王文亞

摘 要：城鎮(zhèn)化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮(zhèn)數量與規(guī)模的擴大過程，同時也是一種城鎮(zhèn)結構和功能的轉變過程。城鎮(zhèn)化較為直觀的表現為量的增加和質的改變：量的增加是農村人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化率不斷提高；質的改變是城鄉(xiāng)經濟得到了快速發(fā)展，經濟結構日趨合理，生態(tài)環(huán)境不斷改善，社會保障全面覆蓋，社會管理和諧有序，城鄉(xiāng)居民的生活質量不斷提高。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化現狀；城鎮(zhèn)化質量

目前，盡管我國的城鎮(zhèn)化率超過了50%，城鎮(zhèn)化的量不斷提高，但城鄉(xiāng)二元結構沒有打破，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步拉大，生態(tài)環(huán)境進一步惡化，城鎮(zhèn)化過程中的質量沒有得到大的提升。因此，在提升城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的同時，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量無疑是推進新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略選擇。

1 我國城鎮(zhèn)化進程的現狀

1.1 常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調。由于我國獨特的戶籍制度，我國的人口統(tǒng)計存在著戶籍人口和常住人口兩個口徑，其中戶籍人口是指戶口在本地的人口；而常住人口是指在本地居住半年以上的人口，因此城鎮(zhèn)化率也存在著常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個指標。隨著改革開放的不斷深入，流動人口數量急劇增加，兩個城鎮(zhèn)化率逐漸出現了明顯的不同。二者差異主要體現為城鎮(zhèn)人口的二元結構。受戶籍制度影響，許多常年在城鎮(zhèn)打工的農業(yè)戶籍人口在常住地入不了籍，城鎮(zhèn)內出現了許多戶籍在農村的非農人口，形成二元結構。這些戶籍在農村的城鎮(zhèn)常住人口在城鎮(zhèn)得不到城鎮(zhèn)市民待遇，生活沒有社會保障，這部分人口流動性較大，統(tǒng)計時難以界定身份，或重復統(tǒng)計或沒有統(tǒng)計，導致城鎮(zhèn)化率指標差異較大。

1.2 城鎮(zhèn)化進程與產業(yè)發(fā)展不協(xié)調。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的高度相關性在世界范圍內已經被證明是一個普遍規(guī)律，城鎮(zhèn)化超前或滯后都將嚴重制約社會經濟的發(fā)展。產業(yè)結構、就業(yè)結構和社會保障水平的對比分析是研究城鎮(zhèn)化進程是否與經濟發(fā)展相協(xié)調的主要方法。在我國，城鎮(zhèn)化率的提升速度遠遠超過了產業(yè)結構和就業(yè)結構中非農產業(yè)的增長速度，城鄉(xiāng)二元經濟結構的現狀仍然沒有根本改變，許多在城鎮(zhèn)居住的非農人口仍在農村擁有土地和宅基地，主要收入來源仍然是土地耕作或出租收入，真正在城鎮(zhèn)就業(yè)從事非農生產的比重較小；另有部分農業(yè)人口農閑時到城鎮(zhèn)打工，農忙時回鄉(xiāng)務農，這使得非農產業(yè)的就業(yè)比重與城鎮(zhèn)常住人口之間的差距較大，農民沒有真正轉為市民，重數量輕質量的城鎮(zhèn)化現象沒有得到根本改變。

2 提高城鎮(zhèn)化質量，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

2.1 優(yōu)化城鎮(zhèn)化人口結構質量推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。以人為本的城鎮(zhèn)化進程是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏觀大局和微觀需求兩個層面提升農村居民向城鎮(zhèn)居民轉變的質量。從宏觀大局出發(fā)，實現農村剩余勞動力轉移的積極穩(wěn)步推進。從微觀需求出發(fā)，保障好城鄉(xiāng)居民的合法權益。

2.1.1 積極穩(wěn)妥推進農村剩余勞動力的轉移。剩余勞動力是指邊際生產率接近零的勞動力。因此，如果從農業(yè)就業(yè)者中撤出一部分勞動者而不會使總產量減少，那么被撤出的勞動力就是農村剩余勞動力。農村剩余勞動力受到農村生產率低下的推力和城鎮(zhèn)非農產業(yè)，尤其是工業(yè)的拉力的共同作用就會實現從農村向城鎮(zhèn)的遷移。農村剩余勞動力的轉移要因地制宜，將就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化結合起來。就地城鎮(zhèn)化就是指農村人口在當地或附近地域的城鎮(zhèn)化；而異地城鎮(zhèn)化則是農村人口在較大跨度的地域進行轉移。

2.1.2 創(chuàng)新戶籍制度，破除農村剩余勞動力轉移的體制性障礙。戶籍制度的改革創(chuàng)新是實現農民身份轉換的關鍵，是實現常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化相一致的關鍵。通過戶籍制度改革，讓在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民工實現農轉非，讓他們能夠安心在城區(qū)居住下來。戶籍制度改革既要積極推動長期在城鎮(zhèn)居住的農民工安家落戶，又要考慮附著在戶籍制度上的社會保障、市民待遇等問題，在短期內，還可以通過"雙重戶籍"等切實保障農民的權益。

2.2 優(yōu)化城鎮(zhèn)化經濟結構質量推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

2.2.1 把新型工業(yè)化和農業(yè)工業(yè)化作為推進新型城鎮(zhèn)化的持久動力。農業(yè)園區(qū)化將促使農民向城鎮(zhèn)或村聚居點集中，原來分散的交易將集中化，城鎮(zhèn)的發(fā)展會進一步加快。農業(yè)園區(qū)的農民宅基地進行搬遷置換，農民到農業(yè)園區(qū)工作，農民在增加財產性收入的同時，又有一定工資性收入。大力發(fā)展民營工業(yè)經濟。完善發(fā)展民營工業(yè)經濟的政策措施。

2.2.2 三產驅動。以提升城鎮(zhèn)服務質量來繁榮城鄉(xiāng)市場。首先工業(yè)的發(fā)展需要產業(yè)工人，產業(yè)工人最需要職業(yè)教育。加快城鎮(zhèn)間的基礎設施建設，建立土地、勞動力、信用、資源、資本在中心城市和鎮(zhèn)的有效鏈條，形成城鄉(xiāng)一體的大市場，縮小城鄉(xiāng)交易差別，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2.2.3 以產業(yè)改造升級來為產業(yè)的發(fā)展注入活力。大力實施品牌戰(zhàn)略，重點挾持行業(yè)創(chuàng)新投入，支持企業(yè)建設技術研究院、技術中心，鼓勵企業(yè)開展技術創(chuàng)新，加大投入，實現從一般產品應用開發(fā)走向自主創(chuàng)新、從面相自身發(fā)展走向引領行業(yè)發(fā)展。

2.3 優(yōu)化城鎮(zhèn)化社會結構質量推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

2.3.1 優(yōu)化就業(yè)結構。培養(yǎng)現代農業(yè)產工業(yè)人，轉變農業(yè)就業(yè)模式。實施農民現代農業(yè)技能免費培訓，擴展農民的思路，鼓勵農民自身的文化水平和就業(yè)能力，真正從根本上解放農民，鼓勵農民自主創(chuàng)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道。培養(yǎng)現代產業(yè)工人，讓城鎮(zhèn)居民到園區(qū)就業(yè)。實施高職教育免費計劃，學生升入技術學校學習減免學費，定向為工業(yè)園區(qū)培養(yǎng)產業(yè)工人。培養(yǎng)現代服務人員，全面提高現代化服務業(yè)的就業(yè)比例。加大微型企業(yè)的扶持，設立微型企業(yè)扶持資金，加大對微型企業(yè)法人和個體工商戶的培訓力度。加大對餐館、娛樂、家政、市政府服務人員的培訓，全面提高城鎮(zhèn)服務業(yè)的技能水平和薪金水平，引導城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)服務行業(yè)就業(yè)。

2.3.2 提高社會保障覆蓋面。建立健全符合社會主義市場經濟體制的要求的新型社會保障制度，將現有的城鎮(zhèn)居民社會保障制度延伸到小城鎮(zhèn)，包括落戶小城鎮(zhèn)的農戶。逐步建立起以養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險為主體，政府、企業(yè)、個人三方面共同負擔，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，管理和服務社會化，覆蓋包括進城鎮(zhèn)農民在內的各類企事業(yè)職工和個體勞動者的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民社會保障體系。強化政府的監(jiān)管和企業(yè)的主體責任，讓每一個城鎮(zhèn)居民都在法律的框架得到各項社會保障。建立健全社會救濟福利體系，建立全覆蓋的最低生活保障體制和政府，社會廣泛參與的社會救濟體系。建立對征地拆遷失地農民的保障機制，實現失地農民變市民后的社會保障全覆蓋，加大對失地農民的技術培訓力度，解決失地農民家庭的就業(yè)問題。

2.3.3 強化社會事業(yè)發(fā)展。建立覆蓋大、小城鎮(zhèn)的教育體系。加大政府對教育的投入。加快建立起覆蓋城鄉(xiāng)的教育體系。加大教師的流動，讓主城的、名校的教師到鎮(zhèn)街學校任教；全面解決中小學擇校問題，最大限度的實現教育的公平。加大對衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的投入，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療體系。加大對社會事業(yè)職工周轉房的建設，解決新就業(yè)事業(yè)人員和事業(yè)人員合理流動的居住問題，以留住優(yōu)秀人才來解決群眾教育、醫(yī)療等事業(yè)服務的不公平問題。強化對各類事業(yè)人才的引進，提升事業(yè)人員的專業(yè)技術水平。加大對文化體育事業(yè)基礎設施的投入，每個鎮(zhèn)街道辦事處設立中心文化站，發(fā)展社會文化體育組織，大力推進文化體育活動的開展。

2.3.4 轉變社會管理方式。政府從公共服務設施建設投入向為公共服務支出上轉變，改變重生產性投入，輕服務型投入的社會管理現狀。政府在社會事業(yè)發(fā)展的決策上從政府說了算向居民聽證、公共廣泛參與轉變，改變政府在社會管理上唱獨角戲的現狀。充分發(fā)揮單位、企業(yè)、社區(qū)居民共同參與的人人都關心的群眾治安防控體系作用，維護社會和諧穩(wěn)定。加大法治的宣傳力度，讓法律深入人心，人人都來遵守法律和社會公德，讓社會管理在法治的力量上得以實現，用法律來為社會矛盾兜底。根據城鎮(zhèn)的發(fā)展，對城鎮(zhèn)居民的管理向社區(qū)轉變和社會組織轉變。社區(qū)的管理的觸角伸到每一街道，每一個小區(qū)。把社區(qū)的管理與物管公司的管理結合起來，讓每一位城鎮(zhèn)居民都主動參與到社會管理中來。大力發(fā)展社會組織，政府將該放的管理權限下放，把社會管理的職能更好地歸還社會。