付曉濤

摘 要：針對我國網(wǎng)球運動員李娜奪得澳大利亞網(wǎng)球公開賽冠軍后湖北省對其實施獎勵的事件，社會各界發(fā)出不同的聲音，以該事件為研究藍本，闡釋行政獎勵的性質，分析行政獎勵所面臨的問題，提出制定相關法律規(guī)范建議，以期構建以法律原則為指導、嚴格程序為保障的行政獎勵新格局，充分發(fā)揮行政獎勵對社會管理秩序的引導與促進功能。

關鍵詞：行政獎勵制度；問題；路徑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0087-02

2014年1月28日，湖北省政府獎勵獲得澳大利亞網(wǎng)球公開賽冠軍的李娜80萬元獎金，消息一傳出即引起各界熱議。新浪網(wǎng)調查顯示，反對獎勵的網(wǎng)民多達76%，贊成獎勵的網(wǎng)民不足15%。著名體育評論員黃健翔稱，20年前這樣做絕對沒今天這么多批評，這是社會的進步。甚至受獎者李娜本人也對獎勵持不同意見。深入研究此次獎勵行為，不難發(fā)現(xiàn)我國行政獎勵制度存在的問題。

一、行政獎勵的性質——正面功能評價

行政獎勵指的是行政主體依照法定條件和程序，對為國家和社會做出重大貢獻的單位和個人，給予一定的物質或精神鼓勵的行為。隨著行政國家的確立與發(fā)展，行政管理方法從倚重于剛性禁令的頒布，逐漸過渡到偏重于柔性執(zhí)法的引導。而行政獎勵所具有的正面引導、良性促進、非強制化的秉性，使得行政獎勵的管理方法被行政主體愈益重視并廣泛適用。

1.具體行政行為特點。具體行政行為在行政法理論中是一個基礎性的概念，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行使職權的行為。基于該定義，具體行政行為至少包括四個方面的要件：一是應滿足主體要件，即體現(xiàn)為行政主體實施的行為；二是應滿足成立要件，即表現(xiàn)為行政主體的單方行為；三是應滿足對象要件，即針對特定的主體做出；四是應滿足內(nèi)容要件，即影響特定主體權利義務。對照行政獎勵的定義及四個要件的內(nèi)容，湖北省政府對李娜的獎勵目的在于通過表彰為國爭光的體育健兒，促進體育事業(yè)的繁榮發(fā)展，當屬具體行政行為無異。

2.層級性及行業(yè)化特征。行政管理事務的多樣性與集權化的要求，決定了多層次行政級別及同級別下多部門的科層建構模式。行政獎勵受科層建構模式影響，使得獎勵的種類繁多、旨趣各異。按獎勵的對象可劃分為“外部行政獎勵和內(nèi)部行政獎勵”、按獎勵的種類可分為“物質行政獎勵、精神行政獎勵”、按獎勵是否有幅度可劃分為“羈束行政獎勵與自由裁量行政獎勵等。存在隱憂的是，面對具有重大管理效用又廣泛實施的行政獎勵行為，目前我國卻并未形成統(tǒng)一規(guī)范的行政獎勵法律制度。不同的行政獎勵散見于各種法律形式之中，部分獎勵的依據(jù)甚至為會議紀要或紅頭文件。雖然這給獎勵的效率及針對性上帶來了好處，但同時也出現(xiàn)了獎勵設定主體過多、種類過濫、標準參差等弊端。

3.是剛性管理手段的有益補充。行政獎勵強調社會主體的行為在滿足特定條件時，做出利益的給付。與此相對應的是行政處罰（分），即當出現(xiàn)損害社會管理的不當行為出現(xiàn)時，做出利益的剝奪。兩者的有機銜接，是國家實施統(tǒng)治的基本舉措。行政獎勵并非當下所獨有，在秦商鞅變法時期，即令“有軍功者，各以率受上爵，為私斗爭，各以輕重被刑”。隨著福利國家的發(fā)展，行政管理的手段日益傾向于通過獎勵等給付行為，以促成有利社會公益等行為的實施。這在單一的侵益行政行為無法取得效果的領域更能發(fā)揮其積極作用，典型的例證如見義勇為基金發(fā)放、緝拿犯罪分子的賞金、英雄及勞模稱號等等。

二、行政獎勵面臨的問題——負面效果審視

反映良好道德風尚、展示透明公正理念、嚴格程序標準的行政獎勵，能夠促進、激勵與感染人積極實施獎勵所倡導的行為。反之，則無法達至設定行政獎勵的初衷與目的。綜而觀之，我國當前的行政獎勵存在如下幾方面問題，極大削弱了行政獎勵所帶來的積極意義。

1.條塊化分割嚴重。我國行政管理的體系體現(xiàn)為條塊式的管理模式，即由中央部委到地方廳局的行業(yè)系統(tǒng)構成為條狀結構，以同級政府管理之下的部門或機構組成的塊狀結構。在條狀結構內(nèi)部，會基于行業(yè)管理的需要設置行政獎勵。在塊狀結構內(nèi)部，則會基于整個地區(qū)的綜合發(fā)展設定行政獎勵。條狀結構的行業(yè)之間、塊狀結構的地區(qū)之間，發(fā)展側重及發(fā)展程度亦各有不同，更導致行政獎勵的設定千差萬別。例如，全國勞動模范五年評選一次，擬定人選要通過多輪公示，最后由國務院頒發(fā)獎章，這是勞動者所能獲得的最高榮譽，獎金一萬元。反觀對李娜的獎勵，從其奪得澳網(wǎng)賽冠軍到收到80萬元獎金，僅有短短的三天。兩者獎金因行業(yè)不同有著巨大的差異，程序的嚴謹與復雜程度更是不可比擬。

2.物質化傾向嚴重。通常情形下，金錢給付的激勵作用最為直接，效果也最為明顯。以我國對競技體育的獎勵為例，獲1984年洛杉磯奧運會金牌獎勵9000元，2008年北京奧運金牌獎金漲至35萬元，2012年倫敦奧運會金牌獎勵更是突破了50萬元。通過重獎，固然使我國薄弱又亟待發(fā)展的體育項目迅猛發(fā)展，但單純以物質獎勵的催生，并不能改變我國群眾體育羸弱的現(xiàn)狀?；厮輾v史，物質獎勵雖不可少，但精神獎勵卻是激發(fā)人最大潛能的力量。如在土地革命及解放戰(zhàn)爭時期，促使革命先烈奮勇沖鋒的并不是金錢，而是創(chuàng)造歷史的榮譽感與革命信仰。不能不反思的是，當下國家與社會倡導的良好道德風尚、誠信禮儀規(guī)范及科技成就等代表人物評選，都與獎金的多寡緊密掛鉤。反觀物質至上的美國，倫敦奧運會冠軍也只有區(qū)區(qū)2.5萬美元的獎勵，這說明管理者的獎勵思維及公眾對待獎勵的態(tài)度已到了何等危險的境地。

3.權力化侵蝕嚴重。行政獎勵作為行政管理的方法和措施，屬于行政主體的自由裁量權。如果行政首長喜歡體育活動，可能就會在獎勵上對體育項目有所傾斜。反之，如果行政首長注重科技進步，或許會通過獎勵對科技成果及轉化予以更多支持。但是，當沒有法律對獎勵的范圍及邊界做出約束的情況下，則該自由裁量權易于被濫用。面對輿論對獎勵李娜的質疑，湖北省政府體育局官員回應，獎勵李娜的80萬元并不是亂花錢，執(zhí)行的是去年全運會冠軍的獎勵標準。就此答復，更體現(xiàn)出行政獎勵受權力左右的尷尬現(xiàn)狀，李娜是網(wǎng)球職業(yè)運動員，其參賽并不代表國家和地區(qū)，與代表省級單位參與全國競技的全運會不能混為一談。

三、行政獎勵功能重塑——規(guī)制措施分析

行政獎勵中存在的條塊化、物質化及權力化的傾向，已然對我國的激勵機制及其功能發(fā)揮帶來了巨大的隱患。如何提升行政獎勵的權威度、敏感度與公信度，以下三個方面的措施不失為有效的路徑探尋。

1.推動獎勵立法。行政獎勵主要體現(xiàn)為物質獎勵和精神獎勵兩大類別，物質獎勵體現(xiàn)為獎金及各種津貼的給予，來源于國家的財政收入；精神獎勵則主要為榮譽的授予，來源于國家的公信。濫施獎勵會導致國庫虧空及信用喪失，而怠于獎勵又會讓可資鼓勵的行為得不到肯定。因此，有必要以行政獎勵立法的形式，對行政獎勵做出必要的限制與約束，防止濫施獎勵和怠于獎勵的兩種傾向。對行政獎勵立法的探索，目前有很多省市做出了許多有益的嘗試，歸納起來可分為以下幾類：一是對已有獎勵種類進行清理歸并，并明確主管獎勵的部門，確保獎勵體系的協(xié)調平衡；二是新設獎勵種類必須報請主管部門審批，避免獎勵的泛化及物質性異化；三是以單行法規(guī)的形式對獎勵的程序及原則做出規(guī)定，防止權力對獎勵的干擾與控制。由于上述立法局限于較低層級的塊狀立法，不具普遍適用意義。故行政獎勵立法的工作重點應當是制定高層級的法律規(guī)范，尤其應當及時制定行政獎勵程序法，對獎勵的原則、獎勵的設定、獎勵的標準、獎勵的范圍、獎勵的種類、獎勵的實施程序等做出規(guī)制，在此基礎上推動行政獎勵的法制化與規(guī)范化水平。

2.遵循法定原則。行政獎勵屬于具體行政行為的范疇，在實施過程中必須遵循行政法所固有的原則，即行政合法性原則與行政合理性原則。合法性原則強調獎勵的主體、對象及程序應當符合法律的規(guī)定，依其重要程度及作用范圍，分別適用法律保留與法律優(yōu)先；而合理性原則強調獎勵應做到公平與適度，并滿足公開透明的要求，以防止裁量權的濫用。據(jù)此對湖北省政府獎勵李娜的行為進行審視，存在如下違反基本原則的表現(xiàn)及可能：一是獎勵主體錯誤。在獎金牌匾落款處獎勵機關包括湖北省委，省委并非行政主體，不能實施行政獎勵；二是獎勵對象錯誤。李娜作為職業(yè)運動員，系以個人名義參加澳大利亞網(wǎng)球公開賽，并非代表湖北省參加全運會；三是可能未遵循法定的程序，報送、審查、公示、決定是獎勵審批應具有的流程，但湖北省政府至今未對上述流程予以公開，更未對獎勵的法律依據(jù)、資金來源做出正面回應。由對李娜獎勵的個例引申開去，所有不遵循行政法治原則而予以獎勵的行為，都將受到輿論的質疑與司法的審查，這是中國法治進步的體現(xiàn)，也是中國市民社會構建初成的縮影。

3.嚴格實施程序。行政程序是行政主體實施行政行為所應遵循步驟、方法及時限的總和。行政獎勵的實施，亦應滿足有關程序性的要求，否則可能會影響獎勵的有效成立，并引發(fā)政府公信力的危機。由于立法相對滯后的影響，除部分單行性法規(guī)對行政獎勵有并不完整的程序性規(guī)定外，絕大多數(shù)行政獎勵行為并無可以參照的程序性規(guī)范，以至于在實踐中存在程序減損甚至程序倒置的情形。基于行政獎勵的定義及其特性分析，以下內(nèi)容理當成為行政獎勵應恪守的程序：一是獎勵的提出，必須根據(jù)法定的要求，或是依申請，或是依評選的結果而定。二是資格的審查，必須根據(jù)事先設定的條件予以對照，防止事后設定標準溯及既往。三是公布及評議，根據(jù)不同獎勵的對象和性質，對候選對象予以公示，分別采取公眾投票、專家評議等形式，吸收最大多數(shù)人的意見。四是授予獎勵，基于評選的結果，對受獎人頒發(fā)獎勵，授予證書，并在可能大的范圍內(nèi)，廣泛宣傳行政獎勵獲得者的事跡，增強其榮譽感。

四、結語

以物質獎勵方式嘉獎取得佳績的體育健兒，是國際慣例，也是國內(nèi)通行的做法。但從李娜被獎勵一事為緣起，全國展開了獎勵是否合法、是否適當?shù)纳钊胗懻?。這對于我國公共財政倫理價值的確立，對于行政獎勵的規(guī)范化建設，對于我國體育成績價值觀的建立發(fā)展，其作用與意義不可小視。本文研究的目的，在于剖析行政獎勵中的觀念誤區(qū)，暴露物質獎勵至上的錯誤傾向，進一步突出精神獎勵的作用，助力行政獎勵積極作用的回歸。

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