張銳連 姚峰

摘 要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染有著密不可分的關(guān)系，地方政府理性經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，組織結(jié)構(gòu)、信息傳輸渠道不健全，考核體系不完善等原因使得環(huán)境狀況日益惡化以及地方政府環(huán)境政策執(zhí)行出現(xiàn)困境。為此，為了改善環(huán)境狀況，更好地執(zhí)行地方政府環(huán)境政策，從城市和城鎮(zhèn)全面兼顧層面，橫向政府和縱向部門的協(xié)同合作層面，信息公開和機(jī)構(gòu)健全互動層面，行政區(qū)管理和區(qū)域管理聯(lián)合層面，執(zhí)行主體和公眾參與提升層面著手，形成一個健全的地方政府環(huán)境政策執(zhí)行體系有其必要性。

關(guān)鍵詞：地方政府；環(huán)境政策；執(zhí)行困境；系統(tǒng)建議

中途分類號：X24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 引言

近年來，環(huán)境問題一直是國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)話題。大到重大的環(huán)境污染事件，如2011年浙江臺州鉛污染事件、2012年廣西龍江鉻污染事件、2013年的上海松江死豬事件；小到與我們生活、健康息息相關(guān)的事件，如近一段時間來北京、上海、南京等地嚴(yán)重的霧霾天氣。環(huán)境問題的出現(xiàn)有其必然原因，環(huán)境政策執(zhí)行效果的好壞關(guān)系到環(huán)境問題解決與否。環(huán)境政策執(zhí)行不到位，一個重要原因是由于環(huán)境政策在地方政府執(zhí)行過程中被“異化”、“弱化”了。早在2007年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的副秘書長阿馬諾就曾深刻的指出導(dǎo)致中國環(huán)境問題的原因之一是政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度偏軟 。 因此，進(jìn)行地方政府環(huán)境政策執(zhí)行問題的研究具有一定的現(xiàn)實意義。

2 綜述

關(guān)于我國環(huán)境政策存在的問題，國內(nèi)眾多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究并提出了相關(guān)的政策建議。閆獻(xiàn)偉等人在浙江省社會學(xué)學(xué)會上就我國環(huán)境政策的演變及未來的價值取向做了相關(guān)分析，指出未來我國環(huán)境政策的未來價值取向應(yīng)包括改變可持續(xù)發(fā)展政策、轉(zhuǎn)變環(huán)境政策理念、建立公眾參與機(jī)制等。從其提出的相關(guān)建議中可以看出，其中很多是對西方國家環(huán)境政策執(zhí)行方法的借鑒，缺少與本土特點(diǎn)的結(jié)合，需要較長的磨合期。魏志榮就我國環(huán)境管理存在的主要問題進(jìn)行了分析，并就存在的問題提出了相關(guān)建議，主要有健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，改革創(chuàng)新環(huán)境管理制度，加大環(huán)境管理資金投入等。學(xué)者曾賢剛在對我國地方政府環(huán)境管理體制進(jìn)行分析后提出增加地方政府環(huán)保動力，強(qiáng)化激勵與約束機(jī)制；健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，適時推進(jìn)大部門制；削弱橫向塊塊關(guān)系，增強(qiáng)縱向條條關(guān)系等建議。從以上兩位學(xué)者提出的建議可以看出，其具有一定的合理性，但是彼此之間缺乏互動性與整體性，缺少對其建議對策本身內(nèi)部關(guān)系的進(jìn)一步分析。學(xué)者黃晗僅從治理尺度、制度結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制與環(huán)境政策執(zhí)行之間的相互關(guān)系進(jìn)行地方政府與中國環(huán)境政策執(zhí)行困境分析。在其分析過程中并沒有提出具體的建議對策，而且其分析的三者之間缺少整體性與邏輯性。學(xué)者肖建華從政府環(huán)境政策工具選擇的角度探討了地方政府如何進(jìn)行兩型社會的建設(shè)，指出在兩型社會建設(shè)中地方政府環(huán)境政策工具的選擇要考慮組合化，動態(tài)化與“本土化”。其雖然局限于從地方政府環(huán)境政策工具選擇的角度考慮，但其組合化、動態(tài)化與“本土化”的建議具有較強(qiáng)的操作性、現(xiàn)實性、獨(dú)特性，為本文寫作思路提供了較好的借鑒。

3 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境分析

任何政策的制定都是為了能夠在最大程度上得以執(zhí)行，并且取得良好的社會反響和公眾響應(yīng)，以此對某一問題能夠起到實際的作用，對問題的解決能夠提供實際的方向和對策。而政策的執(zhí)行就涉及到公共政策執(zhí)行力這一問題。公共政策執(zhí)行力是指公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過對各種資源的調(diào)度、控制和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力和效力。公共政策的公共性決定了它的重要性 。

3.1地方政府的理性經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來，地方政府已經(jīng)開始作為一個相對獨(dú)立的利益組織存在。相關(guān)理論指出，政府是由有理性、自私的人組成的，類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性的“經(jīng)濟(jì)人” 。 因此，地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)執(zhí)行困難的問題，會考慮執(zhí)行某項環(huán)境政策可能給自身帶來利益與損害，只有當(dāng)執(zhí)行某項環(huán)境政策的收益大于其損失時，地方政府才會表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，反之，則會以消極的姿態(tài)變相執(zhí)行或者抵制中央政府的環(huán)境政策。

3.2地方政府組織結(jié)構(gòu)、信息傳輸不合理

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國地方政府隸屬于中央政府，受中央政府直接管轄。隨著20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及中央政府放權(quán)讓利，我國地方政府開始有了獨(dú)自的利益考慮 。中央政府只能掌握地方政府的不完全信息，地方政府會出于自身利益的考慮利用信息不對稱，這就導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行時在一定程度上會偏離或脫離原來的軌道。都會根據(jù)地方的具體情況對中央政府的政策進(jìn)行一定程度地改變或者調(diào)整。因此，信息的不對稱性和政策制定的不完全性，使得地方政府在政策的執(zhí)行中有可能利用其在本地區(qū)行政實踐中的信息壟斷地位，偏離或變通中央政府制定的政策，政策執(zhí)行的“異化”、“走樣”與“變形”便不可避免 。

3.3民眾參與監(jiān)督力度不足、考核體系不完善

由于歷史和現(xiàn)實原因，我國公眾目前沒有積極參與到日常生活中的環(huán)境管理當(dāng)中，而且我國現(xiàn)行的相關(guān)環(huán)保法律中關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)范也僅僅停留在理論存在。由于歷史和國情原因，我國目前沒有良好的民眾參與渠道，且以末端參與為主，屬于事發(fā)后舉報、受害者舉報的參與模式。在我國目前普遍流行的體制下，我國地方政府官員的考核幾乎是以單純的GDP為依據(jù)，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時可能帶來的環(huán)境污染問題。而政府官員為了追求業(yè)績，變現(xiàn)自我，實現(xiàn)人生價值，多數(shù)官員唯GDP是從，把GDP作為衡量自身業(yè)績的唯一標(biāo)準(zhǔn)。再加上地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性，以財政收入的最大化為主要目標(biāo)，使得我國環(huán)境政策在地方政府的執(zhí)行出現(xiàn)各種各樣的問題和困境。

3.4地方政府環(huán)境管理體制不健全

在我國現(xiàn)行的管理體制下，不論是中央還是地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)都是對政府負(fù)責(zé)，因此在一定程度上會導(dǎo)致以中央和地方利益為主，而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的環(huán)境污染問題。在我國現(xiàn)行法律體系中，沒有明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保部門的法律地位和獨(dú)立行使的職能，使環(huán)境管理相關(guān)機(jī)構(gòu)法律地位不明確，無法獨(dú)立開展活動。職責(zé)不明，管理重疊，主題虛位都是體制不健全的表現(xiàn)。同時，環(huán)境問題具有自己的特性，即地域空間性，如大氣污染、氣候變暖等多為跨行政區(qū)域問題。缺乏統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。地方政府對于環(huán)境問題的考慮更多是基于本地本行政區(qū)，并沒有全局觀念，缺乏與上級部門的交流互動。

4 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)

針對我國地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的困境問題，有必要對地方政府環(huán)境政策執(zhí)行問題進(jìn)行梳理與研究，一些學(xué)者提出了一些建議對策，但是一般停留在宏觀的、零散的、缺少互動的層面上，因此，對于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)體系的構(gòu)建意義重大。為此，建議從以下五個層面對地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)體系進(jìn)行構(gòu)建。它們分別是：1、城市和城鎮(zhèn)發(fā)展全面兼顧層面；2、橫向政府和縱向部門的協(xié)同合作層面；3、信息公開和機(jī)構(gòu)健全互動層面；4、行政區(qū)管理和跨區(qū)域管理聯(lián)合層面；5、執(zhí)行主體和公眾參與提升層面。如圖1所示。

4.1城市和城鎮(zhèn)發(fā)展全面兼顧層面

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度將基本建成，城市+城鎮(zhèn)形態(tài)的城市化格局將在中國基本確立。因此環(huán)境政策的執(zhí)行應(yīng)充分考慮的中國社會現(xiàn)在及以后的發(fā)展趨勢。中央政府乃至地方政府環(huán)境政策的制定及執(zhí)行都應(yīng)兼顧城市和城鎮(zhèn)發(fā)展。在去除以往環(huán)境政策基本只面向城市的弊端后，才能從根本上解決環(huán)境政策執(zhí)行難的問題。這也需要一個強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)來對城市和城鎮(zhèn)的環(huán)境政策制定及執(zhí)行進(jìn)行管理。

4.2橫向政府和縱向部門的協(xié)同合作層面

通過對地方政府參與氣候變化行動的影響因素的分析，學(xué)者們總結(jié)出了地方政府在環(huán)境議題上的MPC-IC行為模式。他們認(rèn)為影響地方政府行動的三個主要因素是動力（motivation）、權(quán)力（power）、能力（capability） 。動力的來源取決于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性，即執(zhí)行某項環(huán)境政策能否給當(dāng)?shù)卣凸賳T帶來利益；權(quán)力則來源于中央政府與地方政府的橫向關(guān)系，只有中央政府給予環(huán)境管理部門足夠的權(quán)力，地方環(huán)境管理部門才有權(quán)力采取實質(zhì)行動；能力是指地方政府官員是否有能力采取某項行動或與其它政府部門合作執(zhí)行某項政策，這需要縱向政府部門之間的協(xié)同合作。只有當(dāng)?shù)胤秸h(huán)境管理部門有動力，能夠獲得足夠的權(quán)力，擁有一定的能力，地方政府環(huán)境政策才能得以初步執(zhí)行。

4.3信息公開和機(jī)構(gòu)健全互動層面

信息的不對稱性對于中央政府環(huán)境政策的制定和地方政府環(huán)境政策的執(zhí)行都有較大的影響。因此，在信息公開層面，地方政府應(yīng)與中央政府和公眾進(jìn)行一定互動，從而使得執(zhí)行和監(jiān)督能夠良性運(yùn)行。中央政府和地方政府環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步改進(jìn)和完善，建立一個職能明確、關(guān)系分明、協(xié)同合作的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這對于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行將產(chǎn)生直接的引領(lǐng)作用。

4.4行政區(qū)管理和跨區(qū)域管理聯(lián)合層面

目前我國的環(huán)境管理部門多以行政區(qū)為單位組建而成，但是由于環(huán)境問題的跨區(qū)域性，使得單一的行政區(qū)環(huán)境管理不再適應(yīng)時代要求。針對一些特殊的地區(qū)和環(huán)境問題，亟需建立強(qiáng)有力的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，通過行政區(qū)和跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)合治理，改善地方政府環(huán)境政策執(zhí)行條件。從而對于突發(fā)的跨區(qū)域性的環(huán)境事件能夠給予快速穩(wěn)妥的應(yīng)對。

4.5執(zhí)行主體和公眾參與提升層面

歸根到底，地方政府環(huán)境政策執(zhí)行需要執(zhí)行主體的參與，即需要執(zhí)行人員。針對我國目前環(huán)境政

策執(zhí)行主體素質(zhì)偏低、專業(yè)技術(shù)不足等特點(diǎn)，目前需要對環(huán)境政策執(zhí)行人員整體素質(zhì)的提升和專業(yè)技術(shù)的訓(xùn)練。充足的、專業(yè)的、高素質(zhì)的環(huán)境政策執(zhí)行人員是政策高效執(zhí)行的一個重要保障。公眾不僅要參與到地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的過程中來，還要提高自身的素質(zhì)，樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈意識，自覺遵守環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境道德，積極監(jiān)督、批評、檢舉、控告污染和破環(huán)環(huán)境的單位和個人。

地方政府環(huán)境政策執(zhí)行，需要一個完善的執(zhí)行體系，需要五個層面的協(xié)同合作，才能形成一個強(qiáng)有力的執(zhí)行系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)