□趙光勇

治理：社會(huì)管理的理念與制度創(chuàng)新＊

□趙光勇

治理是指對(duì)傳統(tǒng)官僚統(tǒng)治和精英政治的超越，強(qiáng)調(diào)多方力量合作共治。治理是社會(huì)管理的理念創(chuàng)新：以一套涵蓋政府與非政府力量的規(guī)則體系和制度安排，重建管理過程和網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。治理的特征主要體現(xiàn)在以下方面：治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理方式合作化、權(quán)力運(yùn)作協(xié)商化。

治理 社會(huì)管理 社會(huì)團(tuán)結(jié) 理念創(chuàng)新

社會(huì)管理是現(xiàn)代國家的重要職能，簡(jiǎn)言之，社會(huì)管理便是管理社會(huì)公共事務(wù)。全球化和科技發(fā)展帶來國家與社會(huì)關(guān)系的嬗變，使社會(huì)日益復(fù)雜化，公共性在增長，因而國家的社會(huì)管理職能在擴(kuò)展。同時(shí)，社會(huì)管理的理念、方式也發(fā)生了巨大的變化。傳統(tǒng)的科層制的精英治理或?qū)＜抑卫碇饾u受到挑戰(zhàn)，多元的、扁平的、上下互動(dòng)的管理和權(quán)力運(yùn)作方式成為未來的趨勢(shì)。治理理論在全球話語中的流行，反映了這一潮流。對(duì)于公共管理者來說，治理以新的理念和實(shí)踐，更新著社會(huì)管理的思維、模式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

一、治理是對(duì)新型“國家—社會(huì)”關(guān)系的回應(yīng)

“治理”在上世紀(jì)80年代末90年代初被重新發(fā)現(xiàn)，且賦予了新的內(nèi)涵。這一背景緣于國家與社會(huì)關(guān)系的深刻嬗變。隨著科技和教育的發(fā)展，傳統(tǒng)的國家與社會(huì)、政府與公民的二元對(duì)立已經(jīng)不能理解和解釋公共事務(wù)性質(zhì)及其管理。為此，政治話語需要經(jīng)歷范式的轉(zhuǎn)換。在西方話語中，治理（governance）與統(tǒng)治（government）具有同樣的詞根，皆有“掌舵”、“統(tǒng)馭”之意。統(tǒng)治也指政府統(tǒng)治，其主體是政府，是制度化的獲得和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的行為和過程。傳統(tǒng)意義的統(tǒng)治和科層制或官僚制聯(lián)系在一起，帶有一定的精英治理的色彩。而治理也是指一種管控過程，但在主體和方式方面，都發(fā)生了變化。治理的主體不局限于正式的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，也包括非正式制度的機(jī)構(gòu)和組織，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部不再有清晰的分野，界限趨于模糊；治理方式不再是單一的自上而下的壓力推動(dòng)，而是上下互動(dòng)的合作博弈妥協(xié)過程，靈活多樣的機(jī)制得以采用。從合法性來說，治理所依賴的管治機(jī)制或效力源泉，不再是政府的權(quán)威或制裁。①[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第32頁。從治理話語的來源和實(shí)踐來看，地方性是其一大特點(diǎn)。“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的?！雹赱法]阿里·卡贊西吉爾：《治理社會(huì)與生產(chǎn)知識(shí)的市場(chǎng)式模式》，俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第128頁。概而言之，“治理”和“統(tǒng)治”實(shí)質(zhì)都是公共管理行為和過程，但“治理”并不關(guān)注權(quán)力和權(quán)威的來源或者說是制度的程序合法性問題，更多的是關(guān)注公共管理的社會(huì)績效，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)、政府與公民的界限模糊和協(xié)同。

二、從規(guī)則到網(wǎng)絡(luò)：治理的諸多定義

治理作為一個(gè)“時(shí)髦話語”，社會(huì)科學(xué)界圍繞其內(nèi)涵和外延討論熱烈，也有不少爭(zhēng)議。20世紀(jì)90年代以來，政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家從各自不同的學(xué)術(shù)旨趣和立場(chǎng)，給出了多種關(guān)于“治理”的界定。

（一）治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排

在國家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種人類行為新的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）將治理界定為各個(gè)層次的人類活動(dòng)——從家庭到國際組織——的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。①[美]詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5頁。海登（Hyden）也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理。“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突?！雹贕oran Hyden,“Governance and the Study of Politics,”in Bratton,Michael and Goran Hyden(eds).Goverance and Politics in Africa,1999,P.185.

羅伯特·O.基歐漢（Robert O.Keohane）和約瑟夫·S.奈 (Joseph S.Nye)認(rèn)為,“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，他們常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制；有時(shí)干脆沒有政府機(jī)構(gòu)的參與。③[美]約瑟夫·S.奈、約翰·D.唐納德：《全球化世界的治理》，王勇等譯，北京：世界知識(shí)出版社，2003年版，第3頁。

林恩（Lynn）認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成。這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。④Lynn laurence Jr.,Carolyn Heinrich,Improving Governance:A New logic for Empirical Research,Washing D.C.:Gorgetown University Press, 2001,P.10.

安妮·麥蒂·K（Ann Mette Kjaer）考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治（government）更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。⑤Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.9-15.

安妮將各個(gè)學(xué)科中的治理作了一個(gè)比較（見表1）：⑥Anne Mette Kjaer,Governance,Cambridge:Polity Press,2004,P.190.

安妮認(rèn)為，盡管存在不同領(lǐng)域的區(qū)別，但所有的治理理論都具有共同的要素，那就是網(wǎng)絡(luò)和互惠、責(zé)任性、不同層次的民主治理，同時(shí)，治理并不排斥國家和政府的作用，但是權(quán)力的作用下降。總之，治理是一個(gè)超越政府的過程，是在變動(dòng)的世界中的制度應(yīng)對(duì)和創(chuàng)新。

亞瑟·本茨（Arthur Benz）和帕帕道普勒斯 （Papadopoulos）也從制度主義的角度理解治理。治理的出現(xiàn)顯示了傳統(tǒng)的民族國家模式不能充分地描述現(xiàn)實(shí)和指導(dǎo)政策改革。治理的目的是增強(qiáng)公共資源，包括知識(shí)、組織和權(quán)威，在政策制定中的作用。治理包括政府與非政府組織（如利益集團(tuán)、第三部門等）以代表、協(xié)議和伙伴關(guān)系建立起來的協(xié)作關(guān)系。討論治理時(shí)，政治制度應(yīng)受到重視。他們認(rèn)為，可以從三個(gè)方面來理解治理：首先，要有一個(gè)制度框架；其次，行為者要受制于制度規(guī)則；治理是組成治理動(dòng)力的正式和非正式機(jī)制的相互作用。①Arthur Benz,Yannis Papadopoulos,Governance and Democracy,London:Routledge,2006,PP.3-8.

（二）治理是新的社會(huì)整合方式

吉登斯認(rèn)為，“第三條道路”能夠修復(fù)國家與社會(huì)之間“被破壞了的團(tuán)結(jié)”。②[英]安東尼·吉登斯：《超越左與右——激進(jìn)政治的未來》，李慧斌、楊雪冬譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第14-15頁。羅伯特·羅茲認(rèn)為，治理涉及一個(gè)全新的社會(huì)統(tǒng)治、控制方式轉(zhuǎn)型的過程。治理突破了國家與社會(huì)的零和博弈，尋求兩者合作共贏的新道路。弗雷德里克森（Frederickson）和史密斯（Smith）從政府與社會(huì)的關(guān)系變化中理解治理，認(rèn)為目前至少有三個(gè)不同的治理概念：1.治理是公共行政和政策執(zhí)行的代名詞；2.治理等同于管理主義或新公共管理（NPM）運(yùn)動(dòng)；3.治理是一個(gè)理論，是描述和解釋主權(quán)衰落、管轄邊界模糊和碎片化的背景下的行政執(zhí)行中的多邊和機(jī)構(gòu)間關(guān)系。他們贊同第三個(gè)定義，認(rèn)為治理是能夠使碎片化和“空心化”（hollowstate）國家獲得凝聚力的新途徑。③H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,PP.225-226.

郁建興、劉大志認(rèn)為，治理理論試圖全面消解現(xiàn)代性的絕對(duì)主權(quán)觀念。多中心治理觀點(diǎn)的提出，使得一直由行政官僚負(fù)責(zé)的具體公共事務(wù)向個(gè)人和其他組織開放，通過協(xié)商合作的方式來共同管理，從而分享國家對(duì)內(nèi)主權(quán)中的行政管理權(quán)部分。④郁建興、劉大志：《治理理論的現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2003年第2期。治理在國家與社會(huì)、官僚制和民主之間建立起了勾連，從而達(dá)到了社會(huì)團(tuán)結(jié)的目的。

（三）治理是超越政府的管理過程和網(wǎng)絡(luò)

在傳統(tǒng)意義上，國家或政府在價(jià)值的權(quán)威性分配中是惟一的行為體。然而，今日的國家不再是價(jià)值的惟一權(quán)威性分配者，在這一資源分配的過程中，其他行為者開始參與了進(jìn)來。治理關(guān)注的是在追求共同目標(biāo)和價(jià)值中網(wǎng)絡(luò)的作用。這些信任與互惠的網(wǎng)絡(luò)存在于政府或組織間，更多地體現(xiàn)為將相互分離的國家與社會(huì)連接起來的組織和機(jī)構(gòu)。治理理論認(rèn)為，在許多公共問題上，單靠政府努力是不夠的，政府有必要與商業(yè)部門、志愿部門和市民連結(jié)起來，形成一種建立在信任和規(guī)則基礎(chǔ)上的相互依賴、持續(xù)互動(dòng)、互利互惠、有著相當(dāng)程度的自組織網(wǎng)絡(luò)。⑤萬鵬飛：《地方政府與地方治理譯叢總序》，參見[美]文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，井敏等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年版，第3頁。

讓-皮埃爾·戈丹認(rèn)為，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。⑥[法]讓-皮埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《國際社會(huì)科學(xué)》（中文版），1999年第2期。治理是一個(gè)比地方政府范圍更大的對(duì)話的空間。在這個(gè)空間中，政府需要與其他組織建立起一種在開放的公共領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)的關(guān)系。

羅茨（R.Rhodes）認(rèn)為，治理指的是自組織、組織間的網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)以相互依賴、資源交換、規(guī)則分享以及自治為特征。⑦R.A.W.Rhodes,Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and Accountability,Buckingham:Open University Press., 1997,P.15.

彼得和皮埃爾論證了治理的四個(gè)基本特征：1.網(wǎng)絡(luò)控制。治理不是依靠政策制定機(jī)制，而是無組織的行為者的集體行動(dòng)，公共物品和服務(wù)提供什么和如何提供的集體行動(dòng)。2.國家直接控制的能力下降。雖然政府不再對(duì)公共政策進(jìn)行直接控制，但他們?nèi)匀挥袡?quán)力對(duì)其施加影響。國家的權(quán)力現(xiàn)在和政策網(wǎng)絡(luò)中其他行為體的協(xié)商和討價(jià)還價(jià)的能力相連。網(wǎng)絡(luò)中的行為者日益被看做政策過程的平等成員。3.公私資源的混合。公共部門和私人部門相互使用他們無法獨(dú)立獲得的資源。4.多工具的運(yùn)用。這意味著逐漸開發(fā)和運(yùn)用制定和實(shí)施公共政策的非傳統(tǒng)方法。常常有直接的工具，如使用稅收激勵(lì)去影響行為等。⑧H.George Frederickson,Kevin B.Smith,The Public Administration Theory Primer,Cambrige:Westview Press,2003,P.217.

林恩等人認(rèn)為，治理是有可能整合泛化的公共管理和公共政策話語的一個(gè)概念。他們提出了在所有的治理研究中的核心問題：“公共部門的機(jī)制、議程、項(xiàng)目和活動(dòng)如何被組織用于實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)？”他們強(qiáng)調(diào)治理的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)和合作，表現(xiàn)為協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)。治理至少有三個(gè)不同的層次：機(jī)構(gòu)的、組織的和技術(shù)的。他們提出了一個(gè)分析框架——“治理的邏輯”，來分析對(duì)于治理的經(jīng)驗(yàn)研究。他們研究了治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯和網(wǎng)絡(luò)邏輯。他們提出了治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯模型，認(rèn)為治理結(jié)果受環(huán)境因素、顧客或消費(fèi)者特征、運(yùn)作過程和結(jié)構(gòu)以及管理者的行為等變量影響。在治理的網(wǎng)絡(luò)邏輯中，他們同時(shí)認(rèn)為，治理仍然離不開等級(jí)制，網(wǎng)絡(luò)治理的責(zé)任性保障是一個(gè)問題。⑨Patricia W.Ingraham,Laurence E.lynn,The Art of Governance,Washington:Georgetown University,2004,PP.6-10.

把治理理解為公共事務(wù)的管理過程，這一定義也得到了國內(nèi)學(xué)者的認(rèn)可。國內(nèi)治理研究的先行者俞可平認(rèn)為，治理的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理就是對(duì)公共事務(wù)的管理過程。①俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第5頁。

楊雪東認(rèn)為，盡管對(duì)于治理有多種定義，但是一個(gè)基本共識(shí)是，治理 (governance)與政府(government)的根本區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)的是管理過程，后者強(qiáng)調(diào)的是一種制度結(jié)構(gòu)。治理涉及的是權(quán)力如何行使，誰具有影響力，誰具有決策權(quán)以及決策者如何負(fù)責(zé)的過程。因此，治理發(fā)生在不同的管理層次上，從全球到國家，再到地方以及社區(qū)，更重要的，在治理過程中會(huì)由于問題和領(lǐng)域的不同而牽涉到多個(gè)主體，國家、私人部門以及公民社會(huì)等不過是對(duì)眾多主體的類別劃分。②楊雪冬：《近30年中國地方政府的改革與變化：治理的視角》，《社會(huì)科學(xué)》，2008年第12期。

作為管理過程的治理體現(xiàn)為問題導(dǎo)向的、高度彈性化的網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)國際、區(qū)域、國家、地方、社區(qū)等不同地域范圍內(nèi)的公共問題，國際組織、政府組織、市場(chǎng)組織、公民自組織等治理主體圍繞著某些公共問題或公共事務(wù)，通過對(duì)話、討價(jià)還價(jià)、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動(dòng)，達(dá)成共同治理目標(biāo)，并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，形成縱向、橫向或相互間的網(wǎng)絡(luò)。

（四）治理是多方參與和合作

治理的終極目標(biāo)是“善治”（Good Governance）。在上世紀(jì)80年代，當(dāng)治理帶著新涵義出現(xiàn)時(shí)，其行為主體便包含了公民社會(huì)行為者。③孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第19頁。治理意味著公共權(quán)力回歸于民、民間社會(huì)的興起以及國家權(quán)力的相對(duì)弱化。治理理論的產(chǎn)生，即是在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量。④Frissen,Politics,Governance and Technology:A Postmodern Narrative on the Virtual State,UK:Edward Elgar Publishing Litimited,1999,P.122.

治理是針對(duì)公共產(chǎn)品提供中的政府失敗提出來的，是人們解決問題方式的轉(zhuǎn)變，從完全利用集體的（政府的）力量來解決公共問題轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用多種力量和手段來回應(yīng)和解決問題?！爸卫怼焙x本身就暗含了市場(chǎng)力量和公民社會(huì)在治理過程中的介入和參與。

治理是各方利益的良性互動(dòng)與合作，治理追求的目標(biāo)是“善治”。孫柏瑛認(rèn)為，人們從“治理”理念中引申出“善治”（Good Governance）的目標(biāo)，用以表達(dá)對(duì)依靠自身的創(chuàng)造能力、運(yùn)用有效的管理途徑、駕馭瞬息萬變的環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展和提高公民福祉的期盼。俞可平認(rèn)為，治理的終極目標(biāo)是“善治”。善治是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳結(jié)合狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治要求具備合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等十大基本要素。⑤世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等有關(guān)國際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條，俞可平認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國家的實(shí)際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn)。

正如楊光斌所說，治理是國家、政府與社會(huì)力量之間的合作博弈。⑥楊光斌：《公民參與和當(dāng)下中國的治道變革》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2009年第1期?！吧浦巍钡膶?shí)現(xiàn)離不開一個(gè)繁榮、活躍的公民社會(huì)，離不開政府能夠釋放出公民組織的自主管理能量。公民的積極參與，政府與公民之間相互相信、相互依賴與相互合作關(guān)系，是當(dāng)代治理的社會(huì)與道德基礎(chǔ)。治理依賴的是存在于公民社會(huì)的社會(huì)資本力量，依賴于政府、公民、企業(yè)、社會(huì)組織之間的相互信任與積極合作的關(guān)系，依賴于資源分享、組織間協(xié)調(diào)、有效溝通、伙伴關(guān)系。

只有公民組織的大力發(fā)展和公民積極參與公共事務(wù)，治理才能得以運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，治理理論要求大力發(fā)展公民自組織社區(qū)管理，不斷增強(qiáng)公民的參與意識(shí)。在實(shí)踐中，政府向社會(huì)分權(quán)，鼓勵(lì)公民參與地方或是社區(qū)的公共事務(wù)管理，倡導(dǎo)培育和提升公民自主管理能力。進(jìn)一步講，治理的成功需要市場(chǎng)力量的充分發(fā)展和一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)，惟有如此，才有會(huì)政府、市場(chǎng)、公民組織等多方力量的合作治理，才能有真正的“善治”。

從上述對(duì)治理的不同視角的分析中可以看出，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)（the Commissionon Global Governance）的定義具有高度的概括性。全球治理委員會(huì)在《天涯若比鄰》 (Our Global Neighborhood)的研究報(bào)告中將治理定義為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個(gè)特征：它不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)、合作；治理不僅涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。①[瑞典]卡爾松等：《天涯若比鄰：全球治理委員會(huì)報(bào)告》，趙忠強(qiáng)譯，北京：中國對(duì)外翻譯出版公司，1995年版，第2頁。

孫柏瑛提出了治理所具有的幾個(gè)核心要件：第一，治理意味著政府組織已經(jīng)不再是惟一的治理主體，治理承擔(dān)者擴(kuò)展到政府以外的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)；第二，治理中的權(quán)力運(yùn)作方向發(fā)生變化，從單一向度的自上而下的統(tǒng)治，轉(zhuǎn)向上下互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系；第三，形成了多樣化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織，從事公共事務(wù)的共同治理；第四，政府治理策略和工具向適應(yīng)治理模式要求的方向改變。②孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第23頁。

三、治理的特征與實(shí)踐面向

從多位學(xué)者和各種機(jī)構(gòu)的定義中不難看出，治理作為一種新的公共管理理念，之所以具有如此旺盛的生命力，其關(guān)鍵在于：治理的興起意味著對(duì)傳統(tǒng)的國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)或者政府與公民等二分法的超越，它是在市場(chǎng)和政府之外人類自我組織和管理的第三種制度形式，是“看不見的手”和“看得見的手”的結(jié)合。這一制度形式是由正式規(guī)則和非正式規(guī)則組成的規(guī)則體系。在規(guī)則體系下，國家與市民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)了合作共贏。作為將國家與社會(huì)勾連起來的制度安排，治理以網(wǎng)絡(luò)形式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的安排，并且超越了政府統(tǒng)治，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。治理的目標(biāo)是“善治”，治理和“善治”的成功，需要公民社會(huì)的充分發(fā)育和成熟。一句話，治理是國家、市場(chǎng)、公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人類集體行動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。

結(jié)合學(xué)者們的論述，治理的特征主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）在治理主體上，多元化是要求和方向。治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，政府不是國家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會(huì)、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力或權(quán)威的來源。

（二）在治理結(jié)構(gòu)上，由金字塔式的等級(jí)制走向相互交錯(cuò)的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。政府與私營部門、公民社會(huì)等其他組織之間形成一個(gè)相互依賴的網(wǎng)絡(luò)。正如俞可平所言，治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。③俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第6頁。

（三）在治理方式上，協(xié)商、談判、上下互動(dòng)是治理過程中的權(quán)力運(yùn)作模式。在公共事務(wù)的管理過程中，包括政府在內(nèi)的各個(gè)組織之間通過確定游戲規(guī)則，進(jìn)行談判、博弈、協(xié)商與合作。治理是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同的規(guī)則之上，其運(yùn)作模式是多元協(xié)商、合作互動(dòng)的。

（四）在對(duì)政府的理解上，治理理論要求政府角色重新定位。在國家與社會(huì)關(guān)系的深刻變革中，政府要順應(yīng)這一變化，政府職能、結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作方式都要進(jìn)行調(diào)整。借用新公共管理的語言，政府在于“掌舵”而不是親自“劃槳”。政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供分開。政府用各種方式來提供公共服務(wù)。政府的能力和責(zé)任在于要采取新的工具和技術(shù)來控制和引導(dǎo)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、響應(yīng)性組織方式和管理方式的變化。

（五）在治理過程中，民間社會(huì)是治理的社會(huì)基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。作為民間社會(huì)興盛標(biāo)志的志愿團(tuán)體、非營利性組織、非政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助團(tuán)體要發(fā)展起來。他們和政府一道，共同致力于解決種種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。治理主要是一個(gè)政府與各種個(gè)人與組織合作解決社會(huì)公共問題、促進(jìn)社會(huì)公共利益的過程。

制度是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為習(xí)慣和模式。制度首先是一套約束和激勵(lì)體系，從而塑造行為選擇和社會(huì)習(xí)慣。制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧有序發(fā)展，意義重大。制度創(chuàng)新能夠帶來新的集體行動(dòng)與社會(huì)合作規(guī)則與方式。換句話說，制度作為集體行動(dòng)方式，一方面，有效的制度帶來有效的治理；另一方面，治理的實(shí)踐便是有效的制度創(chuàng)新。

越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)管理的有效性和制度績效與政治進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定繁榮緊密聯(lián)系在一起。因此，我們迫切地需要理念和制度的創(chuàng)新，通過治理手段、治理工具、治理方式的吸收與運(yùn)用，優(yōu)化社會(huì)管理過程，實(shí)現(xiàn)“治理”與“善治”。在此意義上，治理所追求的“主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理方式合作化、權(quán)力運(yùn)作協(xié)商化”不僅意味著理念的創(chuàng)新，也具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價(jià)值。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

＊本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“公民參與導(dǎo)向下的地方政府創(chuàng)新模式研究”（11CZZ037）的階段性成果。

作者趙光勇，男，杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院教師，政治學(xué)博士（杭州 311121）。