林萬興

摘要：中國未來的城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)型發(fā)展顯示更加顯著的位置，它的戰(zhàn)略目標(biāo)是把中國成功推向高收入國家的決定性步驟。新階段中國的城鎮(zhèn)化道路將會是一條艱難的轉(zhuǎn)型之路，增長動力的轉(zhuǎn)型升級須破解公共保障功能難關(guān)；人口積聚的轉(zhuǎn)型升級必須破解中小城鎮(zhèn)升級難關(guān)；配套改革的深化升級必須破解土地、戶籍、資金三道難關(guān)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；瓶頸；攻略

中圖分類號：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0084-01

一、增長動力的轉(zhuǎn)型升級須破解公共保障功能難關(guān)

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效率

即人口從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，在這個階段，生產(chǎn)率的提升和城市人口增長的速度大體保持一致。50%的城鎮(zhèn)化率是一個標(biāo)志性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在此之前，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口以極快的速度轉(zhuǎn)向城市工商服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效率極大釋放，這通常也會伴隨勞動生產(chǎn)率的快速提升。然而，越過某個臨界點(diǎn)，一旦城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)工商服務(wù)業(yè)發(fā)展到一定水平，結(jié)構(gòu)效率提升的速度便會自然下降。

（二）生產(chǎn)規(guī)模效率

即人口密度所產(chǎn)生的聚集效應(yīng)，通常最先是農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)人口向城市制造業(yè)集中，產(chǎn)生制造業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，接著是制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新推動人口向城市服務(wù)業(yè)集中，產(chǎn)生服務(wù)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)。更為重要的是，通常也只有在更多人口的城市中，才能產(chǎn)生企業(yè)的創(chuàng)新及對技術(shù)的生產(chǎn)性使用，也才能進(jìn)一步促進(jìn)城市的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的增長。

（三）城際分工效率

即不同城市之間的專業(yè)分工，勞動力的素質(zhì)和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的完善對于城市的分工往往具有重要作用。城市分工和專業(yè)化取決于城市勞動力的構(gòu)成和人力資本的積累。一般意義上，大城市在商業(yè)服務(wù)、小城市在制造業(yè)上的專業(yè)程度更高，但是需要便利的交易網(wǎng)絡(luò)和交通網(wǎng)絡(luò)將兩者連接起來，實(shí)現(xiàn)不同城市之間的產(chǎn)品貿(mào)易。

從系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展眼光，分工效率和規(guī)模效率的實(shí)現(xiàn)必須提供基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略公共保障功能：破解的第一難關(guān)是沿海與內(nèi)陸（尤其是腹地城市）之間交通一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題，需要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)快速通道(高鐵與高公)的大手筆設(shè)計規(guī)劃并落成使用，將內(nèi)陸城市與沿海城市連成一體，快速有效承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；第二難關(guān)是城市之間的交通網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施的投資和融資力度滯后問題，通過破解各種難關(guān)，實(shí)現(xiàn)城際公交、城際鐵路、城際客運(yùn)、支線機(jī)場軌道交通將城市與郊區(qū)、中心與外圍連成一體，降低生產(chǎn)和貿(mào)易成本；做到以上兩點(diǎn)連接的重要意義，同時也是引擎拉動國內(nèi)內(nèi)動消費(fèi)，構(gòu)嫁良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)深度強(qiáng)勁增長；第三難關(guān)是治理“城市病”，積聚過程的人居工程、生態(tài)環(huán)保、水資源利用、市內(nèi)交通等問題均面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，需系統(tǒng)工程協(xié)調(diào)疏通,以最大限度地消除人口聚集所產(chǎn)生的負(fù)面梗阻，將集聚的正面推動保持在較高水平。

二、人口積聚的轉(zhuǎn)型升級必須破解中小城鎮(zhèn)升級難關(guān)

（一）疏通人口流動

一般地，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中按人口流動主導(dǎo)方向可分為四個階段：從農(nóng)村進(jìn)入城市、從小城鎮(zhèn)進(jìn)入大城鎮(zhèn)、從城區(qū)進(jìn)入郊區(qū)、郊區(qū)城鎮(zhèn)化從而形成大都市圈。從我國的情況看，2011年，城鎮(zhèn)化率突破50%，作為一個標(biāo)志性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，未來人口流向很可能會發(fā)生多層次的變化。在這個臨界點(diǎn)之前，人口的主導(dǎo)流向是從農(nóng)村進(jìn)入城市，尤其是進(jìn)入大城市。在此之后，人口流向?qū)膯我恢鸩阶呦蚨嘣浩湟?，鑒于中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍處于較低水平，農(nóng)村仍然存在一定規(guī)模的勞動力，通過破解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難題，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模種植和農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)村仍有可能節(jié)約出不少勞動力，他們?nèi)詫⒗^續(xù)沿著從農(nóng)村到城市的傳統(tǒng)道路遷移。其二，鑒于沿海及個別發(fā)達(dá)城市生活成本日益提升，且伴隨著流動人口的老齡化和工業(yè)崗位的內(nèi)遷，未來將有部分流動人口返回內(nèi)陸，甚至返回家鄉(xiāng)。其三，隨著交通一體化和棋盤式發(fā)展的需要，中心城市和郊區(qū)之間重點(diǎn)區(qū)域的人口載量將發(fā)生增減變化，人口的新流動也將是自然趨勢。

（二）整合人口分布

我國中小城市數(shù)量眾多，分布面廣，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用十分重要。中小城市積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對于完善我國城鎮(zhèn)體系、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新的經(jīng)濟(jì)增長極，對于促進(jìn)充分就業(yè)、提高城鄉(xiāng)居民收入水平，從而加快全面建設(shè)小康社會進(jìn)程，都有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

近年來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合和快速推進(jìn)，中小城市城鎮(zhèn)化也實(shí)現(xiàn)了同步發(fā)展，并呈現(xiàn)較強(qiáng)的增長勢頭。但從另一方面我國中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展還比較滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國51.3%的城鎮(zhèn)化水平。從城鎮(zhèn)存量人口的分布結(jié)構(gòu)看，盡管2011年中國的城鎮(zhèn)化率已突破50%，在6.9億城鎮(zhèn)常住人口中，卻只有60%左右居住在650多個城市（含直轄市、地級市和縣級市），仍有40%左右即2.8億左右的常住人口居住在近2萬個鎮(zhèn)區(qū)。從多個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量，鎮(zhèn)區(qū)和市區(qū)都存在較大的差距。從人口規(guī)?？?，市區(qū)平均人口超過50萬人，而鎮(zhèn)區(qū)平均人口則在1萬人左右，這樣的人口密度不足以產(chǎn)生現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)所必需的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)；從產(chǎn)業(yè)和勞動力就業(yè)情況看，鎮(zhèn)區(qū)平均工業(yè)企業(yè)數(shù)量僅僅為市區(qū)的25%，平均就業(yè)人數(shù)不足市區(qū)的10%；從投資密度即建成區(qū)每平方公里獲得的投資規(guī)模看，鎮(zhèn)區(qū)是市區(qū)的10%。在顯著的差距之下，鎮(zhèn)區(qū)由于人口密度低、企業(yè)規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施條件差，不僅無法充分吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，更無法實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)所必需的生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易和交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)模效應(yīng)。

走具有特色的新型城鎮(zhèn)化道路，需要從中國的實(shí)際情況出發(fā)，必須重點(diǎn)從以下方面推動中小城鎮(zhèn)向中小城市的人口轉(zhuǎn)移的新型積聚模式：一是一盤棋規(guī)劃。放遠(yuǎn)目光，統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)人口吸納能力。二是啟動新一輪的建市工作。一方面盡快研究制定新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，把那些具備條件的地區(qū)和縣改為建制市，為農(nóng)民進(jìn)城和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體；另一方面推行“鎮(zhèn)改市”設(shè)市模式，推行縣轄市。重點(diǎn)在縣級市的郊區(qū)、人口具有一定規(guī)模、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的、當(dāng)?shù)鼐哂旋堫^實(shí)業(yè)規(guī)模的鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)改市”，發(fā)揮輻射紐帶，打破行政區(qū)域劃分，松動人口流動限制。三是利益驅(qū)動破局。通過大幅提升地價、核定清算戶均標(biāo)準(zhǔn)的宅基地（特別對于業(yè)已落成的農(nóng)村高層別墅空置群）等采取強(qiáng)有力的農(nóng)村宅建利益驅(qū)動途徑，疏通臨近鄉(xiāng)村農(nóng)民舍棄農(nóng)宅舉家購置入住縣轄市宜居小區(qū)，二次吹響農(nóng)村人口積聚集結(jié)號。四是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。一方面要提升中小城市公共服務(wù)質(zhì)量和水平，加強(qiáng)城市現(xiàn)代化管理，逐步縮小與大城市的公共服務(wù)差距；另一方面在進(jìn)一步完善建制鎮(zhèn)尤其是鎮(zhèn)區(qū)道路、供電、供水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，加快小城鎮(zhèn)改革開放的步伐，建立完善多元化的投融資機(jī)制，逐步形成建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。五是提高城鎮(zhèn)土地利用效率。合理確定城市用地結(jié)構(gòu)和比例，調(diào)控城市用地價格，并設(shè)置各類城市工業(yè)用地比重的最高限度，不斷提高工業(yè)用地效率。六是城鎮(zhèn)特色培育和品質(zhì)提升。切實(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化管理，建設(shè)智能化、人性化、生態(tài)化的特色城鎮(zhèn)，走特色的新型城鎮(zhèn)化之路。

（三）升級人口轉(zhuǎn)化

我國的人口城鎮(zhèn)化在很大程度上仍然是極不平衡的過程。首先，中國的人口城鎮(zhèn)化過程多是以勞動力為單位的流動，舉家外出的人口流動較少，這里的一個直接結(jié)果是勞動力的流動促進(jìn)了中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的生產(chǎn)力的極大提升，但是由于缺少以家庭為單位的消費(fèi)活動，流動的勞動力無法形成正常的城市消費(fèi)，多余的生產(chǎn)能力則不得不依賴出口。其次，中國常住人口城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化也存在很大不一致?？紤]到中國的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和公共服務(wù)在一定程度上均與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮(zhèn)居民。真正意義的舉家遷移和戶籍遷移最可行的辦法就是中小城鎮(zhèn)的改造升級，移動人口數(shù)量驟增的同時，實(shí)際意義地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居民化，使頗具潛力的中小城鎮(zhèn)有效擴(kuò)容增胖。

三、配套改革的深化升級必須破解土地、戶籍、資金三道難關(guān)

從土地改革來看，歷史上不同階段的土地改革為土地用途的轉(zhuǎn)換和投融資結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)性條件，從而在不同階段為中國的城鎮(zhèn)化注入顯著的“制度紅利”。展望未來，如果能夠在現(xiàn)有土地制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步啟動新的土地改革，那么也將為中國未來的城鎮(zhèn)化注入新的紅利。改革方向：一是耕地流轉(zhuǎn)改革。目標(biāo)是變分散種植為規(guī)模種植，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促使?jié)撛诘霓r(nóng)村人口進(jìn)入城市。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革。目標(biāo)是克服城市建設(shè)用地指標(biāo)約束。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。此項(xiàng)改革對推進(jìn)城鎮(zhèn)化更顯巨大潛力，改革的基本方向和途徑是：第一，加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現(xiàn)象。第二，加強(qiáng)宅基地復(fù)墾，嚴(yán)格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復(fù)墾為耕地。第三，對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，向農(nóng)戶頒發(fā)具有法律效力的宅基地權(quán)屬證書，建立完善的宅基地使用權(quán)統(tǒng)一登記體系。第四，擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，大膽嘗試農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能，推動農(nóng)戶房產(chǎn)進(jìn)入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系、流動體系，要旨是營建農(nóng)戶愿意舉家搬遷利益驅(qū)動機(jī)制。四是土地增值收益改革。這是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵突破口，潛在的改革方向有兩個：在一次收益環(huán)節(jié)，提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的占比；在二次收益環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出，營建農(nóng)戶心安情愿舉家搬遷新居保障體系。

從戶籍改革來看，改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市居民和城市移民之間的機(jī)會均等和公共服務(wù)均等以及城鄉(xiāng)一體化。從目前各方凝聚的共識來看，戶籍改革的重點(diǎn)在于同步降低城鎮(zhèn)戶籍門檻和建立以可以攜帶的“最低公共服務(wù)包”為依托的居住證制度，以加強(qiáng)流動人口服務(wù)的公平性，促進(jìn)流動。

從融資體制改革來看，中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的瓶頸之一即是城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，未來基礎(chǔ)設(shè)施投資正逐步從高鐵、高速公路和機(jī)場建設(shè)轉(zhuǎn)向地鐵、城際交通網(wǎng)，以及城市供水、燃?xì)夤艿篮臀鬯幚淼裙苍O(shè)施。然而，在當(dāng)前融資和財稅體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資依然存在諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在地方政府缺少可持續(xù)的支柱稅種和主體稅源、公共服務(wù)責(zé)任和財力不匹配、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力較大、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴土地出讓收入等。解決上述突出矛盾，需要政府進(jìn)行必要的城市融資工具創(chuàng)新、財稅體制改革，結(jié)合土地高效增值改革等，從而打造可持續(xù)的城市融資方式。在這個前提下，市政債、房產(chǎn)稅、公私合營以及諸多金融創(chuàng)新工具都有可能在探索、規(guī)范和擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，成為可行的潛在融資方式。

［責(zé)任編輯：蘭欣卉］