吳曉明

一、政府融資平臺類客戶發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)銀監(jiān)發(fā) （2013） 10 號《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強 2013 年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的最新定義：“地方政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立并承擔連帶還款責(zé)任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人?！睂φ谫Y平臺概念的理解，首先應(yīng)明確地方政府融資平臺的出資人為各級地方政府，職能為代表各級地方政府籌集資金、對地方城市基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共事業(yè)項目的建設(shè)開發(fā)進行投融資；其次，政府融資平臺以項目建成后取得的經(jīng)營收入、收費及地方政府財政收入作為還款來源；最后，融資平臺包括政府機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)三類法人，具體包括面向不同領(lǐng)域、發(fā)揮不同職能的投資公司、開發(fā)公司和資產(chǎn)經(jīng)營管理公司等。

銀監(jiān)會相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至到2013年6月末，全國共有地方政府融資平臺超過11000家，數(shù)量較2008年末增長65%以上，其中縣級（含縣級市）的平臺約占70%；平臺信用敞口仍在不斷擴大，僅上半年全口徑平臺貸款新增約4000億元，已超過2012年全年增量（3228）億元。根據(jù)審計署最新公布數(shù)據(jù)，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)已達10.9萬億，為地方財政收入的158%，包括已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的貸款余額近4萬億元，仍按平臺貸款管理的余額約6.9萬億元。政府的債務(wù)構(gòu)成中，來自商業(yè)銀行的信貸投放仍占據(jù)主導(dǎo)部分，占比超過50%。

二、政府融資平臺的信用風(fēng)險因素

1. 國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境和政策因素

政府融資平臺的職能是為政府籌集資金，而地方政府通過融資平臺進行融資，其根源在于中國所特有的中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)的分離體制。這種財權(quán)與事權(quán)不對稱的格局，使過低的財政自給能力扭曲了地方政府的財政行為。近十余年來，除了稅收，地方政府主要采取兩種方式獲得資金來源：一方面通過土地出讓獲得收入，另一方面則通過融資平臺向銀行獲得信貸資金。目前財政部、發(fā)改委、央行及銀監(jiān)會等中央部門對地方政府通過融資平臺舉債總體態(tài)度上較為認可。

國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境和政策對融資平臺的影響顯而易見，但不是商業(yè)銀行能夠決定的，同時該因素僅能作為信用風(fēng)險的宏觀分析要素，無法進行量化分析。從目前的操作實踐來看，融資平臺的信用風(fēng)險更大程度上取決于地方的經(jīng)濟實力和地方政府財政收支情況。

2. 地方經(jīng)濟實力和財政收支水平

近年來地方政府通過對融資項目掛鉤土地出讓收入、指定專項稅費收入等形式明確項目自身現(xiàn)金流，形成平臺商業(yè)化運作的主要模式，由于融資平臺的資源、最終還貸來源等均由政府安排，作為最重要的還款來源之一的土地出讓收入，亦與地方經(jīng)濟實力、土地市場活躍度、招商引資能力緊密相關(guān)，因此，地方政府的經(jīng)濟實力和財政收支水平是融資平臺運行的最終依托。

除GDP指標外，以經(jīng)濟總量來判斷地方政府實力并不全面，地方政府的整體財政收支水平也是考察融資平臺背景中的重要因素。地方政府財政收支受到財稅體制、地方發(fā)展思路、城市建設(shè)規(guī)劃、政府歷史債務(wù)負擔等各方面因素影響。部分地方政府通過大量舉債盲目進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成政府負擔過重，項目的建設(shè)脫離地方經(jīng)濟發(fā)展水平和政府實際償債能力，從而引發(fā)地方政府的信用危機。與此同時，隨著社會的發(fā)展，人口老齡化、醫(yī)療、社會保險等剛性支出將不斷增加政府支出規(guī)模，使得地方政府債務(wù)負擔不斷加重，從而直接影響到政府債務(wù)的償還。在政府信用風(fēng)險評價中，在掌握財政收入絕對額的同時，更應(yīng)該關(guān)注負債率的指標，如財政支出占收入的比率和債務(wù)規(guī)模占收入的比率。由于目前地方政府債務(wù)規(guī)模不透明現(xiàn)象較為突出，除該數(shù)據(jù)獲取難度較大外，即使部分公布的地方債務(wù)規(guī)模信息也存在數(shù)據(jù)不完整和范圍不統(tǒng)一的情況。因此衡量地方政府發(fā)債余額與財政收入的關(guān)系是現(xiàn)實國情下比較地方政府負債規(guī)模的一種變通方式。

3. 融資平臺自身運營和財務(wù)狀況

（1）資產(chǎn)規(guī)模和負債水平

一般來講，平臺類客企業(yè)受政府的支持力度越大，其在市政及基礎(chǔ)建設(shè)中的地位越高，則地方政府更傾向于將更多的土地、基礎(chǔ)設(shè)施收費權(quán)等國有資產(chǎn)注入該平臺企業(yè)，該企業(yè)在資產(chǎn)負債表中體現(xiàn)的凈資產(chǎn)規(guī)模也就越大。

在考慮資產(chǎn)規(guī)模的同時也要關(guān)注負債水平，即資產(chǎn)負債率。該指標反映企業(yè)的總資產(chǎn)中有多少是通過負債籌集的，是企業(yè)杠桿化經(jīng)營程度的基礎(chǔ)指標。目前來看，部分平臺企業(yè)杠桿化經(jīng)營程度非常高，潛在風(fēng)險較大，而商業(yè)銀行對高杠桿經(jīng)營的企業(yè)進行授信審批時往往比較敏感。

（2）盈利能力水平

政府融資平臺主要負責(zé)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施或園區(qū)的投融資、運營和管理等，而決定其盈利能力強弱的因素包括所處行業(yè)、市場情況、經(jīng)營情況和政府支持力度等諸多因素。目前衡量企業(yè)盈利性水平的財務(wù)指標包括毛利率、經(jīng)營利潤率、凈資產(chǎn)收益率等，由于毛利率、經(jīng)營利潤率著重反映企業(yè)主營業(yè)務(wù)的盈利能力，而財政補貼一般體現(xiàn)為其他業(yè)務(wù)收入，因此本文擬選取凈資產(chǎn)收益率來衡量企業(yè)的整體盈利水平。

（3）流動性和償債能力

在財務(wù)指標上，企業(yè)的短期償債能力一般通過流動性指標進行反映，由于平臺企業(yè)的儲備土地資產(chǎn)一般計入存貨，而土地出讓需要經(jīng)過招、拍、掛等較長流程，資產(chǎn)的實際變現(xiàn)周期較長，因此在衡量平臺企業(yè)的流動性時，扣除存貨的速動比率比流動比率更為有效。從平臺類企業(yè)實際經(jīng)營情況看，財政補貼、土地出讓收入是其最主要的收入來源，而財政補貼機制、土地出讓的市場情況和收益返還政策、企業(yè)自身儲備土地量及出讓計劃等均將影響到企業(yè)的償債能力。本文擬選取速動比率、息稅前利潤保障比率來衡量企業(yè)的流動性和償債能力。

4. 項目所處行業(yè)和擔保情況

政府融資平臺類企業(yè)所處的行業(yè)主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)各行業(yè)的公共產(chǎn)品屬性、行業(yè)競爭性和行業(yè)盈利能力，主要可以分為以下三類：

如表述，第一、二類基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的公共產(chǎn)品屬性較強，其中城市道路、橋梁、水利建設(shè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施以及城市供水、污水處理、公交等公用事業(yè)的行業(yè)特點在于區(qū)域?qū)I優(yōu)勢明顯，但行業(yè)競爭性和盈利能力均較弱。企業(yè)通過自身經(jīng)營所產(chǎn)生的經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流較難滿足債務(wù)償還的需要，償債資金來源主要為地方財政。因此，該兩類行業(yè)受地方政府財政實力的影響程度較大。而第三類行業(yè)自身具備較強的行業(yè)競爭性和盈利能力，其償債能力受政府財政的影響相對較小，該行業(yè)包括電力、高速公路、港口等。endprint

由此，從行業(yè)角度看，根據(jù)以上的行業(yè)分類，本文將各平臺企業(yè)的行業(yè)盈利模式分成三類：經(jīng)營性、準經(jīng)營性和公益性。其中，經(jīng)營性指平臺類企業(yè)所運作的項目可產(chǎn)生充分穩(wěn)定的收入，通過自身經(jīng)營具備償還債務(wù)的能力，表中的分類一即屬于該模式；準經(jīng)營性指平臺類企業(yè)所運作的項目能夠產(chǎn)生部分經(jīng)營性收入，但該收入尚不足以覆蓋全部債務(wù)，表中的分類二即屬于該模式；公益性指平臺類企業(yè)所運作的項目為滿足社會的公共需要，具有非排他性的特點，其收費權(quán)難以實現(xiàn)，資金來源主要依賴財政撥款，表中的分類三即屬于該模式。

綜上所述，國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境和政策因素、地方經(jīng)濟實力和財政收支水平、融資平臺自身運營和財務(wù)狀況、項目所處行業(yè)和擔保情況均影響著政府融資平臺類客戶的信用風(fēng)險。

三、政府融資平臺貸款風(fēng)險防范

（一）商業(yè)銀行平臺類貸款的具體風(fēng)險防范措施

綜合以上影響因素及商業(yè)銀行自身管理平臺類貸款的實踐經(jīng)驗，在此從四個方面提出商業(yè)銀行對政府融資平臺類貸款信用風(fēng)險防范的具體措施。

1.合理評估政府償債能力，控制平臺客戶融資總量

商業(yè)銀行在對融資平臺客戶進行選擇時，應(yīng)關(guān)注平臺所在地方政府的財政收入是否穩(wěn)定、財政支出收入比是否控制在合理范圍內(nèi)、政府債務(wù)規(guī)模是否適中。尤其應(yīng)了解掌握地方政府的債務(wù)信息，包括債務(wù)管理制度、總體負債水平（包括銀行融資和發(fā)債、信托等其他渠道融資）、負債期限結(jié)構(gòu)等。

根據(jù)地方政府近期財政收入、可出讓土地、股權(quán)等資源規(guī)模和安排、地方要素市場活躍度，判斷地級市政府整體可承受的債務(wù)水平。具體操作上，可通過建立有效的政府負債邊際模型、政府綜合償債能力衡量指標等綜合量化評價體系，來準確、及時、科學(xué)地評估地方政府償債能力。

同時，商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)各地方政府承債能力、現(xiàn)有貸款規(guī)模及與地方政府綜合業(yè)務(wù)合作情況，合理確定政府融資平臺類貸款總量。通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，騰挪信貸資源重點投向具有商業(yè)化運作能力的優(yōu)質(zhì)重點在建項目，逐步減退低層級、低收益平臺貸款，從而有效控制融資平臺類客戶的總體信用風(fēng)險。

2.有效提升平臺客戶層級，加強客戶結(jié)構(gòu)化調(diào)整

在考慮政府財政實力的基礎(chǔ)上，要兼顧平臺客戶層級，主要支持負債水平合理的省級、計劃單列市、省會城市政府投資設(shè)立的企業(yè)，適度支持具有財政實力、負債水平合理的地級市政府設(shè)立的企業(yè)；動態(tài)測評平臺客戶現(xiàn)金流覆蓋水平，逐步減退現(xiàn)金流覆蓋率低于100%、資產(chǎn)負債率高于80%以及區(qū)縣級融資平臺貸款。

對存量授信較集中、占比偏高的東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的客戶，應(yīng)著力盤活存量，根據(jù)年內(nèi)可收回貸款及低收益、高風(fēng)險類客戶可退出的貸款規(guī)模，統(tǒng)籌安排信貸資源用于符合條件的重點項目新增需求。加強客戶結(jié)構(gòu)化調(diào)整，適度考慮納入國家發(fā)展規(guī)劃的重點建設(shè)區(qū)域，以及國家政策重點支持的中西部地區(qū)省級及地市級政府項目資金需求。

3.優(yōu)選盈利能力較強行業(yè)，強調(diào)項目自身現(xiàn)金流償債能力

在行業(yè)選擇上，優(yōu)選電力、高速公路等現(xiàn)金流穩(wěn)定且具備較強盈利能力的經(jīng)營性行業(yè)；適度支持具備一定現(xiàn)金流、但尚不能自求盈虧平衡的準經(jīng)營性行業(yè)，如供水、公共交通等；對不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益、主要依靠財政資金支持且還款來源不確定的公益性行業(yè)嚴格準入。

在項目選擇上，必須強調(diào)項目和項目主體自身現(xiàn)金流具備償債能力，限制主要依靠財政資金償債的項目。具體來看，應(yīng)主要支持由國家（包括經(jīng)國務(wù)院、國家發(fā)改委）核準或?qū)徟?、具有償還能力的重大項目，及對地方民生改善、城市功能提升影響重大、商業(yè)化運作能力較強的城市建設(shè)項目；適度支持關(guān)系地方經(jīng)濟發(fā)展、符合政策導(dǎo)向的建設(shè)項目，如水利及環(huán)境整治項目、保障性住房等；嚴控一般城建、市政道路建設(shè)及其他不具備商業(yè)化運作能力或商業(yè)前景不確定性較大的項目。

4.建立財務(wù)指標準入要求，積極落實有效擔保

商業(yè)銀行在授信額度的審批過程中，往往將客戶的經(jīng)營和財務(wù)指標分析作為核心分析內(nèi)容。而在本文實證分析中，政府融資平臺的有形凈資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)負債率水平被證實為影響其信用風(fēng)險的顯著變量。對于平臺類客戶的信用風(fēng)險評審，商業(yè)銀行在注重財務(wù)指標分析的同時，更應(yīng)建立起有效的財務(wù)指標準入要求，如新增平臺客戶的資產(chǎn)負債率不超過80%。對于不符合財務(wù)指標要求的平臺客戶，新增客戶應(yīng)限制其準入，存量授信額度應(yīng)予以減退加固。

雖然在本文的實證分析中，擔保方式?jīng)]有被證實為造成平臺客戶違約的顯著變量，但毫無疑問，對于發(fā)生違約的客戶，有效的擔保措施是銀行追討債權(quán)、減少信貸損失的最有效方式。在實踐中，由于平臺類貸款以期限較長的項目貸款為主，在此期間內(nèi)可能歷經(jīng)政府換屆、經(jīng)濟周期波動等較多不確定因素，為增加債權(quán)保障力度，銀行應(yīng)減少信用貸款規(guī)模，積極落實有效擔保措施。在具體擔保方式上，應(yīng)爭取保障程度較高的土地、房地產(chǎn)及在建工程等實物資產(chǎn)抵押，或是有收益項目的權(quán)益質(zhì)押，如收費權(quán)等。對提供保證的擔保方要認真評估其保證能力，并爭取層級較高的融資平臺或國有企業(yè)進行擔保。同時還可與項目還款來源所涉及財政、國土等各方簽訂資金監(jiān)管協(xié)議、延伸開立資金專戶等措施，落實授信客戶及項目的自償路徑。

（二）銀行間協(xié)作與創(chuàng)新型風(fēng)險控制手段

1.積極采用銀團貸款模式，降低集中度風(fēng)險

由于平臺類融資項目主要涉及交通、水利及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，貸款通常具有期限長、金額大的特點，因此更適合采用銀團貸款的融資模式。對借貸雙方而言，采用銀團貸款較雙邊授信模式更具優(yōu)勢：一方面，對企業(yè)而言，由于貸款發(fā)放、償還及日常資金結(jié)算統(tǒng)一由牽頭行或代理行辦理，企業(yè)無須與眾多參與行直接發(fā)生財務(wù)往來，節(jié)約了交易成本錯誤！未找到引用源。；另一方面，在銀團模式下，多家銀行參與融資，有效地降低了單一銀行貸款集中度風(fēng)險，通過多邊審查，信息共享，可以最大程度的降低信息不對稱，通過設(shè)定貸款提用條件和貸后管控要求，有效避免貸款違約使用和貸后管理不力的問題。

2.加強銀行間信息溝通，構(gòu)建銀行信息交流平臺

政府債務(wù)信息不透明是構(gòu)成平臺客戶信用風(fēng)險較大的重要原因之一，由于信息不對稱，導(dǎo)致銀行難以及時對融資主體潛在償付能力的變化做出判斷，進而增加了銀行信用風(fēng)險。事實上，各家銀行在經(jīng)營過程中均會通過不同渠道或多或少的收集到地方政府負債規(guī)模與償付能力的信息，如能通過有效渠道將信息歸并整理，就能極大程度的改善這種信息不對稱的局面。因此，各商業(yè)銀行之間應(yīng)加強信息的溝通與聯(lián)系，提供信息資源共享渠道。具體來看，一方面應(yīng)建立完善融資平臺信息交流平臺，通過信息網(wǎng)絡(luò)科技，建立銀行內(nèi)部信息共享渠道，及時有效的傳遞平臺客戶信息；另一方面，應(yīng)建立融資平臺信息共享機制，由行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管部門對平臺信貸規(guī)模和債務(wù)變動情況進行統(tǒng)一收集整理并定期發(fā)布，提升銀行對地方政府債務(wù)、履約情況及潛在風(fēng)險變化等信息的認知掌握程度。

3.推行平臺類貸款資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動性、但具有預(yù)期收益的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以改善資產(chǎn)的流動性。資產(chǎn)證券化是當前形勢下化解平臺類貸款信用風(fēng)險的有效金融創(chuàng)新舉措。通過資產(chǎn)證券化，有助于解決政府融資平臺產(chǎn)生的風(fēng)險向銀行體系過度集中的問題，并能解決優(yōu)于向平臺企業(yè)投入中長期貸款過多引起銀行系統(tǒng)流動性不足的問題，還有助于增加銀行的核心資本充足率。endprint