曲兆祥

【摘要】 翻開臺灣自1949年以來的政治史，在治理績效上，可能就屬蔣經(jīng)國主政時實行的“新權(quán)威統(tǒng)治”時期是最佳的。政治生活是人類社會生活的一部分，它最高的價值是讓人民生活得更好，而制度只是人類尋求更好生活的工具。在今天的實際條件下，對發(fā)展中國家來說，在民主未臻成熟之前，新威權(quán)主義制度或許是一種不錯的選擇。

【關(guān)鍵詞】 新權(quán)威主義 治理績效

【中圖分類號】D609.91 【文獻標(biāo)識碼】A

2014年春天，臺北街頭再度充滿了政治熱浪，繼2006年的紅衫軍事件之后，群眾又一次涌上街頭，只不過這一次群眾包圍的對象不是象征臺灣最高政治權(quán)威的“總統(tǒng)府”，而是代表臺灣最高民意的“立法院”，而且這一次是示威的青年學(xué)生跑進立法殿堂里，宣告他們“占領(lǐng)”了“立法院”。學(xué)生們的這一舉動震驚了臺灣社會，也讓不少臺灣以外的人感到錯愕。這場運動讓筆者想起了蔣經(jīng)國先生在臺灣曾經(jīng)實行過的“新威權(quán)統(tǒng)治”時期。①翻開臺灣自1949年以來的政治史，大家可以體認(rèn)到在治理績效上可能就屬那段時期是最佳的。當(dāng)然，最佳治理績效并不表示那是一種無懈可擊的統(tǒng)治階段，而是指相對于其他階段，蔣經(jīng)國時期是最獲臺灣人民肯定的階段。在臺灣的民調(diào)里，人民最肯定的也是這個階段。相對于今天來說，那個時期可能在民主的表現(xiàn)上不如今日，可是民眾卻多數(shù)懷念那一段日子。

臺灣在政治發(fā)展的道路上曾經(jīng)質(zhì)疑過民主，但也曾經(jīng)把民主當(dāng)成是一種至高無上的價值目標(biāo)來追求。這次當(dāng)學(xué)生們圍聚在“立法院”里時，不少大陸地區(qū)的同行很無奈地感慨，“不行，這簡直是胡來，完全破壞了民主的形象”。作為一名在臺灣從事政治學(xué)教學(xué)和研究的工作者，面臨這樣的情況，不能不說筆者內(nèi)心充滿了掙扎。曾幾何時，當(dāng)自己也處于“熱血青年”的年代，對于當(dāng)時臺灣統(tǒng)治當(dāng)局的“威權(quán)統(tǒng)治”，內(nèi)心也是百般地想要掙脫，也不少次為文寫作、大聲疾呼民主的可欲和可愛。還記得當(dāng)時拿著洛克、盧梭的文本，從中找出一些讓人沸騰的只字詞組，大喊我們要民主，相信只有民主才是作為一個人所應(yīng)該生活的政治體制。然而不知是幸還是不幸，就在筆者這一代臺灣人的身上突然就體認(rèn)到了民主。說幸運，是因為很多人包括西方人他們是經(jīng)歷幾十年甚至上百年才能親身經(jīng)歷民主的成果，而這一代臺灣人大約在30-40年間就看到了民主化；說不幸，是因為就在另一個20-30年之內(nèi)，我們卻又體認(rèn)到了民主的幻滅：民主的問題和危機幾乎在很短的時間里全部顯現(xiàn)了出來。民主與法治的分際到底在哪里？民主政治是一種工具還是一種價值？對某些發(fā)展中國家來說，到底該不該在政治發(fā)展過程中把民主當(dāng)成是一種價值性的崇高目標(biāo)來追求呢？

民主到底是工具還是價值

民主到底是最高政治價值，還只是讓人民過上更好日子的工具？對一些政治哲學(xué)家特別是自由主義的信仰者來說，他們從個人的角度出發(fā)當(dāng)然會認(rèn)為民主是無可取代的最高價值，因為他們在本質(zhì)上不信任政府，認(rèn)為政府是壓迫者，所以最好是無政府，實在不行那也必須是“小政府”，而且人民一定要參與它，否則它會反過來侵害人民。因此必須將民主擺在最高的位置，絕不允許統(tǒng)治者侵犯了這種至高無上的地位?；蛟S正是這樣的理念使得在臺北學(xué)生占據(jù)“立法院”議場時，“立法院長”仍拒絕動用警察權(quán)，以防止“人民”被警察壓迫；同樣的，行政機關(guān)也不敢越雷池一步，如果不是一些激進學(xué)生去攻占“行政院”，警察很可能不會收到后來強制驅(qū)離的命令。

可是同樣站在人民的出發(fā)點上，我們卻又可以得到另外一種結(jié)論，那就是人民最高的目標(biāo)是過上更好的日子，而所謂好日子雖然包括了自己的意見被尊重甚至是有機會參與到治理的過程中，但那也只是好日子中的一部分而不是全部。民主可能是人類需求的一部分，但卻非最高層次的滿足，因為在我們想要加入政治決策過程的時候，往往是希望自己的意見能夠被包容在政府最高決策當(dāng)中，但那多數(shù)是為了“利益”。當(dāng)然，所謂利益不一定只有物質(zhì)利益，可它多數(shù)是物質(zhì)利益。換言之，人民想要追求民主，其實是希望透過民主的方式將自己的利益擺進政府的決策中。從這一點來看，民主最終的目的是實踐自我的利益，所以民主本質(zhì)上是一種工具而非一種目的。

新權(quán)威主義的特征

相比較而言，新權(quán)威主義可以說是政治發(fā)展過程中一種從傳統(tǒng)權(quán)威統(tǒng)治轉(zhuǎn)型成民主統(tǒng)治形態(tài)的一個過渡階段，它其實不只出現(xiàn)在當(dāng)今的發(fā)展中國家，在西方國家的民主化過程中也曾出現(xiàn)過。當(dāng)然，這種政治型態(tài)未必一定會出現(xiàn)在政治轉(zhuǎn)型過程中，例如在美國，其國家發(fā)展進程中就沒出現(xiàn)過明顯的新權(quán)威統(tǒng)治階段（當(dāng)然也有人持不同意見）。但在歐洲經(jīng)常出現(xiàn)所謂的“開明專制”或德國威瑪憲法的階段則含有明顯的新威權(quán)主義特征。那么，究竟新威權(quán)主義包含了哪些主要特征？

第一，明顯的政治意識形態(tài)。其作用是提供凝聚人民政治意識的領(lǐng)導(dǎo)，也可以說是一種導(dǎo)航羅盤。有了這種思想意志的統(tǒng)合工具，在政治領(lǐng)導(dǎo)上便比較容易集中力量。不過，新威權(quán)主義的執(zhí)行者也不會把這種意識形態(tài)過度教條化，以保留社會一定的想象和發(fā)揮空間。

第二，符合實際需求的發(fā)展計劃。新威權(quán)主義者非常清楚自己權(quán)威的合理性是來自于韋伯（Max Weber）式的理性官僚和施政績效，它與君主威權(quán)、宗教威權(quán)乃至民族主義威權(quán)最大的不同是治理的績效。因此，新威權(quán)主義的政權(quán)必須不斷推出具體可行，而且切合國家發(fā)展需要的軟硬件發(fā)展計劃，然后如期完成它。人民在這種快速發(fā)展過程中可能在政治權(quán)力上多少會有一些犧牲，但因為他們能明顯感受到國家社會巨大的變遷，尤其是感受到自身生活條件的顯著改善，這種滿足感可以提供他們認(rèn)同政治權(quán)威的“證據(jù)”，因此會給予新威權(quán)政權(quán)高度的肯定。

第三，有效能的官僚體系。韋伯強調(diào)技術(shù)官僚體系的專業(yè)性和理性特質(zhì)，這種特質(zhì)能夠發(fā)展出過去少有的專業(yè)管理效能，這在當(dāng)代許多發(fā)展中國家都可以找到實證：無論是戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟復(fù)興和發(fā)展，還是亞洲四小龍所創(chuàng)造的奇跡，幾乎都伴隨有新威權(quán)主義的影子。為了提高施政效能，除了提升文官體系的專業(yè)能力之外，維持一個廉潔的官僚體系更是新威權(quán)主義者絕對必需的條件。新加坡從李光耀以降，幾乎所有的總理全部都是以建立和維持廉潔政府為首要基礎(chǔ)，其在這方面確實取得與全世界各國政府相比都毫不遜色的成績。新加坡人民行動黨能夠長久穩(wěn)定執(zhí)政，也與此密不可分。

第四，親民的政治作風(fēng)。新威權(quán)主義在許多管理作為上與舊威權(quán)主義相比，其實質(zhì)差異并不是很大，差異主要表現(xiàn)在統(tǒng)治作為的嚴(yán)苛程度上。但在親民作風(fēng)上，新權(quán)威主義者卻與舊威權(quán)主義者的作風(fēng)完全不同，這緣于兩者在觀念上的巨大差異。傳統(tǒng)威權(quán)主義的信仰者會將統(tǒng)治視為由上而下的恩惠式資源分配，這也是家父長式的權(quán)力觀念；但新威權(quán)主義者卻在觀念上認(rèn)識到自己的權(quán)力基礎(chǔ)是來自于人民的支持。所以即便他們不完全接受權(quán)力來源是人民賦予的觀念，但在政治權(quán)力的運作上卻清楚地認(rèn)識到人民的支持是自己權(quán)力穩(wěn)固的基礎(chǔ)。因此他們會改變恩惠式的施政方式而改以較親民的作風(fēng)，以爭取人民的支持。甚至于他們在發(fā)動若干重大施政作為之前，會先去援引人民的力量支持，一旦政策獲得群眾支持，那執(zhí)政者的施政作為就會取得強大的支撐力道。

蔣經(jīng)國的新威權(quán)表現(xiàn)

如果我們用前面提及的新威權(quán)主義特征來檢視臺灣蔣經(jīng)國時期的執(zhí)政，可以明顯看出其作為新權(quán)威主義統(tǒng)治者的表現(xiàn)。

首先，從意識形態(tài)的角度來看，蔣經(jīng)國雖然繼承了蔣介石三民主義的意識形態(tài)，但在內(nèi)容上卻作了一些補充，尤其是增添了1949年以后臺灣方面的實踐成果，使得那個階段的國家認(rèn)同沒有出現(xiàn)混淆。因為在這個觀念中，統(tǒng)一仍是主軸，如此，這個意識形態(tài)對內(nèi)可以凝聚多數(shù)人民的思想意志，對內(nèi)部團結(jié)來說，起了很大的領(lǐng)航作用。

其次，連續(xù)提出并落實重大發(fā)展計劃，特別是“十項建設(shè)方案”使得臺灣經(jīng)濟全面現(xiàn)代化，并且成功地帶動了經(jīng)濟發(fā)展，使臺灣進入了亞洲四小龍之列，人民對此甚為支持和滿意。

再次，建立廉能政府。透過幾任效能相當(dāng)不錯的“行政院長”，臺灣不但完成了現(xiàn)代化，成功搞活了經(jīng)濟，而且還建立了一支專業(yè)、廉潔的文官隊伍。用韋伯的話來說就是成功建立了專業(yè)理性的官僚體系，特別是在政府廉潔度方面雖不能與當(dāng)時的香港、新加坡媲美，但比起其他發(fā)展中國家或地區(qū)則絕不遜色。特別是蔣經(jīng)國自身的廉潔度受到了極大肯定，這一點從他身后其妻子生活的困窘即可見一斑。

最后，蔣式親民作風(fēng)至今仍被一些臺灣人所樂道。蔣經(jīng)國執(zhí)政期間長期與民眾親近，他簡樸的衣著、不講究排場的作風(fēng)、即興地親近民眾等，改變了過去政壇那種“代天巡狩”的官威，這也讓民眾相信這位統(tǒng)治者懂得民眾需求。更重要的是，其他大小官僚在這種氛圍下，個個都群起效仿，一時之間官箴為之一新。

新威權(quán)主義執(zhí)政者最為人肯定的是其一般都能建立廉能政府，然后以此為工具創(chuàng)建出傲人的執(zhí)政績效，特別是在國家基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方面，幾乎都能創(chuàng)造出傲人的成果，但同時它使得權(quán)力更加集中這一點也常遭人詬病。換言之，為了經(jīng)濟發(fā)展，為了政治社會秩序，人民的政治權(quán)利遭到了限制，而且被集中的權(quán)力往往沒有相對的監(jiān)督機制。所以從蔣經(jīng)國到李光耀，從日本自民黨到印度尼西亞的蘇哈托，乃至馬來西亞的馬哈蒂爾幾乎都曾被批評不民主。其中尤其是李光耀，遭到更多來自西方國家的指責(zé)，這是因為在西方看來，他受英國教育成長，理應(yīng)對西方民主理論了如指掌，結(jié)果卻對西方民主進行了最深刻的批評。這對西方民主理論來說，實屬一種很沉重的打擊，加之其在新加坡所取得的成就進一步激發(fā)了政治學(xué)界的辯論。

民主到底是一種工具還是價值？從新威權(quán)主義在臺灣的實踐來看，它確實值得我們深入思辨。政治生活是我們?nèi)祟惿鐣畹囊徊糠?，而它最高的價值是讓人民生活得更好。換句話說，人才是最后、最高的價值，制度只是人類尋求更好生活的工具。在第一產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟條件的社會里，結(jié)合了封建社會的現(xiàn)實條件，君主制可能是當(dāng)時最佳的選擇；而在部落社會和漁獵生產(chǎn)時代里，政教合一的酋長制或許才是一種最佳選擇；未來如果人類有建立共產(chǎn)社會的那一天，或許無政府的社群制度會是最理想的體制。但在今天的實際條件下，對發(fā)展中國家來說，在民主未臻成熟之前，新威權(quán)主義的制度或許是一種不錯的選擇。當(dāng)然未必所有處于民主化階段的國家都需要新威權(quán)階段作為過渡，但從過去東亞地區(qū)的實踐來看，新威權(quán)主義制度有它的工具性價值。

（作者為臺灣師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授）

【注釋】

①主要指1972年-1988年這段時期。

責(zé)編/袁靜 美編/于珊