張學(xué)春，金兆懷，張友祥

（東北師范大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，吉林 長春 130117）

實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展是推動我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是保障我國資源供給和生態(tài)安全的重要舉措。目前，我國對資源枯竭型城市問題的治理正處于由轉(zhuǎn)型發(fā)展階段到可持續(xù)發(fā)展階段過渡的時期，老問題未完全解決，新問題又不斷呈現(xiàn)，深入總結(jié)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗，明晰過渡時期的主要矛盾問題及成因，對有效推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文基于吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題，探索資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制與政策措施。

一、吉林省資源型城市的現(xiàn)狀特征

對于吉林省資源型城市的現(xiàn)狀特征，主要從城市數(shù)量、空間分布、經(jīng)濟地位、問題表現(xiàn)等四個方面來呈現(xiàn)。

（一）數(shù)量特征：數(shù)量眾多，類型多樣

參照國家相關(guān)的界定標準，吉林省初步認定共有32個資源型城市，比重較大。其中包括5個地級市（地區(qū)）和27個縣級市（區(qū)），可分為煤炭、金屬、森工、油氣和綜合型等5種類型（見表1）。如表1所示，32個資源型城市中，遼源和白山市分別于2005年和2006年被列為國家資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市，并于2008年同時被國務(wù)院列為國家首批資源枯竭城市；舒蘭、九臺和敦化市于2009年被國務(wù)院列為國家第二批資源枯竭城市；汪清、二道江于2011年被國務(wù)院列為國家第三批資源枯竭城市。

表1 吉林省資源型城市一覽

（二）地理特征：空間分散，分類布局

吉林省地處歐亞大陸東部，大地構(gòu)造跨越中朝準地臺和天山——興安地槽褶皺區(qū)兩大構(gòu)造單元。受中生代的燕山地質(zhì)構(gòu)造運動影響，吉林省地理格局上出現(xiàn)了長白山地隆起和松嫩平原拗陷帶，并隨著地質(zhì)歷史演進和地表演化，形成了相應(yīng)的煤、鐵、金、鉬、鎂、油頁巖、油氣等礦產(chǎn)資源和林木等地表資源，相應(yīng)構(gòu)成了吉林省資源型城市分布的基本地理特征（見圖1）。

圖1 吉林省不同類型資源型城市空間分布

如圖1所示，吉林省東部山區(qū)多以森工、煤炭和金屬類資源為主，其中森工以敦化、撫松等較為典型；煤炭以遼源、舒蘭和琿春等較為典型；金屬以通化、磐石等較為典型；白山為礦產(chǎn)和森工兼?zhèn)涞木C合型資源型城市。西部平原地區(qū)多以石油、天然氣資源為主，其中以松原等較為典型。

（三）經(jīng)濟特征：經(jīng)濟地位重要，社會作用巨大

吉林省32個資源型城市的土地面積為13.8萬平方公里，占全省土地總面積的72.6%；人口總數(shù)為1 380萬人，占全省總?cè)丝诘?0.67%；地區(qū)生產(chǎn)總值3 906億元，占全省國內(nèi)生產(chǎn)總值的45%（截至2011年底）［1］52－57。吉林省資源型城市的興起和發(fā)展、衰退與振興直接影響到吉林省絕大多數(shù)工業(yè)行業(yè)的健康發(fā)展，經(jīng)濟地位重要。同時，吉林省資源型城市的社會作用巨大。一個家庭的主要成員都在一個資源型企業(yè)或行業(yè)工作，完全依賴某個資源型企業(yè)而生存的現(xiàn)象非常突出，迫切需要財力性轉(zhuǎn)移支付的支持。除松原市外，吉林省的其他資源型城市主要依賴中央財力性轉(zhuǎn)移支付生存。

（四）問題特征：矛盾累積嚴重，轉(zhuǎn)型發(fā)展困難

在體制轉(zhuǎn)軌、資源衰減、生態(tài)破壞等多重因素的疊加下，吉林省資源型城市累積形成諸多矛盾問題，表現(xiàn)在：一是資源依賴嚴重，城市發(fā)展滯緩；二是結(jié)構(gòu)矛盾突出，發(fā)展后勁不足；三是失業(yè)人員較多，就業(yè)壓力巨大；四是居民生活困難，民生問題突出；五是生態(tài)破壞嚴重，存在地質(zhì)隱患；六是地方財政困難，轉(zhuǎn)型資金匱乏；七是人力資源結(jié)構(gòu)單一，高新技術(shù)人才缺乏；八是城市功能不健全，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出。這些矛盾問題的積累，客觀上又造成了資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的困難。

二、吉林省資源型城市治理成效及其可持續(xù)發(fā)展的障礙

為解決資源型城市問題，國家做出了戰(zhàn)略決策并相繼出臺了一系列支持政策。如2003年國家出臺的《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)［2003］11號），明確提出了促進資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的具體舉措；2007年國務(wù)院常務(wù)會議通過《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2007］38號），明確了資源型城市轉(zhuǎn)型目標、任務(wù)和具體推進措施；2009年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)［2009］33號），明確提出從培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展長效機制和進一步加大財政政策支持力度等三個方面積極推進資源型城市轉(zhuǎn)型，促進可持續(xù)發(fā)展。

（一）吉林省資源型城市治理成效

在國家資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略推動下，吉林省積極部署推進本省資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展工作，建立了省、市、縣三級配套聯(lián)動工作機制，組織編制全省資源型城市可持續(xù)發(fā)展及“十二五”規(guī)劃，從著力解決民生和歷史遺留問題入手，積極爭取和落實國家相關(guān)政策，著力依托園區(qū)培育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，取得了顯著成效。

一是經(jīng)濟發(fā)展能力增強。2006—2011年，資源型城市的GDP和地方財政收入雙雙總量增大、增速提高。城市投資環(huán)境逐步優(yōu)化，資金“洼地”效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加速。通過引進擁有先進設(shè)備和高、精、尖技術(shù)的企業(yè)，加速資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，以企業(yè)為依托組織產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展鏈條，有效提高地區(qū)資源綜合利用水平，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，替代產(chǎn)業(yè)取得突破發(fā)展［2］，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變?yōu)?.14∶0.52∶0.34，明顯優(yōu)于轉(zhuǎn)型前的0.22∶0.43∶0.35［1］34－37，經(jīng)濟內(nèi)生增長機制逐步形成。三是社會民生改善明顯。轉(zhuǎn)型期間，吉林省資源型城市將棚戶區(qū)改造、農(nóng)村泥草房改造和廉租房建設(shè)列為改善社會民生的重要任務(wù)，強力推進安居工程建設(shè)，努力改善城鄉(xiāng)居民居住條件，走出一條“以治理促轉(zhuǎn)型，以轉(zhuǎn)型促發(fā)展”的成功道路。四是生態(tài)環(huán)境良性向好。轉(zhuǎn)型期間，吉林省將資源型城市廢棄礦區(qū)、沉陷區(qū)、水土流失區(qū)等列入土地整治規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃、整理和利用土地資源，有效解決老礦區(qū)遺留的污染、土地閑置問題。目前，吉林省資源型城市的城鎮(zhèn)污水處理率和固體垃圾無害化處理率均達到90%以上，森林覆蓋率由2004年42%提升至2011年49%，自然保護區(qū)達27處，總面積約64.1萬公頃［1］5－6，生態(tài)環(huán)境良性向好。

（二）吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要障礙

東北振興戰(zhàn)略實施以來，特別是自2007年開始的中央財力性轉(zhuǎn)移支付支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展以來，吉林省資源型城市在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護以及體制機制改革等方面取得了顯著成效，但是資源型城市的后續(xù)發(fā)展仍然困難，可持續(xù)發(fā)展的長效機制還很不完善。

1.接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動力，較為脆弱。吉林省資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，第二產(chǎn)業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)比重偏小。煤炭、森工、石油等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對資源和能源的依賴性依然嚴重，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造、轉(zhuǎn)型升級依然任重道遠。主要表現(xiàn)在：一是新興的接續(xù)產(chǎn)業(yè)層次低、規(guī)模小，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重過??；二是新興的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還帶有很強的“植入性”特征，缺乏本土化的基礎(chǔ)；三是受區(qū)位、環(huán)境等不利因素制約，承接其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力不強，對高科技企業(yè)和高端人才的吸引力不足。因此，吉林省接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尚未形成對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有帶動力、輻射性和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體系。

2.就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問題依然嚴峻。吉林省資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展中的就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問題仍然非常嚴峻。主要表現(xiàn)在：一是資源型產(chǎn)業(yè)的工人數(shù)量過于龐大，工人的技能相對單一，整體素質(zhì)相對較低，很難快速融入到非資源型產(chǎn)業(yè)中去；二是新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的本土化基礎(chǔ)相對薄弱，對勞動力的吸納能力有限。三是資源型城市的財政實力有限，多數(shù)屬于“吃飯財政”，搭建就業(yè)平臺、開拓新增就業(yè)渠道的能力還很有限，社會事業(yè)的發(fā)展很難滿足資源型城市居民對民生問題的訴求。

3.轉(zhuǎn)型機制不完善，亟待健全可持續(xù)發(fā)展機制。2007年8月，國務(wù)院批復(fù)《東北地區(qū)振興規(guī)劃》，提出要“推進建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，完善城市功能，促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展”［3］。但是，就目前來看，尚未健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制，諸如衰退產(chǎn)業(yè)援助機制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)調(diào)整機制、資源開發(fā)補償機制、生態(tài)治理合作機制、發(fā)展資金積累機制、技術(shù)進步創(chuàng)新機制以及社會民生保障機制等。

4.體制性障礙依然存在，政策適應(yīng)性亟需調(diào)整。吉林省資源型城市發(fā)展已受惠于東北地區(qū)振興規(guī)劃，如沉陷區(qū)治理、企業(yè)社會職能分離、石油化工和冶金業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等。但現(xiàn)行體制以及國家對吉林省的援助政策對資源型城市轉(zhuǎn)型來說，仍需調(diào)整。一是“資源法”的缺陷約束轉(zhuǎn)型。地方政府與林、礦的管理處于“兩層皮”狀態(tài)，開發(fā)治理的協(xié)同合作性差；現(xiàn)有礦區(qū)周邊及深部礦產(chǎn)資源勘探評價、廢棄土地整理復(fù)墾、新礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)配置、資源型企業(yè)利用國外資源的限制等工作沒有統(tǒng)籌安排。二是援助政策的區(qū)域適應(yīng)性差?，F(xiàn)行政策帶有廣泛化，沒有區(qū)別對待和分類指導(dǎo)。同時，對處于不同生命周期的城市，政策援助的方向和目標、支持領(lǐng)域以及政策效果評價也應(yīng)有所不同。

三、吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展的機制與對策

吉林省資源型城市從轉(zhuǎn)型發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展是一個關(guān)鍵階段，既需要國家持續(xù)的財力支持，更需要構(gòu)建一整套推進資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

（一）吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制

資源型城市可持續(xù)發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要結(jié)合自身實際，完善資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。在長效機制的作用下，充分發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，以促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善人居條件、健全社會保障體系、實現(xiàn)人地關(guān)系和諧為基本目標，堅持以人為本、統(tǒng)籌規(guī)劃，政府主導(dǎo)、市場主體，深化改革、擴大開放，遠近結(jié)合、標本兼治為導(dǎo)向，通過經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進資源型城市轉(zhuǎn)型，進而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一是創(chuàng)新資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機制。推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，政府通過宏觀調(diào)控和組織協(xié)調(diào)，健全社會保障體系，分離資源型企業(yè)的“社會”職能，減輕企業(yè)的社會負擔。改革資源管理和價格管制體制機制，完善有效反映市場供求的資源價格形成機制。加快資源稅改革步伐，比照新疆等試點地區(qū)推進相關(guān)政策實施。加快建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展準備金制度，準備金由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取，專項用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題等。

二是完善對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財政支持機制。（1）爭取中央財政通過轉(zhuǎn)移支付、專項撥款等多種方式支持資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合資源型城市的現(xiàn)狀困境，爭取國家延續(xù)對資源枯竭城市的財力性轉(zhuǎn)移支付支持，同時擴大轉(zhuǎn)移支付的范圍；爭取加大中央財政專項支持力度，包括額度的增加和范圍的擴大。（2）爭取利用國家債券資金對資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等方面的支持力度。（3）爭取通化、延邊、松原等資源型城市進入國家可持續(xù)發(fā)展試點范圍，并給予政策、資金支持。（4）開展試點由中央財政、省級財政和市（縣）財政共同出資設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金，該基金主要用于發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項目的補貼、人員培訓(xùn)、環(huán)境治理等，形成對資源型城市援助的長效機制。（5）允許地方政府以政府信用為基礎(chǔ)籌集債券資金，擴充地方融資來源，以加強地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。（6）設(shè)立省級資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項資金，重點用于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)與平臺建設(shè)、充分吸納就業(yè)等方面重點項目的引導(dǎo)補助資金。

三是健全資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的投融資機制。積極爭取國家開發(fā)銀行等開發(fā)性銀行支持，通過開發(fā)性金融合作，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強與國家進出口銀行合作，支持煤礦、森工、油氣、金屬礦產(chǎn)等資源型企業(yè)走出去，建立國外原料基地，開發(fā)利用境外資源。吸引吉林銀行等商業(yè)銀行加大對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的信貸投放，對符合授信條件的項目給予重點傾斜，并設(shè)立綠色通道，縮短審批程序。鼓勵和支持資源型城市利用世行、亞行貸款及國外資本參與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。通過打造政府投融資平臺，整合各類信貸資金和國有資本，支持資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；積極組織資源型城市—銀行—企業(yè)系列對接會，建立有利于促進資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政銀企長效合作機制。支持吉林省中小企業(yè)信用再擔保公司在資源型城市中拓展業(yè)務(wù)，建立省、市、縣三級聯(lián)合擔保機制，提高中小企業(yè)擔保貸款能力。

四是改善民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，促進資源城市可持續(xù)發(fā)展。民營經(jīng)濟在就業(yè)、稅收等方面對繁榮地區(qū)經(jīng)濟作用顯著，鼓勵民營經(jīng)濟發(fā)展，建立形成一種促進民營經(jīng)濟發(fā)展的長效機制，是促進吉林省資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要選擇。資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有明確的地區(qū)指向，加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地的軟硬件環(huán)境建設(shè)，打造承接民營經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)承載平臺；降低民營經(jīng)濟投資的生態(tài)環(huán)境門檻，通過政府集中建設(shè)除污設(shè)施承擔環(huán)境責任，放寬對一些項目的約束，促進一些產(chǎn)業(yè)項目的積極轉(zhuǎn)移；各級政府部門要出臺一系列支持民營經(jīng)濟發(fā)展的金融、財稅、土地等優(yōu)惠政策。給予金融服務(wù)、財稅獎勵返還、科技成果促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、優(yōu)秀人才政府津貼等政策，以最大限度地發(fā)揮民營經(jīng)濟潛能。通過民營經(jīng)濟的發(fā)展和培育，促進全省資源型城市快速轉(zhuǎn)型發(fā)展。

五是強化科技人才支撐機制，培育資源型城市創(chuàng)新能力。鼓勵支持大學(xué)、科研院所和企業(yè)技術(shù)中心以產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)入股等方式參與資源型城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立開放式、流動性和虛擬化產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)移平臺［4］，有效整合技術(shù)研發(fā)資源，為資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。國家和地方政府以及有條件的資源型城市可通過資金補貼和獎勵等形式，吸引技術(shù)人才參與資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，有效發(fā)揮科技人才作用，培育資源型城市的創(chuàng)新發(fā)展能力。

六是實施項目帶動機制，支持重大項目向資源城市布局。鼓勵和支持大城市、大企業(yè)參與資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。選擇發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市及重點發(fā)展領(lǐng)域，依托重要骨干企業(yè)和重大工程項目，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目。對新上的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項目，要簡化程序，加快審批，優(yōu)先保障建設(shè)用地。重點支持一批生態(tài)健康、新型裝備制造、新材料與新能源等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

（二）吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展的對策措施

資源型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一要靠城市自身的組織功能，通過發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，開展二次創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；二要靠外部的推動，主要是中央政府的支持［5］。

地方政府負有選擇正確的發(fā)展模式的重任，不同類型與發(fā)展階段的城市應(yīng)采取不同的對策與發(fā)展模式，要因地因時制宜，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃；要抓住國家支持資源型城市和地區(qū)發(fā)展的機遇，重點解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力就業(yè)和生態(tài)環(huán)境整治三大難題［6］。而中央政府應(yīng)從政策上支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，為資源型城市提供項目支撐，以及財稅方面的特殊優(yōu)惠政策；要通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對資源型城市的反哺力度，以提高資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

一是法律保障資源型城市轉(zhuǎn)型。通過加快立法，完善“資源法”等，明確政府和企業(yè)在資源開發(fā)方面的權(quán)利和義務(wù)，圍繞建立健全資源開發(fā)補償機制制定相關(guān)法律法規(guī)，如資源定價方式、資源產(chǎn)權(quán)制度等［7］，以法律保障資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。這是治本之策。

二是完善資源產(chǎn)業(yè)的保護機制。資源產(chǎn)業(yè)需要國家實施總量控制和價格保護戰(zhàn)略［8］，統(tǒng)籌規(guī)劃資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實施總量控制，目的在于防止過度競爭，確保資源產(chǎn)業(yè)有一個持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的市場環(huán)境；推行價格保護，并實施資源開發(fā)準備金制度，目的在于完善資源產(chǎn)業(yè)保護機制，推動資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

三是分類實行資源分享的政策。在國家與地區(qū)之間實行資源分享政策的大框架下［9］，堅持分類指導(dǎo)的原則，貫徹因類、因時、因地制宜的方針。針對不同類型、不同發(fā)展階段、不同地區(qū)的資源型城市，要確定不同的資源分享比例，目的在于鼓勵資源型城市主動延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。而對于資源枯竭的城市和地區(qū)，國家可以考慮設(shè)置“特殊政策優(yōu)惠城市”，加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度，對其衰退性產(chǎn)業(yè)的接續(xù)和替代的項目給予稅收、信貸、引資方面的支持，助推其實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終擺脫困境。

四是設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項基金。該專項基金主要用于支持資源型城市發(fā)展新興接替產(chǎn)業(yè)，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；支持資源性企業(yè)卸下“辦社會”的包袱后，面臨轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)向的部門的重組；支持衰老報廢礦山關(guān)閉、轉(zhuǎn)產(chǎn)后的下崗工人再培訓(xùn)和再就業(yè)，積極推進工礦區(qū)示范試點。

五是扶持非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)多元化，是實現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容，中央和地方要給予其政策上、資金上的支持?？梢酝ㄟ^資本金投入、無償資助等方式，支持資源型城市的非資源型產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展。比如，在稅收政策上給予資源型城市在“綜合利用項目”所得稅、增值稅的減免；對非資源型產(chǎn)業(yè)重點技改項目在還款期內(nèi)的新增利潤上繳所得稅部分，全部返還地方，用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；對發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)和承擔非資源型產(chǎn)業(yè)重點技改項目的企業(yè)允許加速折舊，等等。

六是引導(dǎo)民營經(jīng)濟參與建設(shè)。在“基地發(fā)展模式下”，資源型城市對民營經(jīng)濟是“擠出”作用［10］，在市場經(jīng)濟條件下，在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，民營經(jīng)濟的積極參與對資源型城市，特別是對資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。地方政府應(yīng)因地制宜制定民營經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域政策，包括明確的區(qū)域指向、區(qū)域的硬件環(huán)境建設(shè)、優(yōu)惠的金融服務(wù)、促進科技成果產(chǎn)業(yè)化、給予人才優(yōu)厚補貼等政策，最大限度地激發(fā)民營經(jīng)濟的潛能，參與推動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

七是積極推進科技創(chuàng)新。對資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，中央和地方應(yīng)聯(lián)合制定優(yōu)厚的人才政策，為其聚集高素質(zhì)的科技人才、管理人才和經(jīng)營人才，助推資源型城市及其資源型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。一方面，通過科技創(chuàng)新提高資源利用率，減少資源浪費；另一方面，也提高了資源型產(chǎn)品的科技含量，增加其附加值。同時，人才的集聚和科技的創(chuàng)新，會提高整個資源型城市的信息化和現(xiàn)代化水平，促進各類產(chǎn)業(yè)和整個資源型城市的發(fā)展。

八是設(shè)立生態(tài)環(huán)境重建專項基金，治理資源型區(qū)域的環(huán)境污染。生態(tài)環(huán)境重建是資源型城市或地區(qū)的重要內(nèi)容，一方面國家要制定政策和法規(guī)，規(guī)范“治污”標準，并納入業(yè)績考核，調(diào)動地方和企業(yè)的主動性和積極性；另一方面要確保足夠投入，統(tǒng)籌建立治理采礦塌陷地的復(fù)墾和廢渣綜合利用專項基金，推動資源型城市環(huán)境改善。

九是設(shè)立社會保障專項資金，提高社會保障水平。社會穩(wěn)定和民生改善是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本目的，要把改善和提高人民生活質(zhì)量作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的出發(fā)點和歸宿，要從解決關(guān)系居民切身利益的就業(yè)、貧困、住房、教育和社會保障等現(xiàn)實問題入手，加快發(fā)展社會事業(yè)，使全體居民共享轉(zhuǎn)型發(fā)展成果。通過設(shè)立社會保障專項資金，一方面可以減輕資源型城市企業(yè)的負擔，減負后的企業(yè)通過轉(zhuǎn)制與重組，再次發(fā)展的能力增強；另一方面保障了社會安全，維護了社會穩(wěn)定，為振興資源型城市提供了社會基礎(chǔ)。

十是推進體制改革創(chuàng)新，擴大區(qū)域合作開發(fā)開放。一方面要積極推進國有礦山企業(yè)公司制改革，以市場為導(dǎo)向，按照探采選冶加、礦工貿(mào)、礦科教一體化的要求，通過企業(yè)轉(zhuǎn)制與重組，實現(xiàn)強強聯(lián)合、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，把“原料礦業(yè)”轉(zhuǎn)化為“成品礦業(yè)”，提高礦業(yè)的比較效益；另一方面要擴大對外開放，積極推進區(qū)域合作開發(fā)。比如，針對俄羅斯的西伯利亞和遠東地區(qū)有數(shù)量極大的成熟、過熟林的現(xiàn)實，積極拓展林業(yè)合作和勞務(wù)輸出，通過“進口原材料—當?shù)丶庸ぁ瞥善烦隹凇奔础皟深^在外”的形式，既彌補國內(nèi)林木資源的不足，又為當?shù)亓帜井a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展爭取了時間和空間［11］。

［1］吉林省統(tǒng)計局.吉林統(tǒng)計年鑒（2012）［Z］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.

［2］楊大光，馬彧崧.吉林省生態(tài)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)模式升級的路徑探討［J］.東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013（6）：79－83.

［3］國家發(fā)展和改革委員會等.東北地區(qū)振興規(guī)劃［R］.2007－08－20.

［4］劉國斌，張令蘭.日本低碳社會建設(shè)對吉林省的啟示［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2012（4）：73－79.

［5］張友祥，支大林，等.論資源型城市可持續(xù)發(fā)展應(yīng)處理好的幾個關(guān)系［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2012（4）：80－83.

［6］張友祥，支大林.論資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展及政府責任［J］.學(xué)術(shù)探索，2012（7）：28－30.

［7］侯明，張友祥.資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究綜述［J］.當代經(jīng)濟研究，2012（8）：58－61.

［8］宋玉祥，滿強.東北地區(qū)資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究［J］.世界地理研究，2008（4）：91－97.

［9］宋文飛，李國平，等.礦產(chǎn)資源地貧困理論機制及體制改革——基于稅制與政策“雙重扭曲”的視角［J］.制度經(jīng)濟學(xué)研究，2013（3）：123－146.

［10］王中亞.資源城市“資源詛咒”傳導(dǎo)機制實證研究［J］.城市發(fā)展研究，2011（11）：85－89.

［11］楊紅強.中國木材資源安全問題研究［D］.南京林業(yè)大學(xué)，2011：259－278.