胡勇

摘要：“城中村”是城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物?！俺侵写濉敝卫?，社會、政府和學(xué)界多有綜合研究和論述，然就“城中村”環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行單一研究的尚不夠深入，本文試圖以廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)大源村為例，用解剖麻雀的方法，剖析“城中村”環(huán)境衛(wèi)生問題的原因，并提出治理對策和建議，以期推動“城中村”環(huán)境衛(wèi)生的不斷改善。

關(guān)鍵詞：城中村；環(huán)境衛(wèi)生；治理；對策

“城中村”問題是一個復(fù)雜的社會問題，事關(guān)城市化進(jìn)程、“城中村”村民切身利益和社會穩(wěn)定大局。由于“城中村”自身的特殊性及大量外來務(wù)工人員的聚集，其環(huán)境衛(wèi)生問題越來越嚴(yán)重，也越來越受到社會及政府部門的關(guān)注。由于“城中村”環(huán)境衛(wèi)生問題以及因環(huán)境問題而引發(fā)的污水、垃圾、蟲害及鼠患泛濫等危害的發(fā)生，不僅對城市形象產(chǎn)生了影響，也對“城中村”居民的生活造成直接危害。本文試圖以廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)大源村為例通過分析“城中村”環(huán)境衛(wèi)生所存在的問題及其成因，在此基礎(chǔ)上提出對策性建議，為“城中村”的環(huán)境衛(wèi)生治理提供參考性意見，以期改善“城中村”的環(huán)境，促進(jìn)城市整體環(huán)境管理體制的完善。

一、大源村基本情況

大源村位于廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)東南面，與同和街相接，是太和鎮(zhèn)最接近市區(qū)的一個村，全村占地面積25平方公里，戶籍人口7500人，外來人口12萬人，有23個經(jīng)濟(jì)社，村年經(jīng)濟(jì)收入300萬元/年?，F(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)設(shè)備：5臺垃圾運(yùn)輸車、80個大的垃圾斗，果皮箱40個、垃圾膠桶150個。保潔人員：村環(huán)衛(wèi)站15人，每個經(jīng)濟(jì)社有3名保潔員共69名，大源市場5人、黃莊市場5名，共計(jì)94名保潔員。自2012年廣州市開展“農(nóng)村清潔百日行動”以來，由太和鎮(zhèn)出錢聘請40名保潔員支持沙太路、大源南路、老年公寓路等主干道及黃莊市場周邊的保潔工作。目前，大源村共有保潔人員134名。①

二、大源村環(huán)境衛(wèi)生存在的主要問題

通過實(shí)地調(diào)查，走訪等方式，我們發(fā)現(xiàn)大源村環(huán)境衛(wèi)生臟亂差的問題比較突出，衛(wèi)生死角比較多，與城區(qū)的環(huán)衛(wèi)水平差距較大。主要表現(xiàn)在：

一是大源村入村道路兩旁、內(nèi)街小巷多垃圾、多亂張貼、多亂涂寫，臟亂差現(xiàn)象比較普遍。垃圾主要有4類：一是最常見的生活垃圾，如餐廚垃圾、煙頭、果皮及一次性的飲料杯和飯盒等；二是建筑垃圾，主要有廢棄的磚頭、水泥渣、砂石及建筑材料等；三是工商業(yè)垃圾，主要有工業(yè)廢料、手工作坊廢料、商業(yè)廣告小宣傳單等；四是綠化垃圾，包括枯枝樹葉和雜草等。同時，地面上還存在大量的積水，并且水溝都表露在外面。積水來源主要有雨天后留下的雨水，而更多的是當(dāng)?shù)卮迕窦巴鈦韯?wù)工人員直接排放的生活污水。尤其沙坑涌大源村13社段鋪滿了生活垃圾，變成臭水溝。沙坑涌大源村13社段七八米寬的河床密密麻麻“填”滿了生活垃圾，廢棄的棉被、五顏六色的塑料袋、腐爛的餐廚垃圾，一條條排水管從河岸兩邊的居民樓接進(jìn)河道，正嘩啦啦淌出黑色的生活污水，河涌兩旁的居民房子上也粘附散落的生活垃圾，不時從河兩旁居民樓飛出一袋垃圾。

二是大源村環(huán)境衛(wèi)生治理不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“城中村”環(huán)境衛(wèi)生治理的主要措施是環(huán)衛(wèi)工人清掃，從衛(wèi)生效果看投入的人力是明顯不夠的。多數(shù)經(jīng)濟(jì)社垃圾清掃收運(yùn)不及時，亂丟亂倒、長期露天堆放，甚至就地焚燒，尤其是出租屋和閑置工地等，亂搭亂建窩棚、亂擺賣、隨地丟棄垃圾、亂堆亂放雜物、亂張貼、亂涂畫等“六亂”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在黃莊農(nóng)貿(mào)市場附近,村民建房子的建筑材料和建筑垃圾隨意亂堆放,甚至占道堆放,給村民生活帶來極大不便。

三是大源村活動主體環(huán)境衛(wèi)生意識差。大源村內(nèi)的活動主體包括當(dāng)?shù)氐某Ｗ【用?、外來?wù)工人員以及出入“城中村”的各類行人。在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分的當(dāng)?shù)卮迕穸紩衙刻飚a(chǎn)出的垃圾自覺倒入垃圾桶中，保持良好的衛(wèi)生環(huán)境。但仍有一些村民思想觀念沒有跟上城市化的節(jié)奏，舊習(xí)俗和舊習(xí)慣不同程度的存在，對有關(guān)環(huán)衛(wèi)法規(guī)知之甚少，亂丟亂吐，亂扔亂倒垃圾的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在黃莊農(nóng)貿(mào)市場旁邊有一棟房子在裝修，白石灰水流出房子，整個街巷都被灰白的石灰水浸泡，行人無從下腳。

三、大源村環(huán)境衛(wèi)生問題原因分析

大源村環(huán)境衛(wèi)生臟亂差是城市化進(jìn)程加快的真實(shí)反映，尤其處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的白云區(qū)太和鎮(zhèn)大源村，大量外來人口涌入“城中村”，握手樓、亂搭建，各種各樣的“牛皮癬”、亂擺賣、營業(yè)攤點(diǎn)和作坊充斥村社周圍，加上管理不到位，出現(xiàn)“村外現(xiàn)代化、村里臟亂差”的窘境。

（一）客觀條件限制

一是人口快速增加，尤其是外來人口數(shù)量龐大增加了村社管理的難度。大源村戶籍人口7500人，外來人口12萬多人。由于外來人口多，多數(shù)是社會底下層的工人、農(nóng)民及打工一族，素質(zhì)普遍差，沒有良好的衛(wèi)生習(xí)慣。外來人口比原居民人口多出15倍多，管理難度較大。

三是城市建設(shè)規(guī)劃不完善，特別是私人住宅，排污、排水等基礎(chǔ)設(shè)施不足，生活用水很多是直排，直接影響了周邊河涌水環(huán)境的惡化。

（二）經(jīng)費(fèi)投入不足和環(huán)衛(wèi)體系建設(shè)滯后

一是環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。大源村村一級財(cái)政收入為300萬元/年，垃圾費(fèi)收入200萬/年。環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入200萬元/年，日常垃圾運(yùn)輸費(fèi)缺90萬，保潔人員經(jīng)費(fèi)缺1944萬元/年，所需經(jīng)費(fèi)超出大源村每年的經(jīng)濟(jì)收入。

二是環(huán)衛(wèi)硬件不足。環(huán)衛(wèi)設(shè)施不配套，布局不合理，有的環(huán)衛(wèi)設(shè)施多年失修，破舊不堪。大源村東源街只有竹簍垃圾收集容器，其他內(nèi)街巷大抵如此；現(xiàn)有5臺運(yùn)輸車、80個垃圾收集大斗、40個果皮箱、150個膠桶。按照全村正常保潔日清110噸垃圾計(jì)算，需增加3臺垃圾車、30個垃圾收集大斗、1000個果皮箱、3000個膠桶。

三是保潔力量不足。按大源村應(yīng)保潔的面積有2.5平方公里算，250萬平方米，每人每天（8小時）4000平方米算，需要保潔員625名，目前大源村共有94個保潔人員，保潔人員嚴(yán)重不足，缺491名。②保潔人員大多50歲以上，年齡偏大，基本未經(jīng)過系統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，在環(huán)衛(wèi)作業(yè)過程中容易粗線條，工作標(biāo)準(zhǔn)偏低。

（三）思想認(rèn)識和管理不到位

一是思想認(rèn)識不到位。太和鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府以及大源村“兩委”對大源村的環(huán)衛(wèi)重視程度還不夠，未能針對問題進(jìn)行徹底有效的整改。白云區(qū)創(chuàng)建辦③針對存在的問題多次巡查督導(dǎo)，同類問題未得到有效整改。

二是鎮(zhèn)村管理不到位。長期以來大源村存在環(huán)衛(wèi)力量、基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)費(fèi)不足等問題，一直未得到解決；太和鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府及大源村“兩委”對大源村的環(huán)境衛(wèi)生問題未狠下大手筆，未拿出切實(shí)有效的整改措施推動大源村落實(shí)整改，改善村容村貌。環(huán)衛(wèi)管理體制上由村社自行管理；在環(huán)衛(wèi)收費(fèi)上，由村社各自收取；在營運(yùn)機(jī)制上，由村社各自聘請臨時工人清掃保潔。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，導(dǎo)致大源村衛(wèi)生保潔水平低下。在監(jiān)管機(jī)制上，對于違反環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為，《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（2006年）第六章法律責(zé)任，第57—62條共計(jì)33款均明確規(guī)定相應(yīng)懲罰措施，但長期未得到真正執(zhí)行。一是在現(xiàn)行的白云區(qū)城市管理架構(gòu)中環(huán)衛(wèi)部門沒有執(zhí)法權(quán)，造成保潔、管理難度大；二是有執(zhí)法權(quán)的太和鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法中隊(duì)忙于查控“兩違”建設(shè)，根本無暇顧及環(huán)境衛(wèi)生的執(zhí)法問題。

三是相關(guān)職能部門聯(lián)動不夠。大源村存在的私人醫(yī)院、門疹部醫(yī)療廣告亂張貼，黑槍、黑車等亂涂寫，河涌的垃圾遍地，主干道的廢品收購站占道經(jīng)營，“六亂”現(xiàn)象較多，經(jīng)村主干道公路保潔不及時、機(jī)動車輛亂停亂放等問題，白云區(qū)衛(wèi)生、公安、水務(wù)、供銷社、城管、城管執(zhí)法、交警等部門未能及時有效地參與整治并給予支持。

四、大源村環(huán)境衛(wèi)生問題治理對策及建議

（一）短期治理對策（三個月為限）

白云區(qū)創(chuàng)建辦現(xiàn)場巡查督辦太和鎮(zhèn)抓緊整改，協(xié)調(diào)白云區(qū)城管、交通、水務(wù)等責(zé)任單位配合整改，確保3個月內(nèi)初見成效。

1、太和鎮(zhèn)負(fù)責(zé)督促大源村制定整改方案，拿出切實(shí)可行的措施，加大整改整治力度，特別是要集中整治內(nèi)街內(nèi)巷、農(nóng)貿(mào)市場、入村道路的生活垃圾、建筑材料亂堆放以及占道經(jīng)營及“六亂”問題，促村容村貌改善。

2、對于大源村13社沙坑涌鋪滿生活垃圾的問題，由白云區(qū)城管局牽頭，太和鎮(zhèn)、白云區(qū)水務(wù)局配合落實(shí)整改，相關(guān)單位須在1個月內(nèi)徹底清掃完河床上面所有的垃圾，太和鎮(zhèn)加強(qiáng)對河涌兩岸居民的管理和教育，勿向河涌亂丟亂扔垃圾。

3、對于大源村主干道兩旁占道經(jīng)營、車輛亂停放、亂粘貼、亂豎廣告招牌等問題，白云區(qū)創(chuàng)建辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)白云區(qū)城管、城管執(zhí)法、交通、交警、供銷社、工商等單位，集中整治。

4、白云區(qū)創(chuàng)建辦繼續(xù)加大對大源村環(huán)境衛(wèi)生的巡查督導(dǎo)，尤其是對存在問題進(jìn)行跟蹤督查，跟蹤整改落實(shí)情況，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

（二）長期工作建議

1、規(guī)劃先行，綜合治理。要把大源村的村社建設(shè)以及環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施建設(shè)納入城市管理范疇和總體規(guī)劃:樓宇的間隔要達(dá)到國家房屋建設(shè)規(guī)劃的有關(guān)要求；村內(nèi)道路規(guī)劃必須按照《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ 37-2012)要求進(jìn)行總體規(guī)劃和布局，必須保證消防車的進(jìn)入，滿足日常清潔車通行的要求或相關(guān)清潔工作的開展;供電供水及市政排水排污等管線必須提早統(tǒng)一規(guī)劃，避免日后產(chǎn)生亂拉亂搭的現(xiàn)象，確保村內(nèi)的整體美觀;預(yù)留公共設(shè)施用地，包括宣傳專欄的建設(shè)、清潔用房的設(shè)置等都必須提早給予考慮；不斷完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，開展環(huán)境綜合治理；利用“三舊”改造和人居環(huán)境整治工程契機(jī)，推動大源村啟動城中村改造。

2、增加環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)的投入。大源村的村民已逐漸轉(zhuǎn)為城市居民，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排時，要按照城區(qū)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和辦法執(zhí)行，尤其在環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套和垃圾運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)上加大力度。大源村的村居民應(yīng)按照城市居民的標(biāo)準(zhǔn)交納清潔費(fèi)，不足部分由鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，以解決大源村的垃圾出路問題。

3、理順管理體制，加強(qiáng)管理。一是理順管理體制。大源村按城區(qū)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清掃保潔，由鎮(zhèn)負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施和垃圾運(yùn)輸，村負(fù)責(zé)收取居民和外來人口的清潔費(fèi)和垃圾處理費(fèi)；在2年內(nèi)如果村民和外來人口的收費(fèi)不足，則由原村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。二是理順營運(yùn)機(jī)制，實(shí)行管干分離。大源村可實(shí)行環(huán)衛(wèi)作業(yè)社會招標(biāo)，統(tǒng)一由專業(yè)環(huán)衛(wèi)實(shí)體負(fù)責(zé)保潔清運(yùn)，鎮(zhèn)統(tǒng)一檢查考核。三是理順監(jiān)督機(jī)制。鎮(zhèn)、村建立專司監(jiān)督的管理機(jī)構(gòu)，對“城中村”的環(huán)境衛(wèi)生實(shí)行經(jīng)常性的監(jiān)督。建立和完善社會監(jiān)督渠道和制度，接受群眾和輿論的監(jiān)督。四是環(huán)境衛(wèi)生管理必須加強(qiáng)法制建設(shè)，抓好建章建制，嚴(yán)格依章依法管理。黨政干部要樹立正確的政績觀，要強(qiáng)化政府、村環(huán)衛(wèi)績效考核，尤其要把環(huán)境衛(wèi)生治理納入對鎮(zhèn)、村干部考核升遷體系。一方面要通過制定“村規(guī)民約”，教育、規(guī)范和引導(dǎo)村民的生活和生產(chǎn)行為；另一方面要進(jìn)一步加大執(zhí)法的力度，對違法違章行為要堅(jiān)決予以處罰，充分運(yùn)用行政、教育、經(jīng)濟(jì)、紀(jì)律的手段促環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定落到實(shí)處。

4、逐步完善環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施和環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)村社規(guī)劃和市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善垃圾中轉(zhuǎn)站（垃圾壓縮站）建設(shè)，配齊垃圾壓縮車、配足環(huán)衛(wèi)工具；按城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，適量建造設(shè)置環(huán)衛(wèi)工具房，避免露天當(dāng)街存放。要不斷提高環(huán)衛(wèi)工人的工資待遇和社會待遇；通過培訓(xùn)提高環(huán)衛(wèi)工人素質(zhì)，用政策和激勵引進(jìn)年輕環(huán)衛(wèi)工人和環(huán)衛(wèi)志愿者，建立起一支高素質(zhì)的環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，并通過完善的檢查評比制度對環(huán)衛(wèi)工人的工作進(jìn)行綜合評定。

5、加大市容環(huán)衛(wèi)宣傳力度。大源村環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，首要的問題是農(nóng)村居民缺乏環(huán)境衛(wèi)生意識。因此，要加強(qiáng)對出租屋和外來人員的管理，要通過多種宣傳教育形式，提高村民及流動人員的環(huán)衛(wèi)意識，改變生活陋習(xí)，普及環(huán)衛(wèi)科學(xué)知識，提高全民的環(huán)境道德觀念和法制觀念，引導(dǎo)農(nóng)村居民拋棄小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識和落后的傳統(tǒng)習(xí)俗，培養(yǎng)他們的城市意識、文明意識，形成人人自覺關(guān)心和愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的良好風(fēng)氣。通過法律、法規(guī)、規(guī)章的教育，讓他們懂得每個人都有義務(wù)、有責(zé)任搞好環(huán)境衛(wèi)生，提高村民自治自管的能力。區(qū)屬媒體要堅(jiān)持正面宣傳為主的方針，大力倡導(dǎo)社會公德、職業(yè)道德、家庭美德，促使農(nóng)村居民養(yǎng)成講文明、講秩序、講衛(wèi)生的好習(xí)慣，樹立現(xiàn)代農(nóng)民文明新形象。

6、鎮(zhèn)村及區(qū)直有關(guān)單位大力支持和聯(lián)動監(jiān)管。白云區(qū)有關(guān)職能部門要各負(fù)其責(zé)，各司其職，相互支持配合，在政策和資金安排上給予傾斜和扶持。白云區(qū)要繼續(xù)深入推進(jìn)“鎮(zhèn)村清潔綠化工程”④，對鎮(zhèn)村實(shí)施考核，以評促建，推動鎮(zhèn)村不斷強(qiáng)化環(huán)境衛(wèi)生治理。鎮(zhèn)村及區(qū)直有關(guān)單位要聯(lián)動，白云區(qū)創(chuàng)建辦、白云區(qū)城管局、白云區(qū)城管執(zhí)法分局、白云區(qū)水務(wù)局等單位要定期參與大源村環(huán)境綜合整治行動。

7、大源村成立街道辦事處。按照目前正在推進(jìn)的大部制“簡政放權(quán)”改革要求，結(jié)合大源村的實(shí)際，可將大源村獨(dú)立成一個街道辦事處，從而實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)管理功能上的新突破，推動大源村跟上新型城市化發(fā)展之路。

8、鑒于太和鎮(zhèn)大源村環(huán)衛(wèi)現(xiàn)狀及其深層次的原因，同時，大源村的問題不是個案問題，在白云區(qū)還有很多類似的“城中村”同樣存在。為此，擬提請白云區(qū)委、區(qū)政府專題研究并重點(diǎn)解決太和鎮(zhèn)大源村的環(huán)境衛(wèi)生問題,以點(diǎn)帶面,以解剖麻雀的辦法，以推動白云區(qū)更多“城中村”的環(huán)境衛(wèi)生問題得到有效解決。

在加快城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，必須著眼于人和環(huán)境的和諧發(fā)展，必須更加注重人居環(huán)境改善，加大對環(huán)境衛(wèi)生治理的投入，加強(qiáng)“城中村”環(huán)衛(wèi)管理工作，建立健全“城中村”環(huán)衛(wèi)保潔長效管理體系，提高群眾的環(huán)境保護(hù)意識、公共衛(wèi)生意識和社會公德意識，不斷改善“城中村”環(huán)境面貌，提升人居生存質(zhì)量和改善投資環(huán)境。

［注釋］

①大源村以上數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)時間為2013年1月，由廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)政府提供。

②大源村以上數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)時間為2013年1月，由廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)政府提供。

③白云區(qū)創(chuàng)建辦，全稱廣州市白云區(qū)創(chuàng)建全國文明城市工作協(xié)調(diào)小組辦公室，主要職責(zé)為代表白云區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督辦白云區(qū)文明城市創(chuàng)建工作。2012年，白云區(qū)又啟動“白云區(qū)鎮(zhèn)村清潔綠化工程”，為期5年，將城區(qū)的文明城市創(chuàng)建向農(nóng)村延伸，旨在通過這一工程的實(shí)施，不斷改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌。

④白云區(qū)鎮(zhèn)村清潔綠化工程，由白云區(qū)創(chuàng)建辦牽頭，對鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行考核?？己朔绞揭詫?shí)地考察為主，考核成績主要由“日常巡查（明訪）+月度測評（暗檢）+重點(diǎn)工作及投訴整改情況”組成，每季度將測評情況進(jìn)行通報(bào)，每年進(jìn)行年度總考核。

［參考文獻(xiàn)］

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［5］朱煥芝:《中小城鎮(zhèn)環(huán)境治理不到位的原因及對策分析》，《全國商情(理論研究)》 2014年01期;

［6］廣州市人民政府：《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》,2006年9月28日，廣東省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議批準(zhǔn);

［7］中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ 37-2012)，2012年5月。

（作者單位：中共廣州市白云區(qū)委黨校，廣東 廣州 510075）