呂海

摘 要：財政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級政府間的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)而采取的一種財政平衡制度。財政轉(zhuǎn)移制度是實行分稅制財政管理體制國家普遍采用的、用于解決中央與地方之間及各地方之間財政失衡的一種重要手段。財政轉(zhuǎn)移支付制度作為中國1994年開始實行的分稅制財政體制改革的重要內(nèi)容之一，正處于不斷完善之中。通過對2003—2012年濟南轄區(qū)四個縣（市）地方財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行實證分析，得出財政轉(zhuǎn)移支付的積極作用以及存在的缺陷，提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方財政；財政轉(zhuǎn)移支付；濟南市

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0077-04

一、地方財政轉(zhuǎn)移支付的積極作用

（一）地方財政轉(zhuǎn)移支付彌補了地方財政收支缺口

1994年實行的分稅制改革理順了中央與地方政府間的財政關(guān)系，提高了中央財政收入在財政總收入中的比重，解決了當(dāng)時出現(xiàn)的財政困難，提高了國家的宏觀調(diào)控能力。但伴隨著地方政府財權(quán)的消弱，其所承擔(dān)的社會發(fā)展重任卻并未消弱，造成地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對稱。從地方財政收支占全國財政收支比重圖（見圖1）可以看出，分稅制改革前后，地方財政收入占全國財政總收入的比例下降明顯，同時，地方財政支出占全國財政總支出的比例卻不降反升。地方政府財力水平較低，而支出責(zé)任較大。從圖中可以看出分稅制改革后，地方財政出現(xiàn)巨大的收支缺口。而財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，通過中央對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，解決了中央與地方之間的財政失衡，保障了地方財政的收支平衡。

而從濟南轄區(qū)各縣（市）的情況來看，從2003—2012年間，每年都存在較大的財政缺口，并且有逐年增大的趨勢。通過政府間的財政轉(zhuǎn)移支付，獲得上級財政轉(zhuǎn)移支付資金后，地方財政收支缺口得到了彌補，同時各縣（市）的財政預(yù)算支出能力逐年不斷增長（見下頁圖2）。

（二）轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了縣級財政均等化水平的提高

“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”是實現(xiàn)社會主義和諧社會的重要任務(wù)目標(biāo)之一，而縣級財政是地方財政的基礎(chǔ)，縣級財政均等化水平關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，關(guān)系到社會公平與經(jīng)濟發(fā)展。

本文通過標(biāo)志變異系數(shù)法來測算縣級財政均等化的效果。變異系數(shù)具有“對任何不同收入水平的收入轉(zhuǎn)移都賦予同樣的權(quán)重”的特點，因而對任意水平上的收入轉(zhuǎn)移都有很強的敏感性。

本文選取濟南各縣（市）的縣人均預(yù)算財政收入及縣人均預(yù)算財政支出兩個變量進(jìn)行分析比較。前者代表各地區(qū)自主性財力的不均衡程度，后者代表各地區(qū)財政支出的不均衡程度。對于地方財政而言，本級預(yù)算財政支出等于本級預(yù)算財政收入加上該年凈轉(zhuǎn)移支付收入，因此縣人均預(yù)算財政支出的標(biāo)志變異系數(shù)相對于縣人均預(yù)算財政收入標(biāo)志變異系數(shù)所表現(xiàn)出來的變化基本可以歸結(jié)于轉(zhuǎn)移支付的作用。

標(biāo)志變異系數(shù)=各縣（市）人均預(yù)算財政收入（或支出）的標(biāo)準(zhǔn)差/各縣（市）人均預(yù)算財政收入（或支出）的均值。通過比較各縣（市）人均預(yù)算財政收入與人均預(yù)算財政支出標(biāo)志變異系數(shù)的大小，來判斷轉(zhuǎn)移支付的作用是降低還是加大了縣際財力的不均衡。如若前者大于后者，則可斷定轉(zhuǎn)移支付降低了縣際財力不均衡；反之亦然。

從濟南轄區(qū)各縣市人均預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付后的人均預(yù)算支出的標(biāo)志變異系數(shù)對比來看（見圖3），在轉(zhuǎn)移支付后，人均預(yù)算支出標(biāo)志變異系數(shù)明顯下降?？梢?，轉(zhuǎn)移支付后，縣級財政均等化程度明顯提高。

（三）轉(zhuǎn)移支付縮小了縣際經(jīng)濟發(fā)展不平衡

為了量化轉(zhuǎn)移支付對縣際經(jīng)濟的影響作用，引入變量——人均GDP變異系數(shù)。人均GDP變異系數(shù)代表濟南轄區(qū)各縣（市）經(jīng)濟發(fā)展的不均衡程度。定義：

人均GDP變異系數(shù)=各縣（市）人均GDP的標(biāo)準(zhǔn)差/各縣（市）人均GDP的均值

通過引入收斂系數(shù)，來分別判斷縣本級財政收入和經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后的縣本級財政支出對縣際經(jīng)濟發(fā)展平衡性的影響。本文以人均財政收入對人均GDP分布的收斂系數(shù)、人均財政支出對人均財政收入分布的收斂系數(shù)、人均財政支出對人均GDP分布的收斂系數(shù)這三個指標(biāo)進(jìn)行分析。其中，人均財政收入對人均GDP分布的收斂系數(shù)=（人均GDP變異系數(shù)-人均財政收入變異系數(shù)）/人均財政收入變異系數(shù)（其他兩項指標(biāo)運算與之類似）。

本文運用2012年數(shù)據(jù)得出了當(dāng)年的濟南轄區(qū)各縣（市）人均GDP、財政收入和支出收斂系數(shù)（見下頁表1）。從下頁表1可以看出，人均財政收入對人均GDP的收斂系數(shù)為負(fù)，這意味著縣本級財政收入不但沒有縮小反而放大了各縣（市）在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距。而人均財政支出對人均收入的收斂系數(shù)為正值，則表明轉(zhuǎn)移支付在一定程度上減少了人均財政收入的縣級差距。人均財政支出對人均GDP為正值，說明轉(zhuǎn)移支付不僅減弱了財政收入縣際不均，還糾正了經(jīng)濟發(fā)展水平縣際分布不平等的狀況。

二、地方財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，削弱均等化作用

當(dāng)前，縱向財政轉(zhuǎn)移支付收入主要包括返還性收入、專項轉(zhuǎn)移支付收入和一般性轉(zhuǎn)移支付收入三個項目。其中，返還性收入主要內(nèi)容為稅收返還。稅收返還是1994年分稅制改革的一項重要內(nèi)容，具體包括“兩稅”返還，所得稅返還及成品油價格和稅費改革稅收返還。專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為實現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對委托下級政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補償而設(shè)立的專項補助資金，主要用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等方面。一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要組成部分，目的是縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化，其特點是不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。

從濟南轄區(qū)各縣（市）財力分類變異系數(shù)圖（見圖4）來看，稅收返還曲線幾乎與人均預(yù)算收入曲線重合，可見稅收返還起到的均等化作用十分有限；2003—2007年，專項轉(zhuǎn)移支付曲線略低于稅收返還曲線，從2007年開始，與稅收曲線距離開始拉大，說明專項轉(zhuǎn)移支付起到了一定均等化的作用，且其作用逐漸顯著；一般性轉(zhuǎn)移支付曲線與人均預(yù)算支出曲線最接近，可見一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用最為顯著。endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調(diào)節(jié)財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對于專項轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，實際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國財政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導(dǎo)致各地區(qū)財政支出的差異。這些差異又會刺激生產(chǎn)要素向財政凈收益較多的地區(qū)流動，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區(qū)的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉(zhuǎn)移支付的對策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強均等化作用

現(xiàn)行的財政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對各地區(qū)的支付金額；對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國家對地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國家財政調(diào)節(jié)理論，通過財力富裕地區(qū)對財力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來彌補后者財政收支缺口，實現(xiàn)地區(qū)間財力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財力。實際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等實質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來看，德國縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統(tǒng)一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經(jīng)驗，建立縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財力強弱、公共服務(wù)水平的高低來合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉勇政.中國財政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)實證分析[J].地方財政研究，2008，（2）：12-16.

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[3] 王鵬，杜婕.中國政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及對策[J].經(jīng)濟縱橫，2011，（2）：118-121.

[4] 張光.財政轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)縣級財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會.中國財政轉(zhuǎn)移支付若干問題探討—基于文獻(xiàn)綜述視角[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010，（4）：69-75.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調(diào)節(jié)財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對于專項轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，實際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國財政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導(dǎo)致各地區(qū)財政支出的差異。這些差異又會刺激生產(chǎn)要素向財政凈收益較多的地區(qū)流動，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區(qū)的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉(zhuǎn)移支付的對策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強均等化作用

現(xiàn)行的財政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對各地區(qū)的支付金額；對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國家對地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國家財政調(diào)節(jié)理論，通過財力富裕地區(qū)對財力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來彌補后者財政收支缺口，實現(xiàn)地區(qū)間財力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財力。實際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等實質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來看，德國縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統(tǒng)一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經(jīng)驗，建立縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財力強弱、公共服務(wù)水平的高低來合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 唐東會.中國財政轉(zhuǎn)移支付若干問題探討—基于文獻(xiàn)綜述視角[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010，（4）：69-75.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對上圖稅收返還曲線的解釋，同時也說明在財政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財源保障功能。它不僅沒有起到調(diào)節(jié)財力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對于專項轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，實際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項轉(zhuǎn)移支付資金涉及項目430個，其中100萬元以上的114個，只占項目的27%，5萬元以下的項目29個，占項目的7%，最小的項目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財力的作用。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國財政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財政平衡，是建立在維護地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財政收入就存在差距。同時，財政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會導(dǎo)致各地區(qū)財政支出的差異。這些差異又會刺激生產(chǎn)要素向財政凈收益較多的地區(qū)流動，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟南各縣（市）來說，雖然上級政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見上頁圖4），但各縣（市）財政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財政支出情況（見表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財政支出快速增長，但離散程度也越來越大，各縣（市）區(qū)的財力差距逐年擴大。

三、改善地方財政轉(zhuǎn)移支付的對策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強均等化作用

現(xiàn)行的財政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對各地區(qū)的支付金額；對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國家對地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國家財政調(diào)節(jié)理論，通過財力富裕地區(qū)對財力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來彌補后者財政收支缺口，實現(xiàn)地區(qū)間財力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財力。實際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等實質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來看，德國縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補充撥款（主要補貼財力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國統(tǒng)一的人均額來分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國平均水平的92%。這種縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國各州之間的橫向財政失衡問題。

因此，我們可以借鑒德國成功經(jīng)驗，建立縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財力強弱、公共服務(wù)水平的高低來合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint