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）28-0313-02

一、違法建筑的現(xiàn)狀

違法建筑，是指不具有規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，未依法履行相關(guān)證照審核手續(xù)而建造的建筑物和構(gòu)筑物。由于歷史原因，上海積存了相當(dāng)數(shù)量的違法建筑。隨著房?jī)r(jià)上升、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，違法搭建勢(shì)頭有增無(wú)減，特別是在部分高檔住宅小區(qū)和別墅區(qū)出現(xiàn)了大面積違法搭建的情況。1999 年，針對(duì)妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、城市交通和妨礙市容景觀（“4個(gè)妨礙”）的違法建筑，頒布了《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》，對(duì)拆違主體和程序做出了具體規(guī)定，為本市有效開(kāi)展拆違工作提供了法規(guī)保障。2009 年 6 月通過(guò)了《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定（修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），力求進(jìn)一步推動(dòng)依法行政，改善和維護(hù)城市環(huán)境質(zhì)量。

《規(guī)定》正式施行以來(lái)，截至 2010 年 12 月 5 日，上海市各區(qū)（縣）住房保障和房屋管理局共直接立案查處違法案件 3 554 件，其中違法搭建立案 2 419 件，占總量的68% ；市住房保障和房屋管理局執(zhí)法部門受理的信訪復(fù)查案件中，有 58% 也與違法搭建有關(guān)。2010 年全市拆除違法建筑 4 百萬(wàn)平方米，區(qū)（縣）房管部門共做出相關(guān)行政處罰一千余次，有力推動(dòng)了以“清潔、優(yōu)美、和諧、有序”為主題的 2010 上海世博會(huì)的舉行。

二、違法建筑的成因

1.法律意識(shí)淡薄。有些市民守法意識(shí)較差，對(duì)法律嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)程度不足，認(rèn)為在自己房屋上，花自己的錢搭建個(gè)什么無(wú)需辦理什么手續(xù)，同時(shí)受從眾心理和法不責(zé)眾思維的影響，缺乏了自我約束。

2.公共意識(shí)較弱。民眾維權(quán)意識(shí)強(qiáng)、公共意識(shí)弱的問(wèn)題一定程度存在，出于利益驅(qū)動(dòng)、追求生活享受等目的，明知禁止卻不惜違反國(guó)家法律和侵害公共利益。

3.監(jiān)管不夠到位。從目前的情況看，有關(guān)職能部門監(jiān)管的主要精力都放在店外經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)攤點(diǎn)、亂貼亂畫等影響市容的各類違法違章行為查處上，外加管的事情多，人力不足等因素，面對(duì)小街小巷、住宅小區(qū)、社區(qū)等非重點(diǎn)部位的巡查監(jiān)督不夠，致使相對(duì)隱蔽的小區(qū)違建不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。有些物業(yè)服務(wù)企業(yè)，為順利管理小區(qū)事務(wù)，對(duì)一些違法建設(shè)行為視而不見(jiàn)，對(duì)小區(qū)的違建監(jiān)管也不盡職，不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、勸阻、報(bào)告違法建設(shè)行為。

4.法律手段缺乏。從法的層面，現(xiàn)行法律法規(guī)賦予的手段措施還遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)行違建查處工作的需要，包括對(duì)當(dāng)事人的處罰力度及強(qiáng)制措施權(quán)的賦予等，小區(qū)違建由于所處位置特殊，普遍存在發(fā)現(xiàn)難、查處難、執(zhí)行難等棘手問(wèn)題，法律手段的缺乏更是使小區(qū)違建的處理常常徘徊在非法和低效的矛盾中，很大程度上影響了小區(qū)違建治理的效力。

三、違章建筑的分類

1.違背規(guī)劃型，即沒(méi)有獲得城市總體規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃的審批或者超出規(guī)劃審批的范圍建設(shè)而成的建筑，包括擅自占用已規(guī)劃的公共用地進(jìn)行建設(shè)。

2.不當(dāng)施工型，即未取得施工許可而進(jìn)行施工或者雖有施工許可但未按照許可范圍進(jìn)行施工的建筑。

3.臨建超期型，即在審批所規(guī)定的存續(xù)期屆滿后仍不拆除的一切臨時(shí)性建筑物和構(gòu)筑物。

4.非法用地型，即沒(méi)有獲得國(guó)有土地使用權(quán)，或者違反土地用途管理制度而建的建筑物。

5.擅自搭建型，即在已有的建筑物基礎(chǔ)上未經(jīng)審批而搭建附屬設(shè)施，或擅自改變建筑物的正常結(jié)構(gòu)或者通常使用功能而形成的建筑。

6.其他類型，即在用地、選址、設(shè)計(jì)、施工、管理等方面違反規(guī)劃、建筑和土地管理等規(guī)范性法律文件以外的其他規(guī)定，對(duì)社會(huì)公共利益造成損害的建筑物或設(shè)施。

四、違章建筑的危害

1.影響城市對(duì)外形象。違章建筑的無(wú)序管理和高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，造成城市建設(shè)的雜亂無(wú)章，不能達(dá)到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃的要求。嚴(yán)重影響了城市的市容市貌，損害城市環(huán)境和對(duì)外形象，對(duì)城區(qū)的環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、治安環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及投資環(huán)境都帶來(lái)了嚴(yán)重的威脅。而且大量違法建筑消耗了過(guò)多的土地等資源，從而降低居住的生活質(zhì)量。

2.社會(huì)治安難度增加，威脅人民群眾的生命安全。一方面，違章建筑的發(fā)展，給當(dāng)?shù)氐牧鲃?dòng)人口及治安管理工作造成極大的混亂。建筑所在地往往也是違法犯罪等社會(huì)問(wèn)題和隱患滋生的源頭，給政府的社會(huì)治安等行政管理工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。另一方面，在建筑房屋的過(guò)程中，所購(gòu)材料和工程質(zhì)量很難得到保障。因此嚴(yán)重地威脅到地區(qū)人民群眾和違建者本身的生命財(cái)產(chǎn)安全。通過(guò)媒體我們可以了解到不少關(guān)于建筑過(guò)程中質(zhì)量問(wèn)題造成的悲劇。

3.違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失。違法建筑一般密集存在于增值潛力大、商業(yè)價(jià)值高的地塊，嚴(yán)重妨礙了城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行，擾亂了規(guī)劃管理的正常秩序。從城市化的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，一處違法建筑就是一處大的障礙。不僅增加工程的拆遷量、耽誤工期，而且還會(huì)大大增加城市化建設(shè)進(jìn)程的拆遷成本，從而進(jìn)一步加大城市化建設(shè)的資金壓力。違法建筑的存在不僅僅阻礙了城市化的發(fā)展進(jìn)程，而且最終影響到的是普通老百姓的利益。

五、整治違章搭建的措施與解決對(duì)策

1.加大執(zhí)法力度，從小區(qū)規(guī)劃入手，統(tǒng)籌考慮，杜絕違章搭建的滋生空間。一方面要加大對(duì)違法建筑初期的查處，對(duì)發(fā)現(xiàn)的各類違章建筑應(yīng)立即采取措施，從嚴(yán)查處，該拆的堅(jiān)決拆，絕不手軟。部門之間的職責(zé)要進(jìn)一步明確，執(zhí)法過(guò)程必須做到公平、公正、公開(kāi)、透明，有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。不辦人情案、關(guān)系案，無(wú)論誰(shuí)違法都應(yīng)一視同仁，認(rèn)真接受老百姓的監(jiān)督檢查。另一方面，要把“管理等于執(zhí)法，執(zhí)法等于處罰，處罰等于罰款”這一觀念擺脫，堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合的原則，在糾正違法行為與實(shí)施處罰之前，要加強(qiáng)宣傳教育，使違法者認(rèn)清自己的違法行為，并真正從內(nèi)心深處接受教育。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理公司要把握住宅建設(shè)和房屋裝飾的發(fā)展趨勢(shì)，從方便和優(yōu)化居民的實(shí)際生活需要出發(fā)，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)時(shí)應(yīng)充分考慮房屋的結(jié)構(gòu)、空間、采光、通風(fēng)、綠化及廚房、衛(wèi)生等生活設(shè)施布局的合理性、實(shí)用性、舒適性。

2.加大宣傳力度，加強(qiáng)物業(yè)管理，避免違章搭建的產(chǎn)生。通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊等各種媒體的宣傳，充分利用好法律法規(guī)政策的宣傳和引導(dǎo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的法律、法規(guī)意識(shí)。通過(guò)拆除違章建筑的典型案例的報(bào)道進(jìn)一步提高老百姓的法律意識(shí)，從而減少或避免違法建設(shè)人因違法而導(dǎo)致的損失，客觀上消除了執(zhí)法對(duì)立，搞好干群關(guān)系。在居住小區(qū)中對(duì)違章搭建的管理是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，對(duì)環(huán)境影響很大，涉及到各方面的經(jīng)濟(jì)利益。要做好這項(xiàng)工作，必須充分發(fā)揮各方面的積極性，特別是街道居委會(huì)、社區(qū)民警、業(yè)委會(huì)和物業(yè)管理公司的作用，實(shí)施小區(qū)統(tǒng)一管理。街道居委會(huì)在開(kāi)展文明小區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中，應(yīng)向居民多宣傳違章搭建的破壞性和環(huán)境保護(hù)的重要意義。物業(yè)管理公司要加強(qiáng)管理，在小區(qū)巡視時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)違章搭建和違章裝修行為，并堅(jiān)決制止。對(duì)拒不糾正違章搭建的當(dāng)事人應(yīng)及時(shí)向有關(guān)職能部門反映。同時(shí)，房地產(chǎn)管理部門對(duì)物業(yè)管理公司理應(yīng)提出管理要求，按照《上海市居住物業(yè)小區(qū)經(jīng)理管理辦法》和《小區(qū)經(jīng)理記分標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)物業(yè)管理公司利用管理職權(quán)擅自搭建、占用綠化、改變公共設(shè)施用途，或發(fā)現(xiàn)業(yè)主和使用人有違法搭建行為未予勸阻制止的小區(qū)經(jīng)理進(jìn)行記分處理，督促物業(yè)管理公司行使管理職責(zé)。

3.完善法律法規(guī)保障體系。為了有效遏制違章建筑的搭建現(xiàn)象，使違法者無(wú)利可圖，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，限期改正，處建設(shè)和工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)的百分之十以下的罰款。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門做出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)和或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的制定，為城管部門強(qiáng)制拆除違規(guī)建筑提供有力的法律保障。

4.對(duì)新搭建和老違章處理要區(qū)別對(duì)待。對(duì)老違章建筑的處理要疏堵結(jié)合，視各種不同情況區(qū)別對(duì)待，可以結(jié)合文明小區(qū)創(chuàng)建、違章小區(qū)整治和舊區(qū)改造，逐步進(jìn)行根除。對(duì)新的搭建要堅(jiān)持予以制止，發(fā)現(xiàn)一起、制止一起、處理一起。但在處理過(guò)程中應(yīng)視不同情況區(qū)別對(duì)待。如擅自進(jìn)行屋頂升高、房屋加層、改建、擴(kuò)建建筑物和構(gòu)筑物以及改變建筑物主體承重結(jié)構(gòu)的大修工程等，這些屬于應(yīng)申領(lǐng)建筑工程執(zhí)照而未申領(lǐng)執(zhí)照進(jìn)行的違章搭建和違章建筑，應(yīng)由規(guī)劃管理部門進(jìn)行處罰；又如在天井內(nèi)搭建，房屋內(nèi)破壞承重結(jié)構(gòu)等擅自在房屋內(nèi)及附屬設(shè)施搭建的，屬違反《住宅物業(yè)管理規(guī)定》，由房產(chǎn)管理部門進(jìn)行處罰；對(duì)正在實(shí)施違法搭建的，房產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即停止施工，可以暫扣施工工具、材料；拒不改正的，可以組織代為改正，代為改正費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。

六、結(jié)語(yǔ)

違章建筑現(xiàn)象屢禁不止，其原因表現(xiàn)在許多方面，在未明確處理方法的建筑情況下，政府兼顧城市建設(shè)的同時(shí)還要注意保護(hù)違章建筑當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障社會(huì)基層群眾的基本生活條件，體現(xiàn)政府對(duì)群眾的關(guān)心，這種種的一切，都要求法律法規(guī)制度和社會(huì)保障體系的完善。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]