杜永奎

摘 要：三農問題一直是限制中國經濟社會發(fā)展的“瓶頸”。為農村提供供需對路的公共產品，既是建設社會主義新農村的必要條件，同時也是實現中華民族偉大復興的必經之路。甘肅少數名族地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境、文化差異等諸多因素制約，其農村公共產品存在供給總量不足，供給成本高，供需結構失衡等問題。以甘南藏族自治州為代表性個案，就少數民族地區(qū)供給問題中的共性與個性進行深入剖析，并因地制宜，構建一套以政府供給為主導，以農民所需為核心，以特色產業(yè)供給為重點的循環(huán)創(chuàng)新機制，以實現民族地區(qū)經濟社會的多方面發(fā)展。

關鍵詞：農村公共產品；供給；創(chuàng)新機制

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0043-03

一、甘肅省民族地區(qū)農村公共產品供給現狀

甘肅省地域遼闊，自然資源豐富，其點一軸型的區(qū)位分布，是接青藏高原、新疆、內蒙古三大經濟區(qū)的便捷門戶，是具有較大潛力的西部地區(qū)的樞紐省份。然而，由于受其氣候弱質性，地理位置差異性，人口布局不均等因素影響，甘肅省經濟發(fā)展水平處于全國中下游水平。2013年甘肅省GDP為6 300億元，人均GDP為24 668.15元，局全國第三十位。作為一個由54個民族構成的多民族，多宗教文化的西部大省，其流動人口多聚集于大中型城市及周邊要道，邊遠地區(qū)尤其是少數民族聚集區(qū)分布較為分散。目前，甘肅少數民族人口和農村人口約占全省總人口的73.31%?？梢娫擃惾丝谠谌∪丝诨鶖抵姓加休^大的比重。實施西部大開發(fā)政策以來，盡管各級政府投入了大量公共產品用以滿足農業(yè)發(fā)展和農民生活需求，但純公共產品如農村基礎科學研究、農村生態(tài)環(huán)境保護、大江大河治理等供給不足，準公共產品如道路建設、醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育等提供主體錯位等現象嚴重。根據馬斯洛需求層次理論，農村公共產品具有多層次性。在2005年甘肅調查總隊對861個行政村的問卷調查中統(tǒng)計，40.84%的仍是土路，94.17%的沒有生產和生活垃圾、污水處理設施，72.07%的沒有科技服務，23.37%的村民未去過文化活動場所，參加養(yǎng)老保險的僅占4.2%。①

可見，村民的最低生活保障問題仍未解決。尤其是甘肅省少數民族地區(qū)，其多居住在高寒濕冷、交通不便、自然災害頻發(fā)的地帶，導致區(qū)域性、針對性的公共產品供給不足。且該地區(qū)人口分散，公共產品供給也相對分散，公共產品難以形成規(guī)模效應。該地區(qū)呈現出公共產品供給難題中的共性與特性已成為甘肅省乃至整個西部地區(qū)發(fā)展的“短板”[1]。由于目前財政轉移支付中存有的缺陷，使得資源配置難以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，況且中央財力有限，僅靠政府“輸血”式的資金投入，恐怕難以根治民族地區(qū)經濟落后的這一“頑疾”。因此，各級政府應“對癥下藥”，針對該類地區(qū)特征建立一套以政府為主導、多元主體參與，以農民需求為核心、合理供應公共產品，以優(yōu)勢產業(yè)為重點，形成自我供應能力的公共產品供給創(chuàng)新機制，并形成良性循環(huán)效應，使得公共資源配置形成互補效應，實現該地區(qū)的“自我造血”功能，是實現甘肅省民族地區(qū)發(fā)展的一劑“良藥”。

二、甘肅省民族地區(qū)農村公共產品供給存在的問題——以甘南州為例

（一）甘南州概況

甘南藏族自治州地處青藏高原與黃土高原過渡的甘肅、青海、四川三省交界處。境內地質構造復雜多樣，自然資源豐富。自治州轄夏河、碌曲、瑪曲等七縣及合作市，現有99個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），664個行政村，總人口為73.07萬，有藏、漢、回、東鄉(xiāng)、保安等24個民族，其中藏族占54.2%，語言、宗教等多元化文化并存。被稱為五大牧區(qū)之一的甘南州西北部的草原，其得天獨厚的4 084萬畝草場養(yǎng)育了66萬多民族人民。州內礦產資源及水資源較為豐富，有三河一江及百條大小支流，水資源蘊藏量達215.86萬千瓦，是黃河，長江上游水資源涵養(yǎng)區(qū)。甘南州以其獨具特色的自然神韻和多元文化特色孕育了其獨具一格的自然景觀和人文景觀，被譽為“中國的小西藏，甘肅的后花園”。

（二）甘南州農村公共產品供給存在的問題分析

1.甘南州農村公共產品供給成本高，覆蓋度低

甘南州地域遼闊，國土面積4.5萬平方公里，人均占有面積達0.06萬平方公里，人口密度較小，農牧業(yè)人口達51.3萬人，但其居住、生產多處于游牧，分散化的狀態(tài)。這種離散型的空間布局使得公共服務半徑過大，受益人數有限，難以形成規(guī)模效應，需求者難以充分、高效地享受公共產品的效用。由于甘南州特殊的地質構造，易發(fā)生山體崩塌，泥石流等突發(fā)地質災害。因此，政府提供的有關預防預警應急措施，受災群眾安置，災害恢復重建等方面的基礎設施服務成本相對較高。此外，由于甘南州是多民族聚集地，各民族在語言、宗教信仰等方面不免存在文化沖突，這些因素在一定程度上增加了公共產品供給的數量和種類。由于地方財力有限，經濟成本偏高，且投資回報期較長，使得政府及其他投資主體更傾向于投資短、見效快的重點縣、鎮(zhèn)的公共產品設施建設，大大降低了農村公共產品的輻射范圍，使得資源流動性差。

2.農村公共產品供給結構失衡

農村公共產品供給結構失衡首先表現為農民急需的公共產品供給總量較低。據2012年甘南州國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2012年全州實現地區(qū)生產總值為96.74億元，在甘肅省各地區(qū)生產總值排名靠后，其經濟發(fā)展緩慢，直接制約著農村公共產品投入量不足。從固定資產投資來看，城鎮(zhèn)投資150.56億元，農村投資23.94億元，其比重較為懸殊，用于支持農業(yè)生產的固定資產支出約2.47億元，較2011年下降了46%，且農業(yè)設施老化，機械化程度低，農業(yè)科技，農業(yè)信息等“軟公共產品”的短缺仍未改變廣大農民“靠天吃飯”的命運。2012年，農牧民人均收入為3 610元，僅為城鎮(zhèn)居民可支配收入的1/4，農牧民家庭恩格爾系數較高。其中教育和醫(yī)療衛(wèi)生是兩大突出問題。全州仍有22.3%未普及九年義務教育，高中階段毛入學率僅達75.7%，且邊遠山區(qū)校舍破爛，設施簡陋，師資水平低下。醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施陳舊，社會保障不足，尤其是邊遠山區(qū)農牧民看病難，行醫(yī)難，缺醫(yī)少藥的問題嚴峻。農村公共產品供給不足，直接影響農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。endprint

此外，農民較少需求的公共產品供給過剩。由于基層政府更加偏好于投資期限短、見效快的短期公共產品建設項目，而期限長，具有長期戰(zhàn)略性的純公共產品如大型防護林建設、農村電網建設等項目較少提供。西部少數民族地區(qū)邊遠閉塞，農業(yè)設施老化失修、道路坎坷不平等現象嚴重，而政府卻視而不見，更熱衷于在政府機構周邊大力修建文化館、服務站、街心花園等圖名擺闊、彰顯聲勢的形象工程[2]。在一些政府辦公機構場所，辦事處行政管理色彩濃重，服務意識較為淡薄，廣大農民“辦事難”現象嚴重。且部分政府巧立名目，辦事機構復雜臃腫，人員繁多，占用大量經費，但辦事效率低下。

三、民族地區(qū)農村公共產品供給限制因素分析

（一）城鄉(xiāng)二元矛盾突出

從國情來看，中國實行的是重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略。政府將大量財政資金投入于城市道路建設、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面，而農村公共物品的數量和質量都較低?！耙槐瞬黄健睂е罗r村公共資源配置不足。受特殊高寒地理環(huán)境和多民族文化的影響，甘南州城鄉(xiāng)一體化的經濟基礎、生態(tài)環(huán)境和社會基礎薄弱，城鄉(xiāng)矛盾突出[3]。目前還停留在以鄉(xiāng)補城的階段，城鄉(xiāng)居民在公共物品和服務享用上的機會并不均等，公平問題是橫亙在城鄉(xiāng)公共產品供給不均這一現象中的突出矛盾。

（二）農村公共產品供給制度存在問題

依財政分權理論，農村純公共產品應由中央財政提供，準公共物品由地方政府、市場、私人混合提供。但現階段，中國農村公共產品供給責任模棱兩可，中央政府將公共產品供給權層層下放，同時將財政的控制權層層回收，造成事權、財權極不對稱。在有些西部農村地區(qū)，經濟發(fā)展相對滯后，地方政府通過上級政府的財政轉移支付勉強維持日常辦公，無力承擔超額支出，不得不通過制度外籌資體制，通過向農民收取集資費、攤派費、罰沒支出等費用來彌補地方財政后勁不足的漏洞。這種向農民“伸手要錢”的籌資體制使得公共產品供給主體錯位，公共產品的供給壓力實際上轉嫁在農民身上。尤其是在取消農業(yè)稅后，地方財政更為無米之炊，這無形中加重了農民負擔。

中國農村是最低層的行政單位，傳統(tǒng)的自上而下的官員任命體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多數決策多由上級政府說了算，廣大農民基本上沒有話語權。在政績和經濟利益的驅動下，權力部門往往違背農民的需求意志，致使二者的目標函數并不一致。這種“長官意識”導致了自上而下的公共產品供給決策機制[4]。由經濟學原理，商品的最優(yōu)狀態(tài)往往是需求數量等于供給數量，但由于這種供給決策機制的弊端，使得公共產品的供給和需求難以達到均衡，這不免造成公共產品供給不足或供給過剩，都在一定程度上降低了資源使用效率。

（三）農村公共產品供給主體單一

政府并不是公共產品的唯一供給者，為凸顯政績，政府提供公共產品往往存在尋租行為，導致供給效率低下。由于農村工業(yè)發(fā)展較為落后，稅源基礎薄弱，緊靠政府財政轉移支付，僅是杯水車薪，尤其是在甘肅這樣的貧困省份，不足以應對龐大的公共產品需求。公共產品的非競爭性使得新增一個消費者的邊際成本為零，非排他性使得公共產品存在“搭便車”的現象，出于利潤最大化的經濟人的思考，政府以外的其他投資主體如企業(yè)、社區(qū)、第三部門等很難將資金投入到農村基礎設施建設中來。

四、解決民族地區(qū)公共產品供給問題的對策

（一）以政府為主導，多元主體參與

由公共產品的特性，使得投資公共產品的規(guī)模大、回收期長，政府一直是公共產品供給的主力軍。但在西方學界，早就對政府提供公共產品的效率存在質疑。1974年，科斯的“燈塔理論”表明公共產品是可以由私人供給的，且是有效率的。布坎南的“俱樂部理論”表明相同偏好的集團成員具有激勵、制約效應，可在一定程度上減輕“搭便車”的現象。這些理論在一定程度上為公共產品的市場化奠定了理論基礎。就中國現階段公共產品供給現狀來看，各級政府應積極引導，廣納社會財源，激發(fā)農民在農村建設中的主人翁意識，來解決農村公共產品供給渠道單一、供給不足的問題[5]。這個參與主體可以由政府、企業(yè)、第三部門等組成。根據公共產品的公共性程度，純公共物品主要由政府提供，對接近私人物品的準公共產品，如電視廣播、文化娛樂等可由其他主體提供，或政府與其積極合作，形成良好的伙伴合作關系，來滿足農村消費多元化、經濟承受能力差別化的廣大農民的需求，來彌補市場失靈和政府失敗。為積極引導其他投資主體介入，政府應給與其一定的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策，以減少經營風險和降低交易費用，來提高農村公共產品供給的效率。

（二）以農民需求為核心，合理供給公共產品

自上而下的公共產品供給機制使得農村公共產品的提供帶有一定的命令性、隨意性，難免會出現供給不足和供給過剩等現象，難以真正解決農民之所需。因此，應改革現有公共產品供給機制，借鑒公共產品供給最優(yōu)模型，建立以廣大農民需求為核心的自上而下、自下而上相結合的需求主導型供給機制，使之更具科學化、民主化[6]。對此，應建立一種反應廣大農民心聲的需求表達機制，使其參與到公共產品供給決策和執(zhí)行中來。如村民通過村民代表大會對本社區(qū)的公共事業(yè)建設進行投票，最終形成符合農民實際需要的資源配置方案。針對甘肅省民族地區(qū)因經濟發(fā)展良莠不齊、居住分散，居民消費層次不一等現狀，應分階段、分產品類別合理確定公共產品供給優(yōu)先序，統(tǒng)籌整體公平與效率問題。對農民急需的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、道路建設、農村義務教育等較低層次的公共產品應加大、優(yōu)先供給，對娛樂性、形象性，對農民日常生活影響不大的公共產品應嚴格供應。

（三）以特色產業(yè)公共產品供給的重點，形成自我供應能力

通過對甘南州經濟結構情況分析得知，農業(yè)所占比重較大，但生產方式較為落后。農業(yè)是農村經濟發(fā)展的基本支撐，更是廣大農民賴以生存的基本物質載體。帶動弱質農業(yè)，應調整經濟結構，優(yōu)化農業(yè)生產布局，發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，實現農業(yè)經濟騰飛。這一目標的實現依賴于農村業(yè)公共產品供給的數量和質量。根據甘南州獨特的自然地理環(huán)境，青稞、油料、林果、中藥材等具有區(qū)域性優(yōu)勢產業(yè)特色。對此，各級政府應加大現代化農業(yè)設施供應，大力普及農業(yè)科學技術，重視農產品的市場銷售渠道，以實現優(yōu)化產品品質，提高綜合產出效益，增強市場競爭力，從根本上改變農業(yè)發(fā)展落后的局面。畜牧業(yè)作為甘南州的龍頭產業(yè)，在帶動當地經濟發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用[7]。

針對甘南州地廣人稀，牧民流動性差，且草場逐漸退化的現狀，政府應加大安置牧民和生態(tài)移民住房建設，集中牧民定居，供給生活、生產所需的水、電、出行等方面的公共產品，以緩解農村公共產品供給成本高的局限性，并實現龍頭企業(yè)+生產基地+農牧民為模式的現代化生產方式，以企業(yè)外聯市場，內聯基地，使充足的勞動力即農牧民參與生產，或以其所擁有的牲畜，草場等要素參與入股，分配收益，以改變傳統(tǒng)的家庭式生產。加大特色農牧業(yè)公共產品的供給，實現現代化的畜牧業(yè)供、產、銷鏈條，可在很大程度上促進農牧民收入，帶動經濟發(fā)展。其次，發(fā)展特色工業(yè)，加強礦產資源的開發(fā)利用，加大工業(yè)基礎設施建設，以精加工代替?zhèn)鹘y(tǒng)粗加工生產，同時利用當地豐富的水資源為周邊地區(qū)水電建設提供保障。最后，依據甘南州具有朝陽勢頭的旅游資源發(fā)展第三產業(yè)，進行本土化創(chuàng)新，打造地方旅游品牌，以此為契機，加大旅游配套公共產品供給，發(fā)展現代化鐵路、等級公路，加強文化，教育水平，增強民族特色，以吸引更多游客資源。三大產業(yè)協調發(fā)展，增加政府財政收入，各級政府才能以更大的財源供給農村公共產品。經濟效益提升的同時，又會吸引外界企業(yè)、個人參與投資，由此形成良性循環(huán)，增強該地區(qū)的內部資本形成能力，實現真正的“自我造血”功能。

參考文獻：

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[2] 戴輝.農村公共產品供給機制創(chuàng)新探討[J].中共鄭州市委黨校學，2007，（1）.

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[5] 崔治文，石麗竹，張懷周.甘肅民族地區(qū)農村公共產品供給機制研究[J].財會研究，2008，（22）.

[6] 高樹蘭.推進農村公共產品有效供給的幾點見解[J].現代財經，2009，（1）.

[7] 卓瑪措，趙大有.西部民族地區(qū)新農村建設探討[J].農村經濟，2012，（10）.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint