鄧沛沛

摘要：“虛弱國家”是指介于失敗國家與正常國家之間的一種國家形態(tài)，政府履行公共管理的能力下降，社會結(jié)構(gòu)渙散，國家內(nèi)部沖突，但沒有發(fā)生大規(guī)模的暴動，社會依然正常運(yùn)行。新軍人集團(tuán)執(zhí)政期間的緬甸，政府與反對派、少數(shù)民族武裝力量之間存在激烈沖突，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，國際上遭到以美國為首的西方國家的制裁。內(nèi)憂外困，存在政治轉(zhuǎn)型期間的新舊結(jié)構(gòu)的沖突，多民族文化的沖突和來自外部世界的壓力，這些特征使得1988-2010年間的緬甸呈現(xiàn)出典型的“虛弱國家”形態(tài)，其根源在于軍人長期專政、多民族沖突和國際干預(yù)使得其民主進(jìn)程受挫、社會分化嚴(yán)重、民主進(jìn)程緩慢。處于復(fù)雜國際環(huán)境中的緬甸將在很長一段時間內(nèi)成為國際社會關(guān)注的熱點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：虛弱國家；緬甸；軍人政權(quán)；民主進(jìn)程；社會分化

中圖分類號：D730文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1671-1254（2014）05-0028-07

Abstract：This article focuses on the features and the origin of “weak state” and also provides a detailed analysis on the “weak state” issue of Myanmar during 1988-2010. “Weak state” is the transitional pattern from a welloperating state down to a failed state， in which the basic governabilities of governments are injured， social construction is on the verge of being broken， internal conflicts exist， but the society works normally without devastating riots. During 1988 to 2010 in Myanmar， under military regime， there were intense conflicts among the military government， the opposition and the ethnic minorities. Domestic economic development lagged behind. Western countries， especial US and UK， imposed economic sanctions against Myanmar at the same time. The contributing factors of “weak state” at least include conflicts between newold political structure in a process of structure transition， civilization clash among multiple ethnic groups and pressure from the world system in globalization era. This paper considers that Myanmar （1988-2010） was a typical weak state.

Keywords：“weak state”； Myanmar； the military regime； democracy progressing； social stratification

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界依然動蕩。世界大戰(zhàn)爆發(fā)的可能性下降了，但一些國家內(nèi)部和地區(qū)間沖突依然不斷。很多國家面臨政局混亂、社會動蕩、經(jīng)濟(jì)停滯、人民生活貧困等問題。以美國學(xué)者為代表的西方學(xué)者對此提出“國家失敗”理論以及相關(guān)的“虛弱國家”“失敗中國家”“失敗國家”和“崩潰國家”等概念。本文將重點(diǎn)關(guān)注“國家失敗”理論中的“虛弱國家”概念。

在對“虛弱國家”概念較早的的研究中，瑞典發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆內(nèi)達(dá)爾（Gunnar Myrdal）指出，發(fā)展中國家普遍具有軟政權(quán)的特征，缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)員普遍不遵守規(guī)章指令，腐敗橫行[1]。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授、世界和平基金會主席羅伯特·羅特伯格（Robert I I Rotberg）認(rèn)為，“虛弱國家”可能是由于國家內(nèi)部地理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制而造成的，這些國家可能本身是強(qiáng)國家，只是因為國內(nèi)對抗、管理缺陷、專制獨(dú)裁或外部攻擊而呈現(xiàn)短暫的虛弱狀態(tài)；“虛弱國家”一般都會存在民族、宗教、語言或是其他內(nèi)部沖突，但并沒引發(fā)大規(guī)模暴動[2]。丹麥學(xué)者漢斯·霍爾姆（Hans Holm）認(rèn)為所謂“虛弱國家”指的是一國政府履行基本職能的能力大幅度滑坡、社會結(jié)構(gòu)趨于渙散，但還保留著基本的履行能力，國家尚可保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)[3]。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）構(gòu)建了一個理解國家能力多個層面——即國家的功能、能力和政府合法性的基礎(chǔ)——的分析框架，用該框架解釋了大多數(shù)發(fā)展中國家并非太強(qiáng)而是太弱的原因，分析了“虛弱國家”的成因，指出缺乏公共管理極大地限制了外部力量對國家加強(qiáng)其國家能力的幫助；認(rèn)為“虛弱國家”的不穩(wěn)定狀態(tài)和國際體系中“虛弱國家”會侵蝕主權(quán)原則，而由此引起的國際層面的民主的合法性話題，將成為國際體系中美國、歐洲和其他發(fā)達(dá)國家爭論的主題[4]96-101。暨南大學(xué)東南亞研究所的莊禮偉教授曾以20世紀(jì)初的印度尼西亞為例重點(diǎn)分析了“虛弱國家”的形態(tài)和起源，認(rèn)為“虛弱國家”是指政府履行其基本職能的能力滑坡、社會結(jié)構(gòu)趨于渙散的這一類國家，是介于正常運(yùn)轉(zhuǎn)國家與失敗國家之間的一種國家類型，它有兩個主要特征：政府履行其基本職能的能力滑坡，社會結(jié)構(gòu)沖突嚴(yán)重并趨向碎片化[5]。

緬甸自2010年實行民主化改革進(jìn)程以來，國內(nèi)政治體制發(fā)生了重大變化。作為中南半島的大國，其自身變化對地區(qū)和國際形勢都產(chǎn)生了重要影響。美國聲稱返回亞太，欲將緬甸作為與中國競爭的又一“角斗場”。緬甸實行民主化改革，中緬之間的長期經(jīng)貿(mào)合作面臨挑戰(zhàn)。如何看待新時期的緬甸形勢，如何實現(xiàn)國家間的合作共贏，還需要從對現(xiàn)今緬甸政治格局產(chǎn)生重要影響的軍人政權(quán)統(tǒng)治時期談起。1948年緬甸獨(dú)立，通過《緬甸聯(lián)邦憲法》實行議會民主制。1962年，奈溫將軍帶領(lǐng)緬甸國防軍發(fā)動政變，推翻吳努政府，成立緬甸聯(lián)邦革命委員會，建立黨政軍一體化的政治體制，緬甸自此進(jìn)入軍人統(tǒng)治期。1988年9月，緬甸國內(nèi)爆發(fā)嚴(yán)重的政治危機(jī)，奈溫軍人政權(quán)被迫下臺，以蘇貌將軍為首的緬甸國防軍再次發(fā)動政變，成立國家恢復(fù)法律和秩序委員會，成立新軍人政權(quán)。直到2008年，緬甸舉行全民公決通過新憲法，并于2010年舉行20多年來首次多黨制全國議會大選。這20多年間，緬甸一直實行強(qiáng)勢獨(dú)裁的軍人政權(quán)，學(xué)術(shù)界稱之為新軍人集團(tuán)執(zhí)政時期。本文分析的對象便是新軍人集團(tuán)執(zhí)政時期的緬甸，故將論文的研究時間段限定在1988-2010年間，以其間軍人政權(quán)治下的緬甸為例來分析“虛弱國家”的形態(tài)和起源。

一、“虛弱國家”的形態(tài)及其特征

西方學(xué)者對“國家失敗”及其相關(guān)概念的界定始于對“國家”概念的界定。一般來說，國家是一個在被認(rèn)可的領(lǐng)土范圍內(nèi)實施統(tǒng)治權(quán)威的政治制度。國家具有三大職能：至高無上、獨(dú)立自主的權(quán)威機(jī)構(gòu)；有形的制定政策的組織和無形的身份的象征；一定人口的領(lǐng)土的安全保障者[6]。羅特伯格認(rèn)為，國家功能包括：提供政治安全物品——阻止跨越國境的侵略與滲透以及領(lǐng)土的丟失；消除國內(nèi)威脅或?qū)τ趪抑刃蚝蜕鐣Y(jié)構(gòu)的進(jìn)攻；確保公民自由、公開、完全地參與政治和政治性的進(jìn)程等[7]3。弗朗西斯·福山指出，國家能力包含國家的功能、能力和政府合法性的基礎(chǔ)，國家行為的范圍指的是政府具有的不同的功能和目標(biāo)，國家權(quán)力的實力是國家計劃、實施政策和公正、透明地執(zhí)行法律的能力；“虛弱國家”的“弱”指的是國家實力，而不是范圍，意思是缺乏實施和執(zhí)行政策的制度上的能力，常常在總體上被根本缺乏政治制度的合法性所驅(qū)動[4]5-15?；魻査沟僦赋?，解釋國家的虛弱性和國家實力的關(guān)鍵變量是合法性，大多數(shù)現(xiàn)代國家，合法性是建立在履行職權(quán)的基礎(chǔ)上的，國家必須通過提供服務(wù)——包括安全、法律和秩序、公正和種種不同的福利措施來獲得和維持它統(tǒng)治的權(quán)力[8]91。顯然，“虛弱國家”存在合法性的危機(jī)。

“虛弱國家”的概念出現(xiàn)在“國家失敗”的命題之下，其中“虛弱國家”“失敗中國家”“失敗國家”“崩潰國家”是四個存在遞進(jìn)關(guān)系的概念。除了漢斯·霍爾姆和羅伯特·羅特伯格的觀點(diǎn)，美國“虛弱國家和美國國家安全委員會”在界定“虛弱國家”定義時，重點(diǎn)關(guān)注有效政府必須履行的三項職責(zé)：確保安全、滿足公民基本需求和維持合法性[9]?？偨Y(jié)以上觀點(diǎn)可知，“虛弱國家”是指政府履行基本職能、維持合法性的能力下滑，社會結(jié)構(gòu)趨于渙散，國家內(nèi)部存在沖突，作為國際社會成員的能力下降，但國家依然保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。而“失敗國家”則指的是：對內(nèi)，政府喪失為公民提供安全、政治和社會服務(wù)等基本職能，喪失了合法性；對外，喪失作為國際社會成員的能力。

根據(jù)霍爾斯蒂的觀點(diǎn)，大部分“虛弱國家”的結(jié)構(gòu)特征是低水平的或缺乏垂直的合法性，統(tǒng)治者具有較小權(quán)威，強(qiáng)權(quán)專橫，國家呈現(xiàn)個人化特征[8]104?！疤撊鯂摇钡奶卣鬟€包括：政治暴力程度嚴(yán)重；政治警察在公民日常社會中作用突出；圍繞使用何種意識形態(tài)組織國家的重大政治沖突存在重大分歧；缺乏一致的國家身份，或在國家內(nèi)存在相互競爭的國家認(rèn)同；缺少一個明確、可觀察的政治權(quán)威統(tǒng)治集團(tuán)；國家對媒體實行高度控制[10]?？傊疤撊鯂摇钡奶卣骺梢钥偨Y(jié)為：政府能力下降，面臨合法性危機(jī)，社會結(jié)構(gòu)趨于碎片化，公民生活及安全受到威脅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，國家面臨認(rèn)同危機(jī)。

按照西方的“國家失敗”理論，“國家失敗”往往是從“虛弱國家”開始的，“虛弱國家”是潛在的“失敗國家”，但畢竟還沒有出現(xiàn)失敗的現(xiàn)象，沒有嚴(yán)格意義上的失敗進(jìn)程，不屬于“國家失敗”的范疇。準(zhǔn)確地判定一個國家是否是“虛弱國家”，需要確定國家的形態(tài)特征，并對其國家內(nèi)部問題是否已經(jīng)達(dá)到了“失敗國家”的程度作出判斷。筆者認(rèn)為，1988-2010年間的緬甸是“虛弱國家”的形態(tài)表現(xiàn)，而并非西方輿論普遍認(rèn)為的“失敗國家”。

二、緬甸是“失敗國家”嗎

2005年，美國《外交政策》（Foreign Policy）雜志和美國和平基金會 （ The Fund for Peace ）聯(lián)合推出《失敗國家指數(shù)》（The Failed States Index），從社會、經(jīng)濟(jì)、政治、安全等12個方面對主權(quán)國家進(jìn)行打分，分?jǐn)?shù)排名越靠前，表明這個國家本年度在執(zhí)政、經(jīng)濟(jì)、民生、公共服務(wù)等方面的表現(xiàn)越差。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，排名前38位的國家為危險級別，第39-131位的國家為警告級別。習(xí)慣上，總評分排在前60位的國家，都會被稱之為“失敗國家”?！妒抑笖?shù)》2005-2009年的報告中，緬甸的排名依次是：第23位、第18位、第14位、第12位和第13位。從排名情況看來，緬甸早已成為西方學(xué)者眼中的“失敗國家”具體數(shù)據(jù)分別參見：The Failed States Index，F(xiàn)oreign Policy，NO.149 （Jul.-Aug.，2005），pp56-65；NO.154（May-Jun.，2006），pp50-58；NO.161（Jul.-Aug.，2007），pp54-63；NO.167（Jul.-Aug.，2008），pp64-73；（Jul/Aug.NO.173， 2009），pp80-93.。

不可否認(rèn)，美國推出的這一系列評價標(biāo)準(zhǔn)有其可取之處，涵蓋范圍廣，數(shù)據(jù)來源真實可靠，排名靠前的國家的確是存在嚴(yán)重的國內(nèi)問題。該評價指標(biāo)整體上偏向于對國家穩(wěn)定的評估，上榜國家大多是國內(nèi)存在暴力沖突或潛在沖突的國家。但是，僅用量化數(shù)據(jù)分析國家形態(tài)的方式，將全球所有國家的信息簡單地歸納為12個因素和120分值作為衡量一個國家失敗與否的評判標(biāo)準(zhǔn)，顯然過于簡單化和片面化。此外，用于評價的12個指標(biāo)中，“對人權(quán)的普遍侵犯”“群體冤情狀況”等指標(biāo)存在很明顯的西方意識形態(tài)色彩，似乎美國人正在用自己的道德標(biāo)準(zhǔn)和好惡界定與他國的關(guān)系。而且，在排名前60位的國家中，除了世界公認(rèn)的局勢混亂的國家之外，很多上榜國家都有一個共同的特點(diǎn)，即都是美國不喜歡的國家或不與美國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的國家。中國在2006年的報告中排名第57位，2009年的報告中排名第56位，這兩年的中國都被美國認(rèn)為是所謂的“失敗國家”。評價標(biāo)準(zhǔn)的西方意識形態(tài)色彩及標(biāo)準(zhǔn)的不公正，加上美國對發(fā)展中國家普遍持有的這種不確定和“擔(dān)憂”的態(tài)度，使得這份報告的公正性受到很大質(zhì)疑。

比較而言，筆者更傾向于使用羅特伯格提出的政治、經(jīng)濟(jì)和暴力水平這三個指標(biāo)來衡量“虛弱國家”的相關(guān)狀況。經(jīng)濟(jì)方面應(yīng)包括人均GDP、經(jīng)濟(jì)增長率、最富有者與最貧窮者的收入差距三要素；政治方面應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)人破壞民主原則，限制共享民主的過程，強(qiáng)迫立法，縮減媒體，公共政治物品減少等要素；暴力方面應(yīng)包括沖突對抗中死亡人數(shù)，國民安全狀況等要素[7]8。在羅特伯格的分析結(jié)果中，緬甸是挑選出的“虛弱國家”。

（一）政治方面

自1988年9月緬甸軍人接管政權(quán)，建立“國家治安建設(shè)委員會”（1997年11月15日改名為“緬甸聯(lián)邦和平與發(fā)展委員會”），直到2010年根據(jù)新憲法舉行多黨制全國議會大選產(chǎn)生新政府。這22年期間，軍人政權(quán)一直保持對緬甸的統(tǒng)治。緬甸國內(nèi)一直存在三股勢力的對抗，掌握國家政權(quán)的軍政府、主要反對派“緬甸全國民主聯(lián)盟（民盟）”和維護(hù)少數(shù)民族權(quán)力的民族地方力量。緬甸軍政府自上臺以來，軍隊一直是緬甸國內(nèi)最強(qiáng)大的政治力量，軍政府掌權(quán)后一直在加強(qiáng)軍隊和中央政府的建設(shè)。在此態(tài)勢下，合法的反對派政黨被不斷分化、削弱，少數(shù)民族所在地區(qū)也難以保持穩(wěn)定和發(fā)展。新軍人集團(tuán)執(zhí)政期間，多數(shù)反政府的民族武裝已經(jīng)同軍政府達(dá)成和解，緬甸國內(nèi)大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)基本結(jié)束，實現(xiàn)了和平。合法政黨由多到少，由強(qiáng)到弱，與軍政府相對抗的力量大為削弱；而軍政府自身經(jīng)過歷次重大調(diào)整、充實和擴(kuò)充機(jī)構(gòu)逐步得到加強(qiáng)。此外，緬甸還在經(jīng)過了漫長的制憲國民大會之后，通過了憲法基本原則，完成并頒布了新憲法草案[11]。

但軍人政府雖然加強(qiáng)了其統(tǒng)治地位，卻未能解決執(zhí)政后面臨的基本矛盾，在實現(xiàn)國內(nèi)政治和解和民族關(guān)系和諧發(fā)展這兩個方面還面臨諸多難題，如反對派不認(rèn)可制定的新憲法，軍政府與反對派的對話進(jìn)程沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展，“克倫民族同盟”等少數(shù)民族武裝仍在堅持武裝對抗等，由軍人主導(dǎo)的政治改革艱難推進(jìn)，民主化進(jìn)程緩慢，并存在一定程度的政治危機(jī)。此外，政府控制了所有的聯(lián)系渠道與媒體，并將佛教當(dāng)作政府尋求自身合法性的手段，處處表現(xiàn)出對僧侶集團(tuán)的“虔誠”與“崇敬”——但在2007年的“僧侶革命”（又稱“番紅花革命”）中，軍方卻失去了它自己所宣稱的“虔誠態(tài)度”，對游行示威的僧侶采取暴力行動，致使軍政府不僅面臨失去政治合法性的危機(jī)，還面臨嚴(yán)重的信仰危機(jī)[12]。

（二）經(jīng)濟(jì)方面

緬甸式的社會主義經(jīng)濟(jì)已走到盡頭，新軍人集團(tuán)上臺之后，開始推行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，實行對外開放政策。由于缺乏較為全面、準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前對緬甸20多年來人均GDP的發(fā)展水平尚無法做出估計。賀圣達(dá)教授表示，無論是亞洲開發(fā)銀行，還是國際貨幣基金組織或聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會和經(jīng)濟(jì)信息中心等國際組織，提出的關(guān)于緬甸國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長估計數(shù)字都存在一定自相矛盾之處，數(shù)據(jù)的可信度值得商榷。這可能與緬甸長期封閉的環(huán)境有關(guān)，沒有正常的渠道讓國際社會準(zhǔn)確把握其國家發(fā)展的真實狀況，而緬甸政府也早已禁止了任何國際機(jī)構(gòu)對緬甸經(jīng)濟(jì)狀況的非官方調(diào)查。但他也同時指出，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平，研究緬甸問題的專家學(xué)者們的看法還是基本一致的，那就是緬甸還是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主、現(xiàn)代工業(yè)極為落后、第三產(chǎn)業(yè)很不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家。整體上看，緬甸經(jīng)濟(jì)還是有所發(fā)展的，在農(nóng)業(yè)、油氣產(chǎn)品等方面取得了較大進(jìn)步。更重要的是，自1989年以來，緬甸打破長期閉關(guān)鎖國的政策，積極開展對外經(jīng)濟(jì)合作，參與地區(qū)和全球一體化的程度已經(jīng)遠(yuǎn)高于新軍人集團(tuán)執(zhí)政前的水平[11]?？傊?，緬甸的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化不大，工業(yè)發(fā)展緩慢，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然是國民經(jīng)濟(jì)的主體，重要工業(yè)部門均實行國有化，私人工業(yè)投資能力弱、規(guī)模小，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性失常。

（三）暴力方面

軍政府采取高壓政策，對待少數(shù)民族動輒采取軍事手段，迫害少數(shù)民族的事件時有發(fā)生。作為非緬族的緬甸人，特別是處于少數(shù)民族武裝地區(qū)的緬甸人，經(jīng)常會因少數(shù)民族與中央政府軍隊間的沖突而受到人身安全威脅。但整體上來說，新軍人集團(tuán)堅持“防止緬甸聯(lián)邦分裂解體，維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一”的原則。少數(shù)民族地區(qū)長期發(fā)展落后，較為封閉，對于軍政府的高壓政策逐漸采取了被動接受的態(tài)度，要求僅在自己的勢力范圍謀求自治。緬甸多樣性和族際矛盾依然比較突出，在多樣性基礎(chǔ)上的國家民族統(tǒng)一性較弱，現(xiàn)代意義上的民族國家迄今還未完全形成，存在爆發(fā)沖突的可能。

另外一個暴力沖突的可能危機(jī)來自于中央政府與反對派民盟間的矛盾。軍人政權(quán)上臺之后，操控大選，甚至曾對1990年的大選結(jié)果不予承認(rèn)，并對反對派領(lǐng)袖昂山素季采取軟禁的措施。軍政府的舉動不僅使得緬甸面臨政治合法性危機(jī)，而且引起國際社會的譴責(zé)。20多年來，軍政府與民盟的關(guān)系一直非常緊張，曾經(jīng)幾度發(fā)生對抗，軍政府關(guān)押了100 000的反對派成員，至今仍有很多政治犯在押。2007年的僧侶革命，數(shù)萬僧侶走上街頭示威游行，提出“改善民主、釋放政治犯和實現(xiàn)民族和解”的口號。軍政府在應(yīng)對這一事件時，采取了強(qiáng)硬的鎮(zhèn)壓政策，對不少僧侶采取毆打的方式，引起國際社會廣泛關(guān)注。

在1988-2010年間，緬甸并沒有發(fā)生大規(guī)模的戰(zhàn)爭或軍事沖突，僅有小規(guī)模的沖突和對抗，傷亡人數(shù)也都在可控范圍內(nèi)。反政府的民族武裝力量實力不斷削弱，占據(jù)地盤不斷縮小，影響力下降，并沒有對軍政府造成很大威脅。而反對派雖然政治立場堅決，但畢竟實力較弱，且無正規(guī)軍隊支持，對軍政府無法產(chǎn)生重大影響。

從以上政治、經(jīng)濟(jì)和暴力的角度分析可以發(fā)現(xiàn)，1988-2010年間的緬甸，軍人政權(quán)強(qiáng)大專橫，政治獨(dú)裁，存在履行政府職能的合法性危機(jī)，國內(nèi)有潛在的民族沖突和黨派沖突，社會結(jié)構(gòu)渙散；雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定進(jìn)步，但國家整體貧窮落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性失常，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡；國家缺乏同一的身份認(rèn)同，政府過分管控媒體。因而，可以稱這一時期的緬甸為典型的“虛弱國家”。

三、“虛弱國家”形成的根源分析

“虛弱國家”是怎樣形成的？如果從個人、國家和社會體系的角度來看，針對緬甸的分析可以忽略個人因素的影響。因為緬甸沒有出現(xiàn)像菲律賓的馬科斯、印度尼西亞的蘇哈托或新加坡的李光耀那樣的政治強(qiáng)人，更多地需要從國家層次和社會體系層次進(jìn)行分析。就緬甸而言，筆者認(rèn)為，其“虛弱國家”形態(tài)的形成原因主要來自軍人政治體制和渙散的社會結(jié)構(gòu)以及復(fù)雜的國際環(huán)境。

英國對緬甸的殖民統(tǒng)治將近80年，在政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和民族政策等方面遺留了很多問題。作為一個新興民族國家，緬甸的政治、社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)虛弱，缺乏現(xiàn)代國家的政治文化傳統(tǒng)；經(jīng)濟(jì)貧困落后，長期不能滿足人民的物質(zhì)需求，存在潛在的經(jīng)濟(jì)“虛弱性”，動搖了統(tǒng)治的基礎(chǔ)。

（一）軍人政權(quán)造成社會分裂，民主進(jìn)程受阻

1948年緬甸獲得獨(dú)立至今66年，軍人政權(quán)的統(tǒng)治長達(dá)40多年，可以說，緬甸獨(dú)立以來的歷史基本上是一部軍事統(tǒng)治的歷史。國內(nèi)外學(xué)者曾經(jīng)就緬甸軍人政權(quán)為何能長期存在做過很多探討。國內(nèi)以賀圣達(dá)教授為代表的學(xué)者認(rèn)為可以將其歸因于以下幾個方面：緬甸是一個以農(nóng)民為主體的國家，經(jīng)濟(jì)命脈由國家控制；國內(nèi)存在復(fù)雜的政治和民族矛盾甚至武裝對抗，往往只有以武裝部隊為主要支撐的高度集權(quán)的政權(quán)才能控制整個國家；緬甸政治歷史發(fā)展特殊性，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平低，軍人在緬甸社會力量和政治結(jié)構(gòu)中的地位與作用突出；國際上，緬甸的軍政府也贏得了較好的周邊環(huán)境[13]。有西方學(xué)者認(rèn)為，軍人政權(quán)長期存在與其獨(dú)特的組織架構(gòu)有關(guān)，其以軍隊將領(lǐng)為核心，保證軍隊對國家政權(quán)的絕對控制權(quán)；軍人在緬甸享有較高的社會地位和經(jīng)濟(jì)地位；緬甸的軍人政權(quán)實施非常嚴(yán)厲的軍事獨(dú)裁統(tǒng)治。西方學(xué)者更加關(guān)注緬甸軍人政權(quán)長期存在的外部成因，認(rèn)為中國、印度、俄羅斯、泰國等對緬甸軍人政府都給予了大量經(jīng)濟(jì)、軍事方面的援助[14]。此外，筆者認(rèn)為，受佛教文化的影響，緬甸社會崇尚寧靜簡樸，沒有過多爭斗，民眾大多默認(rèn)軍政府掌權(quán)，加上廣大緬甸民眾的受教育水平有限，政治參與意識淡薄，反對派和少數(shù)民族武裝都無法對中央政權(quán)產(chǎn)生致命威脅。這種狀況也造成了緬甸軍政府長期掌權(quán)的狀況。

軍人政權(quán)的長期存在對緬甸的政治格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1990年，政府宣稱要還權(quán)于民，并舉行了全國大選，但軍政府卻不承認(rèn)選舉結(jié)果，并以“先制憲，后交權(quán)”為由不允許議會召開會議，改組民盟中央執(zhí)行委員會，開除昂山素季黨籍，大肆逮捕反對軍政府的議員，壓制一切反軍政府的活動。緬甸軍政府這一舉動，不僅在國內(nèi)引起的普遍反對，而且給緬甸的國際形象造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。很多西方國家以此為由，對緬甸實行經(jīng)濟(jì)制裁，加重了緬甸積貧積弱的困境。所幸之后當(dāng)政的丹瑞采取了靈活的政策，主動與反政府武裝和解以促進(jìn)國內(nèi)和平，通過加強(qiáng)與周邊國家的關(guān)系緩解西方經(jīng)濟(jì)制裁的壓力。丹瑞造就了一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，在緬甸民主化進(jìn)程的道路上邁出了重要一步。之后，緬甸憲法原則的通過，標(biāo)志立憲工作正式開始，這也促進(jìn)了緬甸的民主化進(jìn)程。但是，軍政府不斷地對民盟進(jìn)行打擊，軟禁民盟領(lǐng)袖昂山素季，又使緬甸的民主進(jìn)程蒙上陰影。與東南亞的菲律賓、印度尼西亞和新加坡不同，緬甸不存在長期執(zhí)政專制的獨(dú)裁者。雖然軍人政權(quán)執(zhí)政了40多年，但多年來并沒有出現(xiàn)唯一掌權(quán)的獨(dú)裁者，不存在家族式管理，緬甸的政治危機(jī)更多地來自于軍人政權(quán)本身的局限性。

（二）多民族的沖突導(dǎo)致社會分化，缺乏統(tǒng)一民族國家認(rèn)同

緬甸是一個多民族國家，共有135個民族[15]。英國殖民期間，曾經(jīng)對緬甸各民族采取了“分而治之”的政策，給后來的緬甸政府處理民族問題造成了很多障礙。國內(nèi)政治矛盾長期以來集中在中央政府與尋求自治的少數(shù)民族政權(quán)之間，緬甸軍政府的民族高壓政策不僅沒有從根本上實現(xiàn)預(yù)期的“民族和解”目標(biāo)，反而引起了國內(nèi)各少數(shù)民族此起彼伏的反抗和國際社會組織的強(qiáng)烈譴責(zé)，緬甸國內(nèi)各民族之間缺乏統(tǒng)一的身份認(rèn)同。雖然新軍人集團(tuán)執(zhí)政期間對地方民族武裝組織采取了和談安撫的方式，但是并沒有解決民族沖突的根本問題。此后，軍政府有條件地承認(rèn)地方政府，并予以“特別行政區(qū)”的稱號，少數(shù)民族地方政府有獨(dú)立的資源開發(fā)權(quán)和出口權(quán)[11]。但實際上緬甸依然是一個中央集權(quán)的國家，軍人政權(quán)有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，軍政府在處理與地方少數(shù)民族武裝勢力如何分權(quán)而治這個問題上依然缺乏智慧。緬甸的多民族、多種族造成了社會的分化，因文明和文化產(chǎn)生的隔閡比直接的經(jīng)濟(jì)、政治因素帶來的問題更多、更大。

（三）國際因素干預(yù)緬甸發(fā)展和民主化進(jìn)程

二戰(zhàn)結(jié)束后，殖民體系開始瓦解，民族解放運(yùn)動風(fēng)起云涌，新興民族國家大量產(chǎn)生，緬甸也是在這一時期脫離了英國殖民統(tǒng)治。受西方文化和長期英國殖民的影響，獨(dú)立之初的緬甸也開始學(xué)習(xí)西方的議會民主制。但是，緬甸當(dāng)時執(zhí)政的反法西斯人民自由同盟內(nèi)部分裂，忽略了國內(nèi)社會發(fā)展水平的限制，再加之國家內(nèi)部各民族間的矛盾，使得緬甸對西方議會民主制的嘗試最終宣告失敗。國際體系的影響，讓緬甸選擇了一條并不適合自身發(fā)展的道路，并間接加劇了國內(nèi)的民族矛盾。奈溫執(zhí)政后，走“緬甸式社會主義”的道路，由于正處于冷戰(zhàn)時期，意識形態(tài)的陣營分歧又使得緬甸長期受到西方世界的制裁。

自1962年以來，緬甸軍方對外部壓力的態(tài)度一直是采取孤立主義的立場，聲稱緬甸已經(jīng)被孤立了30年，如果有必要的話，還可以再走這條路[12]。軍政府的孤立主義使得西方繼續(xù)堅持對緬甸的制裁，從而使緬甸國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大制約，國家的封閉趨勢也日漸嚴(yán)重。1988年之后，新軍人政府開始接受外國的投資，1997年加入東盟（即“東南亞國家聯(lián)盟”），積極參與地區(qū)一體化進(jìn)程。不可抗拒的全球化趨勢使貧窮落后的緬甸無法繼續(xù)采取孤立主義的政策，于是更多的人通過全世界播放的電視節(jié)目知道了緬甸鎮(zhèn)壓“番紅花革命”的情況，國際社會一片嘩然；這也讓更多的緬甸人看到了政府鎮(zhèn)壓佛教徒的行為，民眾的佛教信仰情感大受傷害，最終使軍政府面臨嚴(yán)重的信仰危機(jī)。緬甸面臨前所未有的國際壓力，以美國和歐盟為首的西方國家強(qiáng)烈譴責(zé)緬甸軍政府鎮(zhèn)壓公眾抗議的行為，對緬甸實行持續(xù)的經(jīng)濟(jì)制裁。西方國家的孤立使得緬甸自身的發(fā)展受到很大限制，加重了“虛弱國家”的程度。

四、結(jié)論

作為東南亞地區(qū)最為貧困落后的國家之一，緬甸的“虛弱國家”狀態(tài)對地區(qū)發(fā)展和國際形勢都有很深刻的影響。緬甸的“虛弱國家”狀態(tài)是由合法性危機(jī)、民族分裂危機(jī)、轉(zhuǎn)型危機(jī)等綜合因素表征出來的，受到國內(nèi)國外多種因素的共同影響。

1988-2010年的緬甸，政治方面，緬甸軍政府一味加強(qiáng)其統(tǒng)治地位，卻忽視了國內(nèi)政治和解與民族關(guān)系的和諧發(fā)展，最終面臨政治合法性危機(jī)；經(jīng)濟(jì)方面，整體有所發(fā)展，但依然閉關(guān)鎖國，存在結(jié)構(gòu)性失常；其社會潛伏暴力危機(jī)，現(xiàn)代意義上的民族國家尚未形成。由于政治、經(jīng)濟(jì)和暴力方面的問題，1988-2010年間，緬甸呈現(xiàn)“虛弱國家”的形態(tài)。究其原因，軍人政權(quán)造成社會分裂，民主進(jìn)程受阻；多民族沖突導(dǎo)致社會分化，缺乏統(tǒng)一民族國家認(rèn)同；國際因素干預(yù)也影響了緬甸的發(fā)展和民主化進(jìn)程。

2011年，緬甸民選政府上臺，軍人政權(quán)退居幕后，民主化進(jìn)程正式開啟。昂山素季重回緬甸政壇，主張修憲，欲帶領(lǐng)反對派民盟參加2015年大選。美國恢復(fù)與緬甸的外交關(guān)系，高層先后訪問緬甸，欲將緬甸作為其重返亞太政策的重要棋子，挑戰(zhàn)中國與緬甸長期合作的友好關(guān)系，把緬甸作為控制東南亞的突破口。日本加大對緬甸的援助力度，試圖增強(qiáng)對東盟的影響力。地緣政治因素復(fù)雜的緬甸，能否在大國博弈中獲得自身的發(fā)展，能否完善國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，能否繼續(xù)推進(jìn)其民主化進(jìn)程等，都將在很長一段時間內(nèi)成為國際社會關(guān)注的熱點(diǎn)。

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