朱迎勝　孫學(xué)平

摘 要：農(nóng)民用水戶協(xié)會是農(nóng)民自我管理、自己服務(wù)的農(nóng)村灌溉管理組織，有助于調(diào)動廣大農(nóng)民參與水利工程建設(shè)和工程運(yùn)營管理的積極性、主動性。文章回顧了寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)歷程，闡述了協(xié)會運(yùn)行管理的現(xiàn)狀模式，總結(jié)了實行協(xié)會運(yùn)行管理模式以來所取得的成效，分析了協(xié)會運(yùn)行管理工作中存在的主要問題，并提出了促進(jìn)協(xié)會健康、有序發(fā)展的對策措施建議。

關(guān)鍵詞：引黃灌區(qū)；農(nóng)民用水戶協(xié)會；寧夏

農(nóng)民用水戶協(xié)會是以某一灌溉或行政區(qū)域為范圍，由農(nóng)民自愿組織起來的自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)灌溉或供水組織，屬于具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、非營利性的群眾性社團(tuán)組織。簡言之，農(nóng)民用水戶協(xié)會是農(nóng)民自己的組織，由農(nóng)民用水戶自我管理、自我經(jīng)營，并實現(xiàn)自我服務(wù)、自我發(fā)展。該協(xié)會的主要職責(zé)包括灌溉管理、工程管護(hù)、水費(fèi)收繳等幾個方面。

為適應(yīng)新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，調(diào)動廣大農(nóng)民參與水利工程建設(shè)和工程運(yùn)營管理的積極性、主動性，充分體現(xiàn)用水戶的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，寧夏自治區(qū)于2004年啟動農(nóng)民用水戶協(xié)會組建試點(diǎn)工作。經(jīng)過近10年的不斷探索和積極實踐，引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會創(chuàng)建工作取得顯著成效，職責(zé)明確、權(quán)責(zé)清晰、聯(lián)動協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的“水管單位+農(nóng)民用水戶協(xié)會+農(nóng)戶”的灌溉管理模式基本建立，對加快推進(jìn)引黃灌區(qū)供用水管理步入科學(xué)化、規(guī)范化軌道起到了積極作用。

1 協(xié)會創(chuàng)建基本情況

1.1 建設(shè)發(fā)展情況

20世紀(jì)90年代以來，寧夏自治區(qū)開始探索引黃灌區(qū)小型水利工程管理體制改革工作，部分市、縣（區(qū)）先后對小型水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了不同程度的改革實踐。特別是1998年以來，青銅峽、賀蘭等市縣開展了以支斗渠承包經(jīng)營管理為主的試點(diǎn)工作，取得了明顯成效，積累了寶貴的經(jīng)驗。2004年3月，水利廳轉(zhuǎn)發(fā)《水利部關(guān)于印發(fā)小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》，要求加快推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程管理體制改革工作。在總結(jié)前期成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2004 年5月，自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)了水利廳、物價局聯(lián)合制定的《寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水管理體制及水價形成機(jī)制改革指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》明確提出，經(jīng)過2-3年的努力，建立起自主經(jīng)營、自我管理、鄉(xiāng)村監(jiān)督協(xié)調(diào)、水管單位指導(dǎo)服務(wù)、廣大農(nóng)民參與監(jiān)督的農(nóng)民用水組織，負(fù)責(zé)支斗渠以下的用水管理、水費(fèi)收取和工程維護(hù)等方面的經(jīng)營管理。至此，引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會創(chuàng)建工作全面啟動。

寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會創(chuàng)建工作大致可分為三個階段。2004年為試點(diǎn)建設(shè)階段，在自治區(qū)政府的主導(dǎo)和各相關(guān)部門的指導(dǎo)下，引黃灌區(qū)各市、縣（區(qū)）創(chuàng)新思路、積極探索，先期完成了34家農(nóng)民用水戶協(xié)會試點(diǎn)創(chuàng)建工作，建立了“鄉(xiāng)級農(nóng)民用水戶協(xié)會+村級農(nóng)民用水戶協(xié)會+一把鍬淌水”的灌溉用水管理模式；2005年為全面創(chuàng)建階段，在2004年試點(diǎn)探索和經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，自治區(qū)政府決定在整個引黃灌區(qū)內(nèi)全面推行農(nóng)民用水戶協(xié)會管理體制，并把協(xié)會組建和規(guī)范管理作為本年度各級政府的重要工作和水利部門的首要任務(wù)；2006年以來為鞏固與規(guī)范階段，為鞏固和擴(kuò)大協(xié)會建設(shè)成果，自治區(qū)財政籌資改善了協(xié)會辦公條件，民政部門協(xié)助協(xié)會完成了登記注冊，信用聯(lián)社創(chuàng)造條件為協(xié)會代收水費(fèi)，協(xié)會制定完善了有關(guān)章程、規(guī)章制度等，協(xié)會的發(fā)展得到進(jìn)一步鞏固和規(guī)范。

截至2012年5月底，引黃灌區(qū)共成立農(nóng)民用水戶協(xié)會821個，其中鄉(xiāng)級協(xié)會94個，村級協(xié)會727個，共涉及13個縣（市、區(qū)）、126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1182個行政村和15個國有農(nóng)林牧場，控制灌溉面積約540.8萬畝。農(nóng)民用水戶協(xié)會共有管理人員4804人，其中水管單位參與延伸服務(wù)人員675人。

1.2 運(yùn)行管理模式

1.2.1 “純協(xié)會”模式。選舉農(nóng)民身份的會員擔(dān)任協(xié)會會長，具體負(fù)責(zé)協(xié)會灌溉用水、水費(fèi)收繳和支斗渠的清淤及維修等方面工作，協(xié)會運(yùn)行完全自主經(jīng)營，自我管理。漢延渠四星等16%的協(xié)會采用這種管理模式。

1.2.2 “支部+協(xié)會”模式。選舉村委會主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)會會長，協(xié)會日常工作由副會長負(fù)責(zé)，村委會協(xié)助協(xié)會解決灌溉管理方面出現(xiàn)的問題和矛盾。這種模式既充分發(fā)揮了村黨支部在基層民主管理中的作用，又解決了協(xié)會運(yùn)行經(jīng)費(fèi)少、協(xié)調(diào)能力不足的問題。青銅峽市小壩鎮(zhèn)南莊村等80%的協(xié)會采用這種管理模式。

1.2.3 協(xié)會管理下的支斗渠承包模式。承包人在協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)下，對支斗渠水量或水費(fèi)實行承包管理，負(fù)責(zé)支斗渠的灌溉用水、水費(fèi)收繳和工程維修。協(xié)會負(fù)責(zé)監(jiān)督承包人關(guān)于水量及水費(fèi)分?jǐn)?、水費(fèi)收繳、水價政策執(zhí)行情況，村委會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決灌溉矛盾。永寧縣50%以上支斗渠采用這種管理模式。

1.2.4 “聯(lián)合會”模式。分兩種模式：一種是以各村級協(xié)會為會員單位成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)合會，聯(lián)合會會長由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）副鎮(zhèn)長（副書記）擔(dān)任。聯(lián)合會主要負(fù)責(zé)財務(wù)管理、工程維修計劃制定和監(jiān)督協(xié)調(diào)各分協(xié)會開展工作，灌溉用水、水費(fèi)收繳和工程維修由分協(xié)會具體負(fù)責(zé)。另一種是對跨鄉(xiāng)村的較大支渠，由各用水單位成立協(xié)會，再由各協(xié)會組成聯(lián)合會，推選產(chǎn)生聯(lián)合會會長，統(tǒng)一管理整條支渠的灌溉用水、水費(fèi)分?jǐn)偤驼魇盏裙ぷ?。永寧縣金沙渠、惠農(nóng)區(qū)官泗渠等協(xié)會采用這種管理模式。

1.2.5 地方水行政主管部門牽頭組建協(xié)會的模式。對于地方水行政主管部門管理的支斗渠，由水管所牽頭，各用水戶為成員單位組建協(xié)會，統(tǒng)一管理整條支渠的灌溉用水、水費(fèi)分?jǐn)偤驼魇展ぷ?。中衛(wèi)市北干渠和利通區(qū)二、四支渠協(xié)會采用這種管理模式。

2 取得的主要成效

經(jīng)過近10年的不斷探索、發(fā)展和完善，引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會在規(guī)范運(yùn)行、水價政策執(zhí)行、灌溉管理、末級渠系工程維護(hù)等方面均取得了顯著成效。從目前情況來看，協(xié)會總體運(yùn)行良好，基本理順了供用水管理體制，明確了管理責(zé)任，灌溉用水效率進(jìn)一步提高，基本實現(xiàn)了“支斗渠由農(nóng)民自己使用，自己管理，鄉(xiāng)村監(jiān)督協(xié)調(diào)，水管單位延伸服務(wù)”的預(yù)期建設(shè)目標(biāo)，在促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。具體主要成效如下：endprint

2.1 灌溉管理高效化。協(xié)會成立以來，推行了“一把鍬”淌水制度和輪灌制度，一改過去用水戶淌水混亂、各自為政的不良局面，實現(xiàn)了灌溉管理一體化，切實維護(hù)了灌溉秩序，有效化解了灌溉用水的矛盾。部分協(xié)會還實行目標(biāo)責(zé)任制管理，規(guī)定超用水量的水費(fèi)由管水人員個人承擔(dān)，低于目標(biāo)用水量給予獎勵。這種規(guī)定大大提高了管水人員的責(zé)任心，灌區(qū)計劃用水制度得到有力執(zhí)行。

2.2 灌區(qū)用水節(jié)約化。在不斷深化水管體制改革的同時，引黃灌區(qū)加快了水價改革步伐，實行“一價制”水價政策和“一票制”收費(fèi)方式，杜絕了搭車收費(fèi)現(xiàn)象，農(nóng)民節(jié)水意識大大增強(qiáng)，浪費(fèi)水的現(xiàn)象得到明顯改善，各支斗渠用水效率大幅度提升，有力地推動了農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。據(jù)統(tǒng)計資料，青銅峽市瞿靖鎮(zhèn)漁糧農(nóng)民用水戶協(xié)會管轄的漁糧支渠2005年比2004年節(jié)約水量20多萬立方米，同一輪水的灌溉時間平均縮短了2-3天，以往有人開口，無人關(guān)口，縱水入溝，淹灘漫路等水量浪費(fèi)現(xiàn)象明顯減少。2013年寧夏引黃灌區(qū)引水量63.3億立方米，較2005年減少7.8億立方米，比開始實施水量統(tǒng)一調(diào)度的1999年減少24.5億立方米，協(xié)會所起的作用不可或缺。

2.3 收費(fèi)程序規(guī)范化。協(xié)會成立以前，水費(fèi)由村組代收或承包人收取，由于收費(fèi)程序不規(guī)范，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，搭車收費(fèi)和亂收水費(fèi)等問題比較突出，農(nóng)民不合理水費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。水價改革之后，統(tǒng)一實行按方計量收費(fèi)，水價執(zhí)行“一價制”政策，水費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，再加上約30%的協(xié)會實行了由農(nóng)村信用社代收水費(fèi)和設(shè)立固定收費(fèi)點(diǎn)的做法，水費(fèi)征收公開透明，程序更加規(guī)范，中間環(huán)節(jié)減少，農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)明顯降低。

2.4 工程維修常態(tài)化。農(nóng)民用水戶協(xié)會的組建，有效解決了支斗渠以下水利設(shè)施建設(shè)管理主體“缺位”、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、管理不善、老化失修嚴(yán)重等諸多問題，既明確了末級渠系工程的管理責(zé)任主體，也有效保證了支斗渠維修資金的來源。協(xié)會利用每年返還支斗渠30%的水費(fèi)，通過“一事一議”程序及時進(jìn)行支斗渠的維修和清淤，徹底改變了以往支斗渠系維修資金不落實、有人用、無人管的局面，真正實現(xiàn)了支斗渠系維修管理的經(jīng)?；椭贫然?。

2.5 財務(wù)管理制度化。農(nóng)民用水戶協(xié)會的財務(wù)實行單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算，返還水費(fèi)按照村級協(xié)會使用，鄉(xiāng)級協(xié)會代管，縣區(qū)水務(wù)局等部門監(jiān)督的管理方式進(jìn)行管理（簡稱“村用、鄉(xiāng)管、縣監(jiān)督”），規(guī)范了村級協(xié)會的財務(wù)管理，有效遏制了賬目不規(guī)范、白條入賬、濫開亂支等現(xiàn)象。

2.6 延伸服務(wù)具體化。協(xié)會成立以來，各水管單位切實加大延伸服務(wù)力度，采取建章立制、明確人員與責(zé)任等措施，逐步實現(xiàn)了延伸服務(wù)工作常態(tài)化，服務(wù)內(nèi)容具體化，并呈現(xiàn)出比學(xué)趕超的良好氛圍。秦漢渠管理處以“協(xié)會之家”建設(shè)為抓手，堅持會長例會制度，搭建了水管單位與協(xié)會之間工作交流和信息傳遞平臺，拓展了延伸服務(wù)的途徑和方式。渠首管理處選派能力強(qiáng)的水管工作人員參與協(xié)會管理，水管所代管協(xié)會財務(wù)等形式的延伸服務(wù)，獲得了協(xié)會和灌區(qū)群眾的好評。

3 存在的主要問題

多年的運(yùn)行管理實踐表明，寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會在實際工作中仍存在一些困難和問題，需要逐步加以妥善解決。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 協(xié)會運(yùn)行良莠不齊?？傮w而言，目前引黃灌區(qū)多數(shù)協(xié)會服務(wù)措施較多、管理較規(guī)范，水費(fèi)收繳率較高，運(yùn)行較好。但是，也有相當(dāng)一部分協(xié)會規(guī)章制度不健全，組織管理松散，自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的意識不強(qiáng)，導(dǎo)致協(xié)會運(yùn)行機(jī)制不夠順暢，預(yù)期的功能和作用未能充分發(fā)揮。目前，運(yùn)行良好的協(xié)會有453個，運(yùn)行一般的協(xié)會有342個，運(yùn)行不良的協(xié)會有26個，分別占引黃灌區(qū)協(xié)會總數(shù)的55.2%、41.6%和3.2%。

3.2 水費(fèi)收繳難度大。受農(nóng)村困難戶等用水戶欠繳水費(fèi)影響，水費(fèi)收繳難和收繳率低是制約協(xié)會良性運(yùn)行的最大難題。對于農(nóng)戶拖欠水費(fèi)問題，協(xié)會目前尚無行之有效的應(yīng)對措施。盡管有些協(xié)會也嘗試通過法律訴訟途徑解決該問題，但多因執(zhí)行乏力，只能用返還的支斗渠以下水費(fèi)墊支，甚至通過借貸墊支水費(fèi)，部分協(xié)會運(yùn)行狀況堪憂?？傊?，水費(fèi)欠繳問題嚴(yán)重影響了協(xié)會正常運(yùn)行和支斗渠工程維修，制約了協(xié)會的持續(xù)、健康發(fā)展。

3.3 水費(fèi)分?jǐn)偛还吞摳攥F(xiàn)象仍然存在。由于實灌面積數(shù)據(jù)不實且難以有效解決，在目前 “由水管單位以方計量，協(xié)會按畝分?jǐn)偂钡乃M(fèi)收繳管理制度下，導(dǎo)致了水費(fèi)分?jǐn)偛还吞摳攥F(xiàn)象。對此，部分用水戶反映強(qiáng)烈。

3.4 支斗渠水價執(zhí)行不到位，協(xié)會運(yùn)行艱難。2009年，自治區(qū)對引黃灌區(qū)水價進(jìn)行了調(diào)整，其中支斗渠水價由4.5厘/立方米調(diào)整到5.5厘/立方米。雖然調(diào)整后的水價僅占到支斗渠成本水價的30%左右，但是由于水價執(zhí)行不到位，致使協(xié)會經(jīng)費(fèi)短缺，人員工資待遇低，隊伍不穩(wěn)定，運(yùn)行艱難。

3.5 地方政府和相關(guān)部門監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)不到位。近年來，縣、鄉(xiāng)級政府領(lǐng)導(dǎo)更替較快，對農(nóng)民用水戶協(xié)會的作用重視不夠，監(jiān)督不到位，對協(xié)會自主管理能力存有疑慮，“越俎代庖”，不按照正規(guī)程序選舉，指定協(xié)會會長的現(xiàn)象屢有發(fā)生。個別水務(wù)部門對協(xié)會指導(dǎo)、檢查缺位，致使協(xié)會財務(wù)管理混亂、債務(wù)不清，難以良性有序運(yùn)行。部分水管單位的延伸服務(wù)只流于形式，未能盡到實質(zhì)性服務(wù)的職責(zé)，缺乏對協(xié)會進(jìn)行針對性的指導(dǎo)，與協(xié)會之間的協(xié)調(diào)溝通不夠，在一定程度上造成支斗渠用水管理混亂，矛盾加大。

4 建議

4.1 建立考核獎勵機(jī)制。各市縣水務(wù)部門、水管單位要建立健全考核評價制度，對協(xié)會的制度建設(shè)、財務(wù)管理、檔案管理、設(shè)施維護(hù)、工作績效等方面工作進(jìn)行考核。在檢查、考核和評比的基礎(chǔ)上，對運(yùn)行管理好的協(xié)會給予適當(dāng)?shù)莫剟钚苑龀?，激發(fā)農(nóng)民用水戶協(xié)會的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

4.2 加大協(xié)會人員培訓(xùn)力度。培訓(xùn)是增強(qiáng)協(xié)會履職能力的重要途徑。為進(jìn)一步提高農(nóng)民用水戶協(xié)會管理人員的業(yè)務(wù)技能，增強(qiáng)服務(wù)意識，切實提升協(xié)會在農(nóng)業(yè)灌溉、渠道設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、財務(wù)管理以及協(xié)會自身運(yùn)行等方面的管理水平和服務(wù)水平，水利、財政及人事等部門應(yīng)以問題為導(dǎo)向，有重點(diǎn)、有針對性地組織開展相關(guān)培訓(xùn)工作，并實現(xiàn)培訓(xùn)工作的常態(tài)化、規(guī)范化、層次化，努力實現(xiàn)引黃灌區(qū)基層灌溉管理能力的穩(wěn)步提升。endprint

4.3 嚴(yán)格執(zhí)行水費(fèi)返還政策。水管單位要根據(jù)用水進(jìn)度合理確定預(yù)購（交）水量水費(fèi)，按照“同進(jìn)度、同比例”的原則，按時返還協(xié)會支渠水費(fèi)，杜絕年底一次性返還情況，消除以返還的水費(fèi)頂交應(yīng)收水費(fèi)現(xiàn)象，避免發(fā)生協(xié)會借貸墊交水費(fèi)負(fù)擔(dān)高額利息的情況。

4.4 加大水務(wù)公開力度。將每月的用水量、水費(fèi)等情況，及時向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、協(xié)會及廣大農(nóng)戶公開，自覺接受群眾監(jiān)督，使農(nóng)戶淌上明白水、放心水，杜絕搭車收費(fèi)，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時督促協(xié)會充分利用全國水利普查、農(nóng)村土地確權(quán)等有利時機(jī)，全面查清轄區(qū)灌溉面積，切實解決水費(fèi)分?jǐn)偛还?、畝均水費(fèi)虛高的問題。

4.5 強(qiáng)化協(xié)會監(jiān)督檢查和延伸服務(wù)。充分發(fā)揮各級地方政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)協(xié)會抓好灌溉用水工作，并組織相關(guān)部門，定期對轄區(qū)內(nèi)協(xié)會工作開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，保障協(xié)會工作健康、有序、規(guī)范開展。水管單位要繼續(xù)做好相關(guān)延伸服務(wù)，積極參與協(xié)會運(yùn)行管理，指導(dǎo)協(xié)會做好灌溉管理、水量分配和支斗渠維修改造等工作，不斷提升灌區(qū)建設(shè)與管理水平，保障灌溉安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)有序發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

4.6 建立“特困戶”水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制。當(dāng)前拖欠水費(fèi)的農(nóng)戶中，多屬特困戶、五保戶、軍烈屬和發(fā)生突然變故家庭，確實存在無力繳納水費(fèi)的困難。建議當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)民政部門，建立水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，對特困戶、五保戶、軍烈屬等農(nóng)戶水費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，切實減輕協(xié)會墊付水費(fèi)的負(fù)擔(dān)。

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作者簡介：朱迎勝（1977，2-），男，漢族，寧夏青銅峽市人，工程師，本科學(xué)歷，工學(xué)學(xué)士，寧夏回族自治區(qū)水資源管理局。

孫學(xué)平（1971，7-），男，漢族，寧夏中寧縣人，高級工程師，本科學(xué)歷，工學(xué)學(xué)士，寧夏回族自治區(qū)水資源管理局。endprint