張德力 許正中

績效評估是發(fā)達國家自20世紀90年代以來政府改革所普遍采用的一種提高行政效率、改善公共治理業(yè)績的工具，是一種衡量政府在實現(xiàn)既定目標時所取得績效的方法。近年來，隨著我國政府對教育等民生支出的日益重視，財政教育投入快速增加，并逐漸達到占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標。作為國家教育體系的重要組成部分，職業(yè)教育已進入現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的新階段。在這樣的背景下，科學(xué)、合理地評估財政職業(yè)教育經(jīng)費的績效成為今后促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的必然要求。通過設(shè)定職業(yè)教育的財政績效評估指標體系，針對職業(yè)教育目標的執(zhí)行情況、目標本身的有效性、績效標準的可行性進行檢驗，進行評估結(jié)果的績效反饋，有利于幫助政府部門制訂新的促進職業(yè)教育發(fā)展的績效計劃和績效改進方案，進而推動職業(yè)教育的財政績效改進和提升。

一、財政績效評估是促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的制度“引擎”

20世紀90年代以來，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等主要發(fā)達國家相繼掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動——“新公共管理運動”。這次政府改革運動以管理主義、市場化為基本主旨，倡導(dǎo)把企業(yè)管理或市場辦法導(dǎo)入政府管理改革中，改進政府服務(wù)效率?？冃гu估正是這次政府管理改革的有力工具之一?？冃В╬erformance）是一個組織、群體或個體在一定環(huán)境中表現(xiàn)出來的成績和貢獻?？冃且粋€多層次、多維度的復(fù)合系統(tǒng)，其內(nèi)容包含效率、效益、效能以及效果的外在表現(xiàn)。運用“績效”概念來衡量職業(yè)教育財政投資，不是衡量政府發(fā)展職業(yè)教育的政績，而是從行為、產(chǎn)出和成果等三方面找到財政促進職業(yè)教育發(fā)展的基本規(guī)律。

1.我國財政社會公共支出規(guī)模擴大，財政績效評估勢在必行。在新公共管理改革理念下，政府財政績效與企業(yè)財務(wù)績效管理一脈相承。財政績效是在政府戰(zhàn)略目標的指導(dǎo)下，為合理利用政府公共資源，提高政府公共產(chǎn)出，對政府的財政資金支出效果進行總體衡量。一方面，財政績效強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，在政府財政管理過程中引入對工作效果的評價和綜合評估，并將其作為下次財政撥款的依據(jù)；另一方面，財政績效通過調(diào)整舊有公共資源配置模式和格局，提高政府財政資源的使用效率。改革開放以來，我國提出并實行“構(gòu)建公共財政框架”的財政改革命題。這種公共財政是針對計劃經(jīng)濟時期的“生產(chǎn)性財政”或“建設(shè)性財政”而提出的，以滿足公共需要為標準進行財政定位，不是搞“吃飯財政”。公共財政框架下，財政支出從“辦自家之事”轉(zhuǎn)向“辦眾人之事”，政府財政社會公共支出規(guī)模擴大。以財政教育支出為例（如下表所示），2011年我國國家財政性教育經(jīng)費增長至16，497.33億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例從2007年的2.67%增加至3.52%。隨著財政社會公共支出的擴大，科學(xué)評估財政社會公共支出績效，提高財政社會公共支出效率成為財政管理面臨的新問題。

我國財政教育支出占GDP和財政總支出的比例表

2.作為社會技能擴散平臺，職業(yè)教育是新時期我國社會發(fā)展的公共需要，財政投入職業(yè)教育理所應(yīng)當。社會公共需要是財政公共投入的理論基礎(chǔ)。社會公共需要是相對于私人的個別需要而言的，社會公眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需要，滿足社會公共需要是政府的基本職責(zé)。目前，我國學(xué)術(shù)界對職業(yè)教育定位和討論存在一些爭論，多數(shù)學(xué)者認為義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，除此以外的教育類型都是準公共產(chǎn)品，多數(shù)學(xué)者認為職業(yè)教育是一種準公共產(chǎn)品。事實上，社會公共產(chǎn)品和公共需要的界定具有動態(tài)性。現(xiàn)階段而言，職業(yè)教育具有很強的公共產(chǎn)品特征，尤其是農(nóng)村職業(yè)教育幾乎是純公共產(chǎn)品。社會對職業(yè)教育需求具有普遍的社會性和共同性，需要財政積極投入職業(yè)教育。尤其是農(nóng)民的教育培訓(xùn)問題不僅關(guān)系到個人的生存發(fā)展，還關(guān)系到整個社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展①。

3.以結(jié)果為導(dǎo)向，開展財政績效評估是促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的長效機制。長期以來，我國財政預(yù)算管理實行預(yù)算、執(zhí)行、決算“三步曲”，缺少對財政支出結(jié)果的追蹤評估。財政資金管理中普遍存在著“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”的問題，存在著財政支出規(guī)模與支出效果脫節(jié)的缺陷。財政的主要任務(wù)被誤解為要最大限度地滿足各部門的資金需要而不是社會公共需要，各部門把大量時間和精力放在爭項目、爭資金上，財政支出效果卻往往無人負責(zé)，造成財政支出效率較低，甚至出現(xiàn)大量的資源浪費現(xiàn)象。在職業(yè)教育經(jīng)費方面，短缺的同時還伴有未有效利用的現(xiàn)象，職教經(jīng)費被挪用和教育腐敗使有限的職教經(jīng)費不能真正用于職教，也直接影響了職業(yè)教育資源整合和優(yōu)勢的發(fā)揮②。職業(yè)教育在我國已有50多年，中國職業(yè)教育有了較大發(fā)展③。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2012年全國公共財政職業(yè)教育投入2053億元，比2006年增加了4.45倍，年均增長28.3%。但由于我國職業(yè)教育財政支出績效評價工作尚處于起步和探索階段，還未建立績效評價體系，一定程度上制約和影響著未來職業(yè)教育長期可持續(xù)快速發(fā)展。

二、構(gòu)建促進職業(yè)教育發(fā)展的財政績效評估指標體系

績效評價的核心是圍繞戰(zhàn)略目標，層級分解出績效目標，并在績效目標的指導(dǎo)下，建立起一套行之有效的績效指標體系，推動政府績效改進。在職業(yè)教育財政績效管理中，建立起相應(yīng)的教育財政投入評價指標體系，將有效推進職業(yè)教育可持續(xù)快速發(fā)展。

1.財政職業(yè)教育支出績效評估的目標定位。確定職業(yè)教育發(fā)展目標是對財政績效評估的第一步。政府公共部門績效水平受制于諸多限制性因素，實現(xiàn)高績效管理強調(diào)能夠達成“共識”的績效計劃，而績效管理的前提是達成共識的績效目標和標準。對職業(yè)教育財政投入績效進行綜合評估，以既定的職業(yè)教育發(fā)展目標為指導(dǎo)和方向。結(jié)合發(fā)達國家職業(yè)教育的實踐，應(yīng)將職業(yè)教育發(fā)展的目標定位如下：一是提升職業(yè)技能，培養(yǎng)具有高級技能或技術(shù)的人才，促進人與產(chǎn)業(yè)匹配；二是培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，造就技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)人才，推動產(chǎn)業(yè)動態(tài)升級與創(chuàng)新；三是推動社會融合發(fā)展，為我國經(jīng)濟社會復(fù)合轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以及刑滿釋放人員等社會非主流人員提供基本的職業(yè)教育，降低整個社會的運行成本，提高社會和諧度。

2.職業(yè)教育財政評價指標體系設(shè)計。職業(yè)教育財政績效評價指標體系是反映職業(yè)教育財政績效總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值，是衡量、監(jiān)測和評價教育投入的經(jīng)濟性、效率性和有效性的重要量化手段。財政部門、教育部門、經(jīng)費使用部門通常有著各自不同的目標，所以績效評價體系需要多維績效評估指標。同時，指標體系是動態(tài)的、可擴容的、彈性的，隨著績效評價工作的深入開展，指標體系也將隨之不斷調(diào)整和完善。

本文基于對職業(yè)教育成效的績效評價過程，結(jié)合財政績效的閉環(huán)控制系統(tǒng)（見下圖），對職業(yè)教育經(jīng)費的立項、投入、執(zhí)行、產(chǎn)出、成果、效益進行評價。其中，最重要的三個指標是“投入、產(chǎn)出、效果”。由此，在職業(yè)教育財政績效評價指標設(shè)計上，按照“投入—產(chǎn)出—成果”這一邏輯程序，將指標體系分為投入類、產(chǎn)出類和效果類指標。在此基礎(chǔ)上，由于每年的項目投入占據(jù)了總投入的極大份額，增加了一類“教育重點項目建設(shè)評價指標”，用于對每年的大型項目進行評價。最后，考慮到教育工作有很多效果無法量化，本文設(shè)置了一類“教育定性（評議）指標”，用于考慮上級和公眾的評價。

財政績效評價的閉環(huán)控制系統(tǒng)

第一，職業(yè)教育投入類指標。一是對職業(yè)教育投入總量進行評價，主要分析職業(yè)教育投入總量是否滿足區(qū)域社會經(jīng)濟和教育發(fā)展的需要，包括職業(yè)教育支出占教育支出的比例和占GDP的比例兩個指標。通過評價職業(yè)教育支出占GDP和財政支出的比例是否合適、是否符合本地區(qū)特點，評價職業(yè)教育投入總量的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是否合理。二是財政職業(yè)教育經(jīng)費分類情況，包括教育基建費、教育事業(yè)費、公用經(jīng)費、教學(xué)費用、教師人員經(jīng)費、教師培訓(xùn)經(jīng)費、教學(xué)研究經(jīng)費、文化體育活動經(jīng)費、宣傳和外聯(lián)活動經(jīng)費占教育支出的比重以及當前基礎(chǔ)設(shè)施投入增長額占前期基礎(chǔ)設(shè)施投入的比重等指標。三是評價職業(yè)教育投入增長速度是否達到政策性的規(guī)定及社會發(fā)展需求，包括職業(yè)教育財政撥款增長率、生均職業(yè)教育支出增長率等指標，評價財政職業(yè)教育支出的增長情況，反映國家和地方政府對職業(yè)教育投入的發(fā)展趨勢。

第二，職業(yè)教育產(chǎn)出類指標。20世紀80年代以來，先發(fā)國家政府從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出進行績效評估的“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effec?tiveness）。根據(jù)這些原則，職業(yè)教育產(chǎn)出評價指標主要包括以下幾個方面：一是職業(yè)教育產(chǎn)出經(jīng)濟性指標，主要強調(diào)職業(yè)教育經(jīng)費投入的經(jīng)濟、節(jié)約利用程度，包括學(xué)校校舍利用率、圖書利用率、教學(xué)設(shè)備利用率、教學(xué)設(shè)備完好率、職業(yè)教育支出合規(guī)情況等。二是職業(yè)教育產(chǎn)出效率性指標，主要指職業(yè)教育物力資源利用效率，包括固定資產(chǎn)增長率、固定資產(chǎn)收益率（服務(wù)凈收益/固定資產(chǎn)總值）、成本收益率等指標。三是職業(yè)教育產(chǎn)出有效性指標，是衡量職業(yè)教育直接性客觀產(chǎn)出大小，包括畢業(yè)生合格率、畢業(yè)生升學(xué)率、師生比增長率、新增校舍面積、新增教學(xué)設(shè)備、新增容納學(xué)生入學(xué)人數(shù)等指標。

第三，職業(yè)教育效果類指標?；诒疚膶β殬I(yè)教育提高技能、培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和推進社會融合等三項基本功能的定位，職業(yè)教育效果類指標是在職業(yè)教育產(chǎn)出類指標的基礎(chǔ)之上，衡量實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展目標的程度。職業(yè)教育財政投入效果類評價指標主要包括以下幾個方面：一是提升職業(yè)技能指標，包括學(xué)生一次就業(yè)率、職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模、“雙師型”教師比例、生均實訓(xùn)基地建筑面積等。這是職業(yè)教育效果的決定性指標，財政在完善現(xiàn)有職業(yè)教育和培訓(xùn)的財政支出結(jié)構(gòu)的同時，還應(yīng)配合職業(yè)技能鑒定制度的推行，逐步實行以職業(yè)教育和培訓(xùn)的合格人數(shù)核定補貼的制度，促進職業(yè)教育技能培訓(xùn)質(zhì)量的快速提高④。二是培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力指標，主要衡量學(xué)生從事科技創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的能力，包括學(xué)生素質(zhì)特長發(fā)展、學(xué)生專利獲獎情況、學(xué)生科研獲獎情況、學(xué)校獲獎情況、學(xué)生創(chuàng)業(yè)相對成功率等。三是促進社會融合和區(qū)域發(fā)展指標，評價職業(yè)教育在服務(wù)地方區(qū)域發(fā)展、促進社會融合中的貢獻，包括科研成果對當?shù)乜萍歼M步貢獻程度、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)情況、邊緣人群培訓(xùn)情況、教育支出對其他社會資源的吸引聚集程度、家長對學(xué)校的滿意度、學(xué)校的社會聲譽等。

3.合理分配績效指標權(quán)重。圍繞職業(yè)教育發(fā)展目標，在績效評估的指標體系中，各指標對績效目標的重要程度是不同的，要衡量并表示出各指標對目標的貢獻，就應(yīng)賦予不同指標以不同權(quán)重，重要者賦予較大權(quán)重。權(quán)重的確定是績效評估體系構(gòu)筑中難度最大的一項工作，往往需要從整體上多次調(diào)整、反復(fù)歸納綜合才能夠完成。常用的確定權(quán)重的方法有專家直觀判斷法、德爾菲（Delphi）法、兩兩比較法、環(huán)比評分法、層（級）次分析法（AHP）、熵權(quán)法、因子分析法等。在職業(yè)教育發(fā)展指標體系的基礎(chǔ)上，開展財政職業(yè)教育經(jīng)費支出績效評價，有利于為政府進一步調(diào)整和優(yōu)化財政職業(yè)教育支出提供科學(xué)依據(jù)。

總之，發(fā)展職業(yè)教育是實現(xiàn)富民強國的重要支點，也是我國推進社會融合發(fā)展的重要機制。長期以來，過度重視高等教育、輕視職業(yè)教育已經(jīng)嚴重影響我國教育體系的整體健康發(fā)展。當前，就業(yè)市場高技能人才相對匱乏。社會上出現(xiàn)的大學(xué)生“回爐”現(xiàn)象表明，職業(yè)教育在提升個體技能方面具有不可替代的重要功能。因此，在改變“望子成龍”和“學(xué)而優(yōu)則仕”的社會心態(tài)的同時，需要增加財政職業(yè)教育經(jīng)費投入，不斷提高財政職業(yè)教育績效，大力推進我國職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

［注釋］

①俞雪琴.社會流動視角下的農(nóng)民工教育培訓(xùn)［J］.當代教育論壇：宏觀教育研究，2007（9）：41.

②方芳.我國中等職業(yè)教育財政和財政制度現(xiàn)狀及面臨的問題［J］.職業(yè)教育研究，2007（1）：8.

③馬國賢.職業(yè)教育全覆蓋戰(zhàn)略下的財政政策［J］.銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008（2）：3.

④李貞.財政支持職業(yè)教育發(fā)展的措施研究［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007（8）：6.