田耘

摘 要：近年來，隨著央企整體改制上市或主業(yè)整體上市，有力促進了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的建立。但是，央企從權(quán)力制約機制運行結(jié)果來看并不理想，權(quán)力腐敗和資產(chǎn)侵蝕并沒有被有效遏制，在內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督機制方面，仍然存在不少漏洞，且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾?。進一步完善監(jiān)督約束機制，對央企健康長遠發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：央企；監(jiān)督約束機制；權(quán)力制衡

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）19-0016-02

央企是中國國有企業(yè)的主力軍。近年來，隨著央企整體改制上市或主業(yè)整體上市，有力促進了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的建立。盡管央企的內(nèi)部治理水平有不同程度提高，但是，公司治理結(jié)構(gòu)的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立格局尚未形成，從權(quán)力制約機制運行結(jié)果來看并不理想，權(quán)力腐敗和資產(chǎn)侵蝕并沒有被有效遏制，央企已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)區(qū)。從近年來披露的事實情況特別是中石油腐敗案可以看出，在內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督機制方面，仍然存在不少漏洞，且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾裕@些問題嚴重制約著央企的健康長遠發(fā)展。

一、央企監(jiān)督約束機制的現(xiàn)實狀況

按照政府的管理權(quán)限劃分，中國的國有企業(yè)可以分為中央企業(yè)（由中央政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)，以下簡稱央企）和地方企業(yè)（由地方政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)）。截至2014年1月，國資委直接管理的央企數(shù)量113家，加上保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會直接管理的金融央企，一共為125家央企。

隨著國有企業(yè)改革不斷深入，形成了一批以集團公司為主體的央企。截至2012年底，國資委系統(tǒng)監(jiān)管的國有控股上市公司共953家，國資委系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達69萬億元。在美國《財富》雜志2013年公布的世界500強企業(yè)名單中，國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企有44家，比2010年年增加6家。央企公司制改革取得重大成效，企業(yè)的市場化、國際化運營水平及內(nèi)部的治理水平逐步提高。當前，在央企中有法律監(jiān)督、黨內(nèi)紀檢委監(jiān)督、監(jiān)察審計監(jiān)督和職工監(jiān)督等各種監(jiān)督形式，此外，還有各級各類組織和制度進行監(jiān)督和制約，如監(jiān)事會、職代會、股東代表大會等，董事會規(guī)范運作的制度進一步完善，外部董事隊伍建設(shè)進一步加強，董事會在科學(xué)決策、風(fēng)險防范和加強管理等方面的作用進一步顯現(xiàn)，可以說企業(yè)監(jiān)督制約機制初步形成。

二、央企監(jiān)督約束機制運行中存在的主要問題

1.董事會制度缺乏制約性

西方企業(yè)“法人治理結(jié)構(gòu)”中起主導(dǎo)作用的是董事會，董事會通過票決制體現(xiàn)決策的集體性，通過制定決策、任免、監(jiān)督獎懲等制約經(jīng)理人員。目前中國央企董事會制度中監(jiān)督制約機制幾乎不存在。央企主要負責(zé)人權(quán)力過于集中，一把手既是企業(yè)的決策者和執(zhí)行者，又是企業(yè)的管理者和監(jiān)督者。董事與經(jīng)理嚴重重合，造成決策機構(gòu)無法制約執(zhí)行機構(gòu)。集團公司黨組和股份公司董事會的組成方式與事業(yè)單位黨委組成方式相差不多。股份公司總裁和高級副總裁全部進入董事會，占執(zhí)行董事的一半，總裁擔(dān)任副董事長，這使董事會監(jiān)督乏力，對經(jīng)理人員的制約作用難以發(fā)揮。

2.監(jiān)事會和紀委監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督作用缺失

委托人通過監(jiān)事會和內(nèi)部審計部門的監(jiān)控作用極為有限。因為監(jiān)事來源不獨立，監(jiān)事級別低權(quán)力小，職工監(jiān)事設(shè)置形式主義，這種企業(yè)內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會缺乏權(quán)威性，使監(jiān)事會的權(quán)力制衡作用未有效發(fā)揮。監(jiān)事會有時在央企中的地位實際上僅僅是一個擺設(shè)，其監(jiān)督約束被大大弱化。而現(xiàn)有央企中紀檢監(jiān)察組織是在本企業(yè)黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，他們在很多方面受制于董事會和總經(jīng)理，造成紀檢、監(jiān)察人員多采取“民不舉官不究”的工作態(tài)度，大多走形式，很少動真格的，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督作用十分有限。

3.職工民主監(jiān)督弱化，流于形式

雖然央企基本上建立了工會組織，但并不是獨立的勞方組織，而且實際上是依附于公司內(nèi)部并聽命于公司高層，主要是給職工組織些活動、辦些實惠事，在監(jiān)督方面的作用十分有限。雖然有一些法律、法規(guī)的規(guī)定，在一定程度上為職工參與公司治理提供了法律保障，但這些規(guī)定由于未能明確規(guī)定職工作為治理主體的法律地位，加之過于簡單、可操作性差，難以真正發(fā)揮職工在公司治理中的作用。

4.委托機構(gòu)對代理人缺乏有效監(jiān)控手段

現(xiàn)有國資監(jiān)管體制下，央企控股上市公司委托代理鏈條過長，國家對央企控股上市公司企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督和約束，每經(jīng)過一次委托代理過程，力度就削弱一次，監(jiān)督成本也就越高。由于每一級之間的委托代理環(huán)節(jié)因委托人與代理人之間的信息不對稱需要付出高昂的代價，委托人對代理人很難實施有效的監(jiān)督。最終導(dǎo)致股東會、監(jiān)事會的制衡形同虛設(shè)，董事會成為凌駕于股東大會之上的權(quán)力機構(gòu)，企業(yè)內(nèi)部難以形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)和法人約束機制。

5.證券市場中介機構(gòu)的監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯

在中國，證券市場中介機構(gòu)的公信力不足，不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。如有些中介機構(gòu)在利益的誘惑下，為達到企業(yè)上市的目的，幫助不具備上市條件的公司編造虛假證明材料騙取上市資格；少數(shù)會計師事務(wù)所和資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)，為了保住和擴大市場份額、爭取或穩(wěn)定客戶，放棄最基本的職業(yè)操守，無法保持其在執(zhí)業(yè)過程中應(yīng)有的獨立性，從而造成審計意見或評估結(jié)果的真實性、公允性大打折扣；部分證券投資咨詢機構(gòu)和證券評級機構(gòu)受利益的驅(qū)動，違背職業(yè)道德發(fā)表誤導(dǎo)性投資建議和評級結(jié)果。證券市場中介機構(gòu)存在上述種種違法違規(guī)行為，導(dǎo)致無法實現(xiàn)其對上市公司應(yīng)有的監(jiān)督作用。對于央企控股上市公司而言，憑借其資源優(yōu)勢和在本行業(yè)的主導(dǎo)或壟斷地位，則更加容易控制或影響這些中介機構(gòu)。

三、對策和建議

1.科學(xué)配置權(quán)力，強化權(quán)力制衡

為建立有效的公司治理，就要科學(xué)地配置公司的控制權(quán)，確保分權(quán)—分責(zé)—制衡的有效性。要保證股東大會的最終控制權(quán)，保證董事會獨立決策權(quán)，保證經(jīng)理人員自主經(jīng)營管理的權(quán)力，明確股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責(zé)，各負其責(zé)，建立規(guī)范的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離機制，形成企業(yè)董事會與經(jīng)理層、董事長與總經(jīng)理之間相互制約的權(quán)力格局。要將董事會與經(jīng)理層分離，尤其要解決董事長與總經(jīng)理“一肩挑”的問題，以確保董事會對經(jīng)理的有效監(jiān)督。endprint

2.加強監(jiān)事會的權(quán)威性

對監(jiān)事會的議事、決策內(nèi)容和程序予以明確規(guī)定，確保在公司治理機制中所有的人都能受到監(jiān)督約束。首先保證監(jiān)事要知事，再者賦予其廣泛而巨大的權(quán)力，使其有權(quán)列席企業(yè)各類重大會議，有權(quán)調(diào)閱財務(wù)資料、審計報告等實施財務(wù)監(jiān)督，擁有提議、建議、發(fā)表獨立意見、知情、監(jiān)督等多項權(quán)力。并對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的行為和總經(jīng)理的經(jīng)營業(yè)績進行監(jiān)督、評價和記錄，向國資管理機構(gòu)提出對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任免及獎懲建議。通過強化監(jiān)事會職能，構(gòu)筑國資管理機構(gòu)對企業(yè)的監(jiān)控橋梁，完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。

3.明確紀檢監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)人在治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督地位

當前，要認真執(zhí)行好中央紀委、中央組織部等四部委《關(guān)于加強和改進中央企業(yè)和中央金融機構(gòu)紀檢監(jiān)察組織建設(shè)的若干意見》，使紀檢組長（紀委書記）依法進入董事會、監(jiān)察機構(gòu)主要負責(zé)人依法進入監(jiān)事會。強化企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)對提交董事會、監(jiān)事會和公司管理層審議的重要事項進行事前監(jiān)督，重點強化對人事任免、物資采購、工程管理、資金使用等重要事項運作的事前監(jiān)督。紀檢監(jiān)察組織要參與黨組織對干部的考評、任免、黨員評議等工作，切實加大對黨員、干部違紀違法行為的查處力度，使監(jiān)督作用落到實處。

4.建立健全企業(yè)民主監(jiān)督機制

群眾監(jiān)督往往不會對被監(jiān)督者直接產(chǎn)生作用，只有通過把群眾監(jiān)督轉(zhuǎn)化為黨政紀監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨組織監(jiān)督、法人治理機構(gòu)中決策監(jiān)督、執(zhí)行的參考和依據(jù)方式，才能真正發(fā)揮作用。為此，要擴大職工參加民主管理的范疇，疏通參政渠道，發(fā)揮職代會作用，詳細規(guī)定職代會程序、讓職工代表依《公司法》進入董事會、監(jiān)事會，使職工以法定形式參與公司的決策和監(jiān)督，使經(jīng)營者行使權(quán)力受到群眾監(jiān)督。

5.強化外部的審計和國資委的考核

除了建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立和健全企業(yè)內(nèi)部的各項規(guī)章制度，落實公司治理結(jié)構(gòu)，確保分權(quán)制衡機制的運行外，就目前來看，要監(jiān)督約束一把手，還需要強化外部的審計和國資委的考核和監(jiān)督。西方國家對國有企業(yè)的監(jiān)管大多以國會及其專門委員會為主導(dǎo)，從設(shè)立撤銷、政策制定、內(nèi)部管理體制、投資預(yù)算、人事任免到調(diào)查審核和工作匯報，國會都是最高權(quán)威。建議設(shè)立人大公有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，對國有企業(yè)政策決策、人事財務(wù)進行把關(guān)，派遣監(jiān)事、外部審計并根據(jù)審計結(jié)果進行處罰，設(shè)立企業(yè)信息公開、群眾質(zhì)疑和舉報的網(wǎng)上平臺。在加強國資監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營管理過程中，要推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，促進經(jīng)營管理權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，切實解決監(jiān)督乏力的問題。

6.提升證券市場中介機構(gòu)的監(jiān)督作用

加大對中介機構(gòu)的監(jiān)管和處罰力度，明確中介機構(gòu)虛假行為的賠償責(zé)任。提高上市公司和中介機構(gòu)的合謀成本，以減少上市公司的不規(guī)范披露行為。完善市場中介機構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，明確中介機構(gòu)虛假行為的賠償責(zé)任，補償受害者所遭受到的損失。加強行業(yè)協(xié)會的自律作用，提高從業(yè)者的素質(zhì)，提升證券中介機構(gòu)的獨立性與監(jiān)督意識，充分發(fā)揮行業(yè)組織在聯(lián)結(jié)從業(yè)者與監(jiān)管機構(gòu)方面重要的橋梁作用。

參考文獻：

[1] 李靈英.淺談國資新體制下如何完善國有企業(yè)監(jiān)督機制[J].科學(xué)之友，2008，（2）：78-79.

[2] 張?zhí)?關(guān)于完善國有企業(yè)監(jiān)督制約機制的思考[J].企業(yè)活力，2008，（7）.

[3] 李濟廣.企業(yè)治理體制中的國有企業(yè)監(jiān)督制約機制：基于案例的研究[J].上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（7）：103-115.

[責(zé)任編輯 吳高君]endprint