崔曉芬

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年實施后，我國政府信息公開在法治化建設(shè)過程中，已經(jīng)取得了不少成效，如增強了公眾對政府工作效率的滿意度等，但同時也面臨許多新的問題，擴大政府信息公開的范圍，修改并完善相關(guān)法律制度就顯得十分重要。

關(guān)鍵詞：政府信息；公開；法治

中圖分類號：D911 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0077-02

一、政府信息公開的概述

（一）政府信息

中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年認(rèn)為政府信息是政府在履行職務(wù)過程中所掌握的與公眾利益密切相關(guān)的信息[1]，這一觀點比較具有參考意義。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中關(guān)于政府信息的規(guī)定，與學(xué)界關(guān)于政府信息的定義相比較而言，可以得出《條例》中關(guān)于政府信息的定義并沒有實質(zhì)性變化，但根據(jù)《條例》附則的規(guī)定，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織（以下簡稱授權(quán)組織）要受到《條例》的約束，這樣看來，《條例》其實擴大了公開的主體范圍[2]。

（二）政府信息公開的意義

政府信息公開，是指行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)法律規(guī)定，主動公開政府信息或依申請公開政府信息。理想狀態(tài)下，可以說政府信息以“公開”為原則，“不公開”為例外。信息公開是一國政治民主化的必然要求，公開是民主的核心理念，是法治應(yīng)有的要素[3]，政府信息公開是人民主權(quán)憲法原則的具體體現(xiàn)。政府信息公開制度的內(nèi)容有三個方面：政府信息公開的權(quán)利主體、義務(wù)主體和公開的內(nèi)容。

二、我國政府信息公開的現(xiàn)狀

（一）以《條例》為例說明政府信息公開所取得的成效

2008年我國《政府信息公開條例》實施將近6年了，它對政府信息的開展具有十分重要的指導(dǎo)意義，彰顯了我國建設(shè)社會主義民主和法治國家的決心和意志，實踐中也取得了不少成效，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，政府信息公開的范圍擴大了，對于公開的主體，除法律規(guī)定的行政機關(guān)外，《條例》還增加了授權(quán)組織。對于公開的事項，《條例》對于不同級別的政府，總共列舉了23項需要政府主動公開的信息，另外還規(guī)定公民、法人和其他組織滿足一定的條件，如科研、生產(chǎn)需要，就可以向有關(guān)部門申請獲取政府未主動公開的信息。

其二，政府的責(zé)任意識增強了，《條例》規(guī)定公民有權(quán)獲取政府應(yīng)當(dāng)公布的信息，政府也有義務(wù)向公民主動公開或依申請公開相關(guān)信息，政府不得在沒有法定原由下不公開、不準(zhǔn)確公開或遲延公開政府信息。那么，根據(jù)這一規(guī)定，它為尊重我國公民的知情權(quán)提供可靠的制度化支持，糾正將信息公開制度視為政府“單方面恩賜”的局面，樹立政府的責(zé)任和服務(wù)意識傾向。

（二）我國政府信息公開目前存在的主要問題

肯定我國政府信息公開取得不少成效的同時，也要認(rèn)識到它所暴露的不足，加上我國傳統(tǒng)保守觀念的深層次影響，我國法律體系本身的欠缺，導(dǎo)致實踐中政府信息公開形式主義、側(cè)重保密、法律法規(guī)落實不到位，主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.形式主義突出。隨著我國現(xiàn)代科技的不斷進步，電子政務(wù)變得很受政府和公眾的親賴，電子政務(wù)是指政府機關(guān)的許多工作是利用計算機、通信等現(xiàn)代技術(shù)來實現(xiàn)。政府信息公開很大程度上依賴于電子政務(wù)的產(chǎn)生和運用，而政府對電子政務(wù)的重視程度決定了政府信息公開的程度。根據(jù)一項權(quán)威詳細(xì)的調(diào)查報告表明，通過抽查部分政府工作網(wǎng)站，無法實現(xiàn)審批和申報功能占其中三分之二，而無法實現(xiàn)網(wǎng)上采購和查詢功能的占一半以上[4]，政府網(wǎng)站的信息長期不更新的現(xiàn)象也十分普遍。

2.群眾維權(quán)意識薄弱。由于我國長期實行封建統(tǒng)治專制，加上其他社會歷史等諸多原因，導(dǎo)致群眾的法律意識普遍不強，權(quán)利意識更是淡薄[5]。生活中雙方一旦遇到糾紛都希望息事寧人的現(xiàn)象屢見不鮮，當(dāng)事人根本不愿用法律武器維權(quán)，尤其是在我國農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，那些真正能訴諸法院的情形卻是微乎其微，這或許與我國長期以和為貴的傳統(tǒng)習(xí)慣有關(guān)。對于政府在其工作中將那些應(yīng)當(dāng)公開的信息沒有公開，大多數(shù)人是處于不關(guān)心或無所謂的態(tài)度，這也一定程度上強化了政府公開信息的消極性。

3.信息偏重保密。我國在長期的政治管理活動中形成了一種保密傳統(tǒng)，政府往往就與自己切身相關(guān)的信息打上“保密”的標(biāo)簽，一些看似屬于保密的信息，往往并不是《保密法》規(guī)定的保密范圍，群眾在進行查閱之時，就會遇到種種阻力。如根據(jù)2002年廣州市保密局的一項解密調(diào)查（范圍是10萬余項的國家秘密），最后解密率高達(dá)97%以上，這些數(shù)字也表明在了政府工作中所謂的“保密信息”大部分都不是應(yīng)當(dāng)保密的范圍，或者說有些保密的信息已經(jīng)過了保密期也沒有及時的向公眾公開[6]不言而喻，公民知情權(quán)隨之受到嚴(yán)重的損害。

4.法律法規(guī)落實不到位?！稙t湘晨報》在2012年8月22日報道：湘潭市民廖紅波原本打算與在某科研機構(gòu)工作的朋友一起撰寫《湖南小康年鑒》，隨后向?qū)幙h灰湯鎮(zhèn)政府、玉潭鎮(zhèn)政府分別提出申請，要求公布2011年、2012年三公經(jīng)費，不過對方在收到申請書15日內(nèi)仍未給予答復(fù)，隨后廖紅波將向?qū)幙h灰湯鎮(zhèn)政府告上法庭，法院立案后，灰湯鎮(zhèn)政府向其公開了他想了解的信息，但玉潭鎮(zhèn)政府遲遲未予以答復(fù)。根據(jù)《保密法》的相關(guān)規(guī)定，“三公經(jīng)費”的信息當(dāng)然不屬于國家要秘密的事項，依據(jù)《條例》，這些于公民利益密切相關(guān)的國家財政類信息，政府當(dāng)公開，但由于種種原因，導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)不予公開、不準(zhǔn)確公開或遲延公開，這種在法律上已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定，但在實踐中政府卻不予履行的現(xiàn)象，清晰的映照出關(guān)于我國政府信息公開的法律規(guī)范，真正落實到實踐還需要一段時間。

三、完善我國政府信息公開的相關(guān)建議

要完善我國政府信息公開，首先一點就是要正視政府信息公開所出現(xiàn)的各種不足，其次可以采取一些具體的措施，如公開詳盡的內(nèi)容、健全法律制度建設(shè)、培養(yǎng)政府信息公開人員的公開意識、提高群眾的知情權(quán)意識等。筆者認(rèn)為可以從以下兩個宏觀角度來加以改進，具體做法如下：endprint

（一）明確政府信息公開的范圍

1.明確主體范圍。首先必須明確公開政府信息并不是政府機關(guān)的一項權(quán)利（可行使或放棄），而是其法定義務(wù)。但是如果公開政府信息的主體僅限于行政機關(guān)或《條例》中規(guī)定的授權(quán)組織，就顯得過于狹窄了，往往不能滿足社會多方面的實際需要，我們應(yīng)當(dāng)考慮擴大信息公開的主體范圍，試圖將教育、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等一些與公眾利益密切相關(guān)的企事業(yè)單位，納入到公開的主體范疇。此外司法機關(guān)如法院、檢察院也有義務(wù)將各種受到社會高度關(guān)注的審判、監(jiān)督信息予以公開，允許媒體報道或群眾旁聽。

2.明確內(nèi)容范圍。縱觀世界上其他國家尤其是美國，法律對政府公開的信息內(nèi)容規(guī)定的十分詳細(xì)，嚴(yán)格遵循“公開為原則，免除公開為義務(wù)”，也就是說除非法律明文規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息，否則一律主動向社會公開，公眾可以查閱或復(fù)制。對于確定政府信息公開范圍，主要有兩種方式：（1）以“公開”為原則，采取肯定概括的方式，說明政府信息是應(yīng)當(dāng)主動的向公眾公開，并及時公開；（2）以“不公開為例外”為原則，采取否定排除列舉法，列舉涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的具體信息，凡是涉及此類信息就不予公開。

（二）制定和完善相關(guān)法律制度

發(fā)展、完善政府信息公開制度，關(guān)鍵在于從健全法律體系入手，按照“知情權(quán)入憲-信息公開立法-相關(guān)輔助立法-司法監(jiān)督救濟”步驟，形成不同層級的法律法規(guī)，適用不同階層的社會組織和公眾，逐步實現(xiàn)信息公開法制化，真正建立透明、法治、服務(wù)、責(zé)任政府[7]。

1.明確權(quán)利范圍，確保公民知情權(quán)能入憲。知情權(quán)是現(xiàn)代社會公民所擁有的一項基本權(quán)利，武漢大學(xué)管理學(xué)副教授顏海發(fā)表于的《政府信息公開理論與實踐》一文中，他認(rèn)為政府信息公開的理論依據(jù)是國家應(yīng)保障公眾的知情權(quán)，知情權(quán)在某種程度上體現(xiàn)著公民或組織參與國家的管理活動的積極性，而且知情權(quán)可以說是公民眾多權(quán)利的重中之重。但是現(xiàn)階段知情權(quán)卻不是我國法律明文規(guī)定的一項權(quán)利，我們只能根據(jù)憲法的原則和憲法的精神推斷出來[7]。如果要使得知情權(quán)得到有效維護，就必須使得知情權(quán)有法律明文規(guī)定，在我國憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位，如果知情權(quán)能夠入憲，那么公知情權(quán)將會得到最大程度的保障。同時還應(yīng)當(dāng)在憲法明確規(guī)定將政府信息公開作為政府的基本職責(zé)，有助于從根本法層面促進我國政府信息公開，進而保障公民的知情權(quán)。

2.制定、完善配套的法律法規(guī)。政府信息公開的基本目的是促進政治民主、保障公眾知情權(quán)，而政府信息保密的基本目的是維護國家安全和公共利益，可見，政府信息公開與保密在政府信息化工作中都是極為重要的，二者最終目的都是為了維護國家和人民群眾的根本利益。既然政府信息保密與政府信息公開的最終目的是相同的，我們在處理二者之間的關(guān)系時，就應(yīng)該使他們處于平衡的狀態(tài)。從我國法律體系上看《檔案法》《保密法》等法律法規(guī)和各部門、各地方政府制定的相關(guān)規(guī)章制度都與《條例》息息相關(guān)，但是其中許多規(guī)定已落后實際發(fā)展需要，阻礙了政府信息公開，所以制定、完善配套與政府信息公開密切相關(guān)的法律法規(guī)顯得尤為重要。學(xué)者對此也做出了不少探索和研究，如周云帆，發(fā)表的《我國政府信息公開立法評析》一文，他認(rèn)為建立政府信公開制度，不應(yīng)當(dāng)只依賴政府，公眾也要參與進來，在立法時多聽取和采納公眾提出的有益建議，制定更多符合公眾實際需要的法律。

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參考文獻：

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〔4〕李惠.我國政府信息公開制度構(gòu)建之憲政分析[D].西南政法大學(xué)，2004.

〔5〕陳文章.依法行政的體制保障及其對策研究[J].法律科學(xué)，2007（12）.

〔6〕張明杰.開放的政府[M].中國政法大學(xué)出版社，2003.204.

〔7〕陳文.完善我國政府信息公開制度的思考[J].青島行政學(xué)院學(xué)報，2008（9）.

〔8〕宋小衛(wèi).略論我國公民的知情權(quán)[J].法律科學(xué)，2005（5）.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint