謝海燕

生態(tài)環(huán)境的外部性和公共物品屬性導致環(huán)境資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品市場供給不足，出現(xiàn)“市場失靈”。但由于政府干預不當，我國生態(tài)環(huán)境管理中同時出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象，從而導致生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴峻。改革生態(tài)環(huán)境管理體制，轉變政府職能，已勢在必行。

一、從發(fā)達國家經(jīng)驗審視我國生態(tài)環(huán)境管理體制

我國環(huán)境保護管理體制隨著我國政府管理體制改革而不斷變化，形成了目前“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制，即由全國人民代表大會立法監(jiān)督，各級政府負責實施，環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關部門依照法律規(guī)定實施監(jiān)督管理的體制；而生態(tài)保護管理職能分散在不同部門，沒有形成統(tǒng)一協(xié)調的管理體制。地方政府保護生態(tài)環(huán)境的動力不足，跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制不完善，中央政府難以打破地方保護主義，獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。在管理手段方面，以行政命令手段為主，近年來在產(chǎn)業(yè)、財稅、價格、金融、進出口、技術等政策制定方面逐漸體現(xiàn)了節(jié)約資源和保護環(huán)境的導向，并開始運用一些市場化手段促進環(huán)境污染治理。公眾參與機制缺失，無法參與環(huán)境決策，難以合法表達環(huán)境訴求，導致近年來不時爆發(fā)環(huán)境群體性事件。

（一）財稅體制、政績考核、環(huán)境管理體制等多重因素導致地方政府保護生態(tài)環(huán)境的動力不足

地方政府在生態(tài)環(huán)境保護中扮演著十分重要的角色，但在我國現(xiàn)行體制下，地方政府的行為就像一個“經(jīng)濟人”，保護生態(tài)環(huán)境的動力不足。嚴格地說，我國環(huán)境問題的政府失靈，主要是地方政府的失靈。一是以GDP為核心的政績考核機制導致地方政府以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長。二是現(xiàn)行分權的財稅體制導致地方政府環(huán)境保護投入不足。三是現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門，其財權和人事任免權主要取決于地方政府，地方環(huán)保部門難以獨立進行監(jiān)管與執(zhí)法。此外，雖然國家已明確規(guī)定排污費實行收支兩條線，但由于對基層環(huán)保投入有限，部分基層環(huán)保機構仍然擠占挪用排污費，用于彌補人員工資、日常運轉經(jīng)費等。四是缺乏有效的區(qū)域政府間環(huán)境治理合作機制及合理的生態(tài)補償機制，我國跨區(qū)域、流域環(huán)境問題以及環(huán)境污染轉移現(xiàn)象十分突出。

（二）過度依賴行政手段，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成本高

我國環(huán)境管理手段眾多，發(fā)達國家采用過的環(huán)境管理手段在我國幾乎都在使用，但環(huán)境問題依然十分突出，其中最為重要原因之一是環(huán)境管理過度依賴行政手段且運用不當，管理成本高昂，帶來了諸如污染反彈率高、大量污染轉移、加劇市場不公平競爭、激化社會矛盾等問題，如節(jié)能減排制度、環(huán)境影響評價制度、污染物達標排放制度在運行中均存在不同程度的問題。

（三）經(jīng)濟手段運用少，市場化治污機制尚未建立

由于長期以來的慣性思維，我國政府習慣于運用行政手段解決環(huán)境問題，而對財稅、價格、信貸等經(jīng)濟手段運用較少，節(jié)能量交易、水權交易、排污權交易、碳排放權交易、環(huán)境污染第三方治理等市場化治污機制仍處于探索階段。一是生態(tài)補償主要依靠中央政府轉移支付，市場化的補償機制尚未建立。二是環(huán)境污染第三方治理在法律責任界定、市場準入與退出方面還有待完善，給政府監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。三是排污權交易機制設計不合理，排污權交易試點雖然已開展十多年，但并不成功；碳排放權交易處于起步階段，也面臨諸多問題。

（四）公眾參與渠道不暢，難以參與環(huán)境決策及合法表達環(huán)境訴求

我國在公眾參與環(huán)境保護方面還相當滯后，整體上看公眾參與程度不高、領域較窄，主要集中在政府環(huán)保活動的宣傳教育方面，對政府環(huán)境決策參與較少。一是公眾難以準確獲取環(huán)境信息。二是公眾缺少合法的參與途徑。三是環(huán)保社會組織沒有充分發(fā)揮作用，大部分環(huán)保社會組織并沒有完全獨立，資金來源對政府有一定的依賴性，因而在表達意見的程序中沒有完全獨立的話語權，其對政府權力的制約作用大打折扣。

二、建立政府引導、市場推動、公眾參與的生態(tài)環(huán)境管理體制

我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重點在于重塑政府、市場、公眾三者之間的關系，建立政府引導、市場推動、公眾參與的管理模式。首先，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護問題，從發(fā)展中解決環(huán)境問題，通過優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、產(chǎn)業(yè)結構調整、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等措施，從源頭減少污染物的產(chǎn)生與排放。其次，政府要從生態(tài)環(huán)境治理的直接參與者向監(jiān)管者轉變，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段，調動市場力量治理污染和保護生態(tài)環(huán)境。再次，要積極引導公眾參與，減輕政府監(jiān)管負擔，監(jiān)督政府依法行政。

（一）政府合理調控，建立獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法的機制

地方政府保護生態(tài)環(huán)境積極性不足、環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法不力是當前環(huán)境保護中最為突出的問題。因此，獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法是當前環(huán)境保護工作的重中之重。要改革環(huán)境監(jiān)管體制，完善監(jiān)管制度與環(huán)境標準，加強監(jiān)管能力建設，嚴格環(huán)境執(zhí)法與責任追究，形成環(huán)保倒逼機制，促進經(jīng)濟轉型發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮市場機制的作用，調動企業(yè)治理污染和保護生態(tài)環(huán)境的積極性

讓市場在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮積極作用，克服單純依靠行政力量進行節(jié)能減排的弊端。通過稅收減免、企業(yè)自愿協(xié)議等手段鼓勵企業(yè)進行節(jié)能減排，建立市場化的生態(tài)補償機制，大力推行環(huán)境污染第三方治理機制，積極開展排污權、碳排放權、節(jié)能量、水權交易機制，探索實行押金—返還制度、生產(chǎn)者責任延伸制度，研究開征環(huán)境稅，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，調動其治理污染和保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

（三）建立公眾參與環(huán)境保護機制，有效彌補政府和市場雙重失靈

充分發(fā)動群眾，依靠群眾，讓環(huán)境違法分子陷入人民群眾的汪洋大海之中。要加強環(huán)境信息披露，暢通參與渠道，推動建立“事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟”的公眾參與機制，引導公眾有序參與環(huán)境保護，減輕政府環(huán)境監(jiān)管任務，監(jiān)督政府依法行政，有效疏導社會矛盾，化解“鄰避效應”，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件。

三、重點改革建議

（一）改革政績考核機制、財稅體制、地方環(huán)境管理體制，調動地方政府保護生態(tài)環(huán)境的積極性

一是建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設要求的領導干部政績考核制度，把生態(tài)文明建設情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核的重要內(nèi)容。

二是結合財稅體制改革，建立財政轉移支付、稅收分成比例與地方生態(tài)環(huán)境質量掛鉤的機制。

三是將環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)從環(huán)保部門獨立出來，由社會第三方提供監(jiān)測服務，避免環(huán)保部門既當“運動員”又當“裁判員”。

四是盡快開征環(huán)境稅，推動排污費改稅，與地方環(huán)保部門經(jīng)費來源徹底脫鉤。

五是加強跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境管理。進一步完善重點區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制；理清區(qū)域性環(huán)保督查中心與地方環(huán)保部門之間的權責關系；改組水利部下屬的七大流域管理機構（長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會及太湖流域管理局），賦予其在生態(tài)環(huán)境治理方面的職責，或者成立新的流域生態(tài)環(huán)境管理機構。

（二）強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法

一是加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，創(chuàng)新對環(huán)境違法行為的懲罰手段。

二是設立環(huán)保警察，與環(huán)保部門聯(lián)動執(zhí)法。伴隨環(huán)保警察的設立，檢察院、法院等司法系統(tǒng)也應設立對應機構，進而提供一整套懲治環(huán)境污染違法犯罪的法制系統(tǒng)。

三是嚴肅責任追究。對監(jiān)管不嚴、失職瀆職，致使環(huán)境受到污染、人體健康受到危害、社會經(jīng)濟與人民財產(chǎn)受到損失、造成不良社會影響的，依法追究有關人員的行政責任。對濫用職權、徇私舞弊、貪污賄賂等涉嫌犯罪的，要移送司法機關，依法追究法律責任。

四是加強環(huán)境執(zhí)法能力建設。建立健全環(huán)境執(zhí)法機構，形成省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡；加大對中西部困難地區(qū)地（市）、縣級環(huán)保執(zhí)法能力建設，提高執(zhí)法裝備水平；規(guī)范執(zhí)法程序，建立環(huán)境案件審核、環(huán)境執(zhí)法公開等制度。

（三）充分利用市場化手段治理污染和保護生態(tài)環(huán)境

一是大力推行環(huán)境污染第三方治理。針對政府購買環(huán)境服務的模式，應建立相應的政府違約風險補償機制及責任追究機制；針對排污企業(yè)委托第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)治理污染的模式，盡快明確污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責任；建立第三方治污企業(yè)的信用評價制度，政府購買環(huán)境服務時優(yōu)先選擇信譽等級高的企業(yè)；建立黑名單制度，禁止服務質量差、嚴重環(huán)境違法的企業(yè)進入第三方治理市場；對無力或不按要求進行污染治理的企業(yè)，強制推行第三方治理模式。

二是積極開展排污權、碳排放權等交易。完善排污權交易規(guī)則，探索不同的排污權交易實現(xiàn)途徑；加強排污權交易、碳排放權交易、節(jié)能量交易三套交易體系的有機銜接；理順排污權有償使用費、排污費和擬征收的環(huán)境稅之間的關系，設立合理的收費標準，避免重復收費。

三是創(chuàng)新生態(tài)補償實現(xiàn)途徑。對具有明確的保護者與受益者的領域（區(qū)域），要建立市場化的生態(tài)補償機制，如通過共建園區(qū)、在水電電價、水價中征收生態(tài)補償基金等形式來實現(xiàn)。

（四）建立“事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟”的全社會參與機制

充分調動社會各界參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，減輕政府環(huán)境監(jiān)管負擔，監(jiān)督政府依法行政，增加公眾對政府的信任與理解，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件，有效彌補政府與市場雙重失靈。

一是加強環(huán)境信息披露，建立重點項目、重點企業(yè)環(huán)境信息強制披露制度。政府在制定重大環(huán)境法規(guī)政策、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃時，以及批準建設項目之前，應依法公開相關信息。對排污量超過一定標準、環(huán)境風險大的企業(yè)，強制其公開環(huán)境設施運行情況和污染物排放信息，自覺接受公眾監(jiān)督。

二是完善公眾參與環(huán)境決策的途徑。對重大的發(fā)展規(guī)劃和建設項目，要通過聽證會、論證會或社會公示等形式，廣泛聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督。完善建設項目環(huán)境影響評價的公眾參與機制，避免公眾參與走過場。

三是建立資源環(huán)境問題群眾投訴舉報反應機制。設立環(huán)境問題群眾投訴舉報熱線電話、開通網(wǎng)絡投訴舉報平臺；結合環(huán)境警察制度的建立，開通環(huán)境問題報警電話，群眾可像撥打110、119一樣，就環(huán)境問題撥打電話報警。建立環(huán)境問題投訴舉報處理機制，有關部門要對被舉報的環(huán)境問題進行查實，提出解決辦法。

四是建立環(huán)境公益訴訟制度。將環(huán)境污染和生態(tài)破壞納入公益訴訟范圍，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，公民個人、環(huán)保社會組織、相關行政機關可依法向人民法院提起訴訟；行政管理部門違法審批、濫用職權、不履行法定職責導致環(huán)境受到損害的，也應納入環(huán)境公益訴訟的范圍。

五是培育并規(guī)范環(huán)保社會組織發(fā)展，引導其有序參與環(huán)境保護決策，鼓勵和支持其參與重大環(huán)境決策、對政府環(huán)保工作進行監(jiān)督等。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）