李斌+張?jiān)葡?/p>

摘要：全國(guó)各省級(jí)地方性法律監(jiān)督立法的普遍出現(xiàn)，反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法律監(jiān)督工作的重視，但立法條文的宣言化、口號(hào)化，導(dǎo)致法律監(jiān)督能力并未因此提升、法律監(jiān)督效果也未能有效改善，反而是由于各地實(shí)行的檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評(píng)工作，由于考評(píng)重點(diǎn)的明確化、考評(píng)手段的細(xì)則化、考評(píng)效果的評(píng)估化，使法律監(jiān)督工作逐步有形化、高效化，而且柔性監(jiān)督手段更有利于被監(jiān)督對(duì)象的接受從而產(chǎn)生監(jiān)督效果。在對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，法律監(jiān)督統(tǒng)一立法應(yīng)當(dāng)從業(yè)務(wù)考評(píng)工作中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行細(xì)密化的立法，并對(duì)法律監(jiān)督手段加以補(bǔ)強(qiáng)，完善法律監(jiān)督的效果評(píng)估機(jī)制，從而解決法律監(jiān)督立法缺位、大而不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督；法律監(jiān)督法；訴訟監(jiān)督；業(yè)務(wù)考評(píng)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF01文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.04

《憲法》第129條宣告了人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位，黨的十八大報(bào)告中更是將法律監(jiān)督作為健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的一個(gè)重要方面。這一原則性的規(guī)定落實(shí)到司法實(shí)踐中，需要細(xì)密化的規(guī)則予以配合。遺憾的是，在上位法層面，法律監(jiān)督的規(guī)定仍乏陳可數(shù)，只是在《憲法》、《人民檢察院組織法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、工作內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)要概括，更多的內(nèi)容散見(jiàn)于三大訴訟法中，以及《看守所條例》、《監(jiān)獄法》、《海關(guān)法》和《人民警察法》等相對(duì)孤立的原則性規(guī)定之中，而三大訴訟法均沒(méi)有也無(wú)法以專(zhuān)章或?qū)９?jié)形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。名不正則言不順，作為法律監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職能時(shí)也遇到了上述掣肘問(wèn)題，近十幾年來(lái)各地檢察機(jī)關(guān)一直積極推動(dòng)法律監(jiān)督的地方立法活動(dòng)，正如浙江省人民檢察院陳云龍檢察長(zhǎng)在2010年兩會(huì)時(shí)提出《中華人民共和國(guó)法律監(jiān)督法》立法議案的初衷，法律監(jiān)督統(tǒng)一立法的目的就在于解決法律監(jiān)督概念缺位、法律監(jiān)督權(quán)限設(shè)定薄弱、手段不足、法律監(jiān)督后果規(guī)定缺位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

［1］。但紙面到現(xiàn)實(shí)仍有很大距離。

一、法律監(jiān)督立法素描：以各省級(jí)地區(qū)的法律監(jiān)督立法為模板

最早的一部地方性法律監(jiān)督?jīng)Q定出現(xiàn)在1999年9月，吉林省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作切實(shí)維護(hù)司法公正的決議》，用短短7個(gè)條文拉開(kāi)了地方性法律監(jiān)督立法的大幕。這種立法活動(dòng)自2009年開(kāi)始進(jìn)入加速完成階段，全國(guó)九成省市的法律監(jiān)督地方性法規(guī)均是在2009-2011年三年內(nèi)完成的（參見(jiàn)圖1），隨著2011年9月底江蘇省《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決議》的出臺(tái)，全國(guó)除港澳臺(tái)的31個(gè)省市自治區(qū)均有了自己的地方性法律監(jiān)督立法，從地方權(quán)力機(jī)關(guān)的角度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作予以進(jìn)一步明確和規(guī)范。

圖1：地方性法律監(jiān)督立法文件出臺(tái)時(shí)間情況對(duì)比圖〖HT〗

（一）立法內(nèi)容具有高度同質(zhì)性

這31個(gè)省市自治區(qū)的地方性法律監(jiān)督立法不僅在創(chuàng)制時(shí)間上具有一定的重合性，在題目和條文內(nèi)容上也具有高度的相似性。從題目來(lái)看，31個(gè)地方立法中，17個(gè)采用了“決議”的形式，另外14個(gè)則采用了“決定”的形式〖ZW(〗有論者對(duì)決議、決定的適用進(jìn)行了研究，認(rèn)為法律監(jiān)督立法，不是具體執(zhí)行某項(xiàng)工作，而是確立訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)、方式、機(jī)制等規(guī)則。它的效果不是源自“決定”的權(quán)威（即一經(jīng)認(rèn)定或確認(rèn)就立即產(chǎn)生效果），而是取決于相關(guān)機(jī)關(guān)的貫徹落實(shí)與執(zhí)行。從這個(gè)意義說(shuō)，不論就訴訟監(jiān)督還是法律監(jiān)督進(jìn)行地方性立法，均應(yīng)使用“決議”的形式。(參見(jiàn):鄒開(kāi)紅,魯俊華.訴訟監(jiān)督地方立法的比較研究［G］//甄珍.人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督.北京:法律出版社，2010.)〖ZW)〗;全部采用了“加強(qiáng)”……的狀語(yǔ)；絕大多數(shù)（30個(gè)）在題目中限定為“檢察機(jī)關(guān)”、“檢察院”的法律監(jiān)督（訴訟活動(dòng)監(jiān)督），例外的是最后制定的《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決議》，在題目中并未限定為是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作，這些共同點(diǎn)可以用甘肅省的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》一言以蔽之。

從條文內(nèi)容來(lái)看，這些地方性法規(guī)少則5條（比如安徽?。?，多則21條（比如廣東?。云骄艞l半的內(nèi)容，基本涵蓋了法律監(jiān)督的主要方面，如監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式、監(jiān)督機(jī)制、被監(jiān)督單位的責(zé)任和義務(wù)、自身建設(shè)、相關(guān)方面的支持與參與、人大監(jiān)督、相關(guān)細(xì)則的制定等，從內(nèi)容到題目均有較大的同質(zhì)性，許多內(nèi)容存在相似之處。此處，以法律監(jiān)督重點(diǎn)為為例，絕大多數(shù)地方立法將對(duì)訴訟活動(dòng)（具體表述為刑事訴訟、民事審判、行政訴訟）作為法律監(jiān)督的主要內(nèi)容，例外的是湖北省的《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，將法律監(jiān)督的視角已經(jīng)擴(kuò)展到了“執(zhí)法及司法活動(dòng)中違反法律規(guī)定的行為”?！糧W(〗《湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》第1條規(guī)定：全省檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，自覺(jué)將法律監(jiān)督工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大及其常委會(huì)的監(jiān)督之下，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)法律監(jiān)督工作，依法監(jiān)督和糾正執(zhí)法及司法活動(dòng)中違反法律規(guī)定的行為，保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施?！糧W)〗

（二）立法條文宣言化、口號(hào)化，可操作性不高

31個(gè)地方立法中，29個(gè)采用了綱領(lǐng)性、宣言式的立法模式，最為典型的是安徽省《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決定》，用五個(gè)“進(jìn)一步……”條文，即“進(jìn)一步提高對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識(shí)”、“ 進(jìn)一步加大對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的工作力度”、“ 進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的配合與支持”、“ 進(jìn)一步提升訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的能力和水平”、“ 進(jìn)一步營(yíng)造有利于訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督的法治環(huán)境”，與其說(shuō)是法律規(guī)范，更加類(lèi)似于宣言式的綱領(lǐng)性文件。另外2個(gè)較為細(xì)則化的立法出現(xiàn)在廣東和重慶，以廣東省的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決定》為例，全文21條，對(duì)法律監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)、監(jiān)督機(jī)制、各機(jī)關(guān)的配合措施、監(jiān)督能力建設(shè)等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了分項(xiàng)列舉，較為細(xì)致地梳理了訴訟監(jiān)督工作的具體內(nèi)容。但廣東省的立法模式在全國(guó)的地方立法中的特立獨(dú)行，也反映出法律監(jiān)督地方立法普遍缺乏細(xì)化措施，多為泛泛而論的綱領(lǐng)性文件，缺乏可操作性。

（三）監(jiān)督視角集中在訴訟活動(dòng)，監(jiān)督手段較為單一

從題目就可以得出這一結(jié)論，超過(guò)半數(shù)（17個(gè)）的地方法規(guī)都是將題目中的法律監(jiān)督限定于對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。另外14個(gè)雖然題目中限定是訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，但在正文的監(jiān)督內(nèi)容表述中，仍有9個(gè)省市將監(jiān)督內(nèi)容表述為對(duì)刑事、民事、行政訴訟的監(jiān)督，基本上也等同于對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，僅有湖北、甘肅、寧夏、山東、西藏5個(gè)省市采取了廣泛的法律監(jiān)督范圍，將職務(wù)犯罪查辦、行政違法線(xiàn)索移送等也納入監(jiān)督范圍。

監(jiān)督手段的設(shè)置也具有相似性，絕大部分地方立法都將發(fā)送檢察建議、糾正違法通知書(shū)、提起抗訴作為履行監(jiān)督職能的主要手段，如九成地方立法將檢察建議、糾正違法等監(jiān)督手段明確列舉（28個(gè)、90.32%），八成地方立法同時(shí)指出了抗訴手段對(duì)于監(jiān)督職能形式的重要性（25個(gè)、80.65%）；其次較常采用的監(jiān)督手段有查辦案件、調(diào)查核實(shí)（13個(gè)、41.94%）或者建議再審（11個(gè)、35.48%）、建議更換承辦人（11個(gè)、35.48%）等，三分之一以上的地方立法都列舉了上述監(jiān)督方式；另外在少部分地方立法中列出的監(jiān)督手段有：引導(dǎo)偵查、提前介入（4個(gè)、12.90%）、通知立案（4個(gè)、12.90%）、民行案件中的公益訴訟、督促支持起訴（3個(gè)、9.68%）、量刑規(guī)范化改革（2個(gè)、6.45%）、類(lèi)案監(jiān)督（1個(gè)、3.23%）等。

二、法律監(jiān)督立法效用考察：以北京市檢察機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐為樣本

法律監(jiān)督的地方立法是否起到了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的作用，需要通過(guò)實(shí)踐中法律監(jiān)督的運(yùn)行情況進(jìn)行對(duì)比分析，本文選取了北京市的立法和司法實(shí)踐作為樣本。北京市的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決議》）出臺(tái)于2008年9月，屬于較早出臺(tái)的省份之一，而且《決議》出臺(tái)距今已有5年多，對(duì)其效果進(jìn)行定量分析足矣。鑒于立法對(duì)司法的作用有一定的滯后性，故將2008年也記為地方監(jiān)督立法前的年份，之后2009-2012年4年記為地方監(jiān)督立法后年份，在對(duì)比分析中既有《決議》出臺(tái)前后四年法律監(jiān)督情況的比較，也有對(duì)2005-2012年8年間法律監(jiān)督工作開(kāi)展的連續(xù)分析，進(jìn)而分析出地方法律監(jiān)督立法對(duì)司法實(shí)踐的影響大小?！糧W(〗以下數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明均來(lái)源于《北京市檢察年鑒》（2006-2012）以及北京市檢察機(jī)關(guān)歷年的工作報(bào)告?！糧W)〗

（一）對(duì)法律監(jiān)督工作重視程度日益提高，但監(jiān)督能力并未隨之加強(qiáng)

最高人民檢察院曹建明檢察長(zhǎng)在工作報(bào)告中曾指出：檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮得還不充分，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象仍然存在”［2］?；诖?，北京市的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》要求“全市各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)提高法律監(jiān)督能力。要提升檢察隊(duì)伍的整體素質(zhì)，做到嚴(yán)格、公正、文明、清廉執(zhí)法，正確行使法律監(jiān)督職權(quán)”，出臺(tái)《決議》的目的在于“進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟監(jiān)督意識(shí)”、“進(jìn)一步突出訴訟監(jiān)督重點(diǎn)”、“進(jìn)一步健全訴訟監(jiān)督機(jī)制”、“進(jìn)一步提高訴訟監(jiān)督能力”［3］。

這種對(duì)法律監(jiān)督工作的重視和強(qiáng)調(diào)在檢察工作中也有所體現(xiàn)。以審判監(jiān)督的重要手段抗訴為例，從北京市檢察機(jī)關(guān)2005年至2012年的8年抗訴情況來(lái)看，基本上是上升趨勢(shì)，尤其是在2006年至2009年保持了較高的增長(zhǎng)率，自2010、2011、2012年開(kāi)始有所下滑，但仍與2008年的抗訴數(shù)據(jù)持平（參見(jiàn)圖2）。從前后兩個(gè)4年的平均情況來(lái)看，2005-2008年的地方監(jiān)督立法前4年（以下簡(jiǎn)稱(chēng)前4年）中年均抗訴案件53件，與同期年均起訴案件18595件相比，抗訴率為0.29%；2009-2012年的地方監(jiān)督立法后4年（以下簡(jiǎn)稱(chēng)后4年）中年均抗訴案件75件，與同期年均起訴案件19899件相比，抗訴率為0.38%。從抗訴案件的絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，后4年比前4年增長(zhǎng)了41.5%，增長(zhǎng)幅度較大（參見(jiàn)表1）。

但思想的重視并不等同于能力的提升。從前后4年檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間對(duì)審判監(jiān)督手段行使的態(tài)度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督能力也沒(méi)有因地方監(jiān)督立法的出現(xiàn)而有較大改觀。在檢察一體制的制約下，一審檢察機(jī)關(guān)提起的抗訴還有被上級(jí)檢察機(jī)關(guān)撤回的可能。從這8年來(lái)看，共計(jì)撤回抗訴107件，撤抗率達(dá)到20.94%，有的年份（2005年）撤抗率甚至達(dá)到37.78%，也就是說(shuō)1/5的提抗案件被上級(jí)機(jī)關(guān)否定。前4年北京市檢察機(jī)關(guān)年均撤抗13件，同期年均提起抗訴的案件53件，撤抗率為24.53%；后4年年均撤抗14件，同期年均提起抗訴的案件75件，撤抗率為18.39%，雖然撤抗率的小幅下降反映出檢察機(jī)關(guān)自身法律監(jiān)督能力有了一定提升，但撤抗率始終保持在二成左右的現(xiàn)實(shí)，也意味著檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間尚有統(tǒng)一提高法律監(jiān)督能力的空間。而且從抗訴案件占同期起訴案件的比例來(lái)看，由于同期提起公訴的案件也有著7%的增長(zhǎng)速度，審判監(jiān)督數(shù)量的增加有水漲船高的因素，從抗訴率來(lái)看，前4年抗訴率為0.29%，后4年抗訴率為0.38%，增長(zhǎng)程度甚至不到0.1%，總體而言，以抗訴手段進(jìn)行的審判監(jiān)督工作任重而道遠(yuǎn)，并未隨著地方監(jiān)督立法的生成而有較大改觀（參見(jiàn)表2）。

圖2：抗訴工作年度變化對(duì)比圖

表1：2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)抗訴職能履行情況

年度

起訴(件)

二審提抗(件)再審抗訴(件)抗訴合計(jì)(件)抗訴占同期起訴比例

200517579432450.26%

200618171453480.26%

200719929561570.29%

200818700611620.33%

200919619855900.46%

201019354746800.41%

201119657575620.31%

201220965598670.32%

表2：2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)提抗及撤抗情況

年份提 抗（件）撤抗（件）撤抗率%

2005451737.78

2006481020.83

2007571831.58

200862711.29

2009902426.67

2010801417.5

2011621320.97

20126745.97

合計(jì)56412021.28

（二）監(jiān)督手段薄弱，監(jiān)督效果差強(qiáng)人意

雖然北京市檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“現(xiàn)行法律對(duì)某些方面的訴訟監(jiān)督規(guī)定的較為原則，法定程序不健全，缺乏實(shí)踐操作性，在很大程度上制約了訴訟監(jiān)督工作深入開(kāi)展”，但北京市的《決議》也未能改變上述局面，對(duì)監(jiān)督手段并未明確列舉，只是強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新監(jiān)督工作機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)督工作方法，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。要充分運(yùn)用法律賦予的監(jiān)督手段，全面加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)各環(huán)節(jié)，尤其是訴訟活動(dòng)中執(zhí)法過(guò)程的法律監(jiān)督”，在向被監(jiān)督對(duì)象提要求時(shí)，才對(duì)監(jiān)督手段稍有提及，即要求各被監(jiān)督對(duì)象充分重視、配合檢察機(jī)關(guān)提出的“糾正違法通知書(shū)和檢察建議”、“民刑事案件的抗訴、建議再審”、“列席審委會(huì)”等，監(jiān)督手段的設(shè)定基本上與三大訴訟法的規(guī)定一致，較為籠統(tǒng)，而且對(duì)監(jiān)督對(duì)象不配合監(jiān)督工作的后果沒(méi)有規(guī)定。立法的粗疏，在司法上的反映也很直接。

以立案監(jiān)督為例，根據(jù)《刑訴法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的可以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由，發(fā)出《要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》，認(rèn)為不立案理由不成立的，可以通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后，“應(yīng)當(dāng)”立案。刑訴規(guī)則中又增加了對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督，可以通過(guò)制作《要求說(shuō)明立案理由通知書(shū)》的形式進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的過(guò)程就是采用制發(fā)《要求說(shuō)明（不）立案理由通知書(shū)》、《通知立案書(shū)》/《撤銷(xiāo)立案書(shū)》的形式，對(duì)公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行立案監(jiān)督意見(jiàn)的，可以繼續(xù)采取發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》的形式予以糾正，如果公安機(jī)關(guān)仍不糾正的，可以報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理。上述監(jiān)督環(huán)節(jié)雖然環(huán)環(huán)相扣，但監(jiān)督的手段也無(wú)外乎發(fā)送文書(shū)、糾正違法等保守手段，導(dǎo)致實(shí)踐中的監(jiān)督效果并不理想。從北京市檢察機(jī)關(guān)2005-2012年的立案監(jiān)督情況來(lái)看，對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督（以《要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》形式）逐年增長(zhǎng)，2005-2009年的數(shù)量基本穩(wěn)定在年均120件左右，2010年之后幾乎連年翻番，最高2012年636件比最低的2006年110件，增長(zhǎng)了六倍之多，三年年均增幅達(dá)到131%。相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)高漲的立案監(jiān)督熱情，公安機(jī)關(guān)的配合程度并不令人滿(mǎn)意：要求說(shuō)明不立案理由后公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案的比例一直未超過(guò)半數(shù)，只在2012年取得了剛不到七成的成績(jī)；再之后采取的通知公安機(jī)關(guān)立案，雖然法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”立案，這種強(qiáng)制性的規(guī)定在實(shí)踐中仍有落空的可能，如2007、2009、2010、2011年均有少則1件、多則5件的案件，公安機(jī)關(guān)因各種原因未執(zhí)行立案通知?？傮w而言，對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督成功率在2009年之前一直處于兩成不到的低谷，2010年之后成功率開(kāi)始大幅提高，最高（2012年）取得了84.28%的成功率，8年來(lái)進(jìn)行立案監(jiān)督1825件，監(jiān)督成功956件，監(jiān)督成功率剛剛過(guò)半數(shù)，54.03%，監(jiān)督效果差強(qiáng)人意（參見(jiàn)表3）?！糉L)〗

表3：2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作情況

監(jiān)督

類(lèi)型

年度

對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督（件）

要求說(shuō)明不立案理由公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案要求說(shuō)明不立案理由成功率通知公安機(jī)關(guān)立案

公安機(jī)關(guān)執(zhí)行通知情況

立案未立案執(zhí)行通知成功率不立案監(jiān)督成功率

對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督（件）

提出糾正已糾正

不當(dāng)立案監(jiān)督成功率

200513275.30%911-122.22%13.64%---

200611076.36%1212-100.00%17.27%---

200711954.20%1210183.33%12.61%---

20081231310.57%713-185.71%21.14%1--

2009129129.30%1816-88.89%21.71%12200.00%

20102187433.94%4544-97.78%54.13%302996.67%

201135815743.85%7469193.24%63.13%11510490.43%

201263644369.65%6193-152.46%84.28%34631089.60%

（三）各項(xiàng)監(jiān)督工作并未隨地方監(jiān)督立法出臺(tái)而顯著提升，反而因業(yè)務(wù)考評(píng)的開(kāi)展而有了質(zhì)的突破

雖然審判監(jiān)督工作地方監(jiān)督立法的前后4年變化不大，但其他法律監(jiān)督內(nèi)容如立案監(jiān)督、民行監(jiān)督、偵查監(jiān)督、監(jiān)所檢察監(jiān)督等在后4年尤其是2010年之后有了質(zhì)的飛躍。如前所述，對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督在2005-2009年一直保持在年均120件左右的數(shù)量，但2010年開(kāi)始，數(shù)量幾乎翻倍增長(zhǎng)，年均增幅達(dá)到64%以上；對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督在2008年之前幾乎沒(méi)有，只有2008年的1件，即使是在《決議》出臺(tái)后的2009年，也仍為1件，并未顯示出《決議》在改變監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的作用，同樣是自2010年開(kāi)始，對(duì)不當(dāng)立案的監(jiān)督有了十?dāng)?shù)倍的增長(zhǎng)，2010年提出糾正30件、2011年糾正115件、2012年更是攀升至346件，幾乎是每年翻番式增長(zhǎng)。同樣的現(xiàn)象也出現(xiàn)在偵查監(jiān)督、民行監(jiān)督、監(jiān)所檢察監(jiān)督中，如對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督中，監(jiān)所檢察部門(mén)在2005-2009年采用書(shū)面糾正違法通知書(shū)、檢察建議的形式進(jìn)行監(jiān)督的寥寥無(wú)幾，尤其是書(shū)面糾正違法的情形更是每年只有一兩件，這也與監(jiān)所檢察部門(mén)與被監(jiān)督對(duì)象長(zhǎng)期共處，無(wú)論是辦公處所還是日常的辦公活動(dòng)，甚至用餐問(wèn)題都有賴(lài)于被監(jiān)督者的配合和解決，由此也導(dǎo)致了剛性監(jiān)督手段行使闕如，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多采用口頭檢察建議的形式，監(jiān)督的隨意性大、強(qiáng)度不夠。這種情形也是一致延續(xù)到《決議》出臺(tái)后的2009年，直至2010年才有了較大改觀：2010、2011、2012年的書(shū)面糾正違法情形較之2009年的2件增長(zhǎng)的四五十倍，一舉升至年均102件。

這種法律監(jiān)督實(shí)踐質(zhì)效提升與地方監(jiān)督立法出臺(tái)的時(shí)間間隔性，在一定程度上排除了地方監(jiān)督立法對(duì)實(shí)踐的作用力，加之2005-2012年均未有大規(guī)模的立法修改活動(dòng)，新《刑訴法》、《刑法修正案（八）》的生效實(shí)施基本上是在2012年5月之后，可以說(shuō)，立法的變化并非法律監(jiān)督工作在2010年之后發(fā)生顯著變化的原因。通過(guò)考察北京市檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)造成2010年之后各項(xiàng)法律監(jiān)督工作均取得顯著提升的一個(gè)重要原因，就是檢察機(jī)關(guān)自2010年開(kāi)始實(shí)施的基層檢察機(jī)關(guān)建設(shè)考核工作，按照最高人民檢察院的意圖，這項(xiàng)工作的目的在于“通過(guò)考核引導(dǎo)和督促基層檢察院全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)基層檢察院建設(shè)科學(xué)發(fā)展”〖ZW(〗 參見(jiàn)：《基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）》（2010年3月26日頒行）第2條?！糧W)〗,其中檢察業(yè)務(wù)建設(shè)中的重要組成部分就是對(duì)“履行各項(xiàng)檢察職能”以及相應(yīng)的“執(zhí)法質(zhì)量”、“執(zhí)法效果” 的考核。雖然北京市早在2009年就出臺(tái)了《北京市基層人民檢察院建設(shè)考評(píng)實(shí)施辦法》，但無(wú)論是在考評(píng)內(nèi)容還是具體項(xiàng)目上都較為粗疏，導(dǎo)致最終考核效果不明顯，與訴訟監(jiān)督職能行使相關(guān)的各項(xiàng)工作在2009年并沒(méi)有出現(xiàn)明顯變化，直至2010年最高人民檢察院《基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）》的出臺(tái)，北京市據(jù)此修改了相應(yīng)內(nèi)容、細(xì)化了考核重點(diǎn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是完善了考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制——考核成績(jī)優(yōu)秀或者考評(píng)總成績(jī)排名連續(xù)上升且進(jìn)步幅度最大的基層檢察院, 可被評(píng)選為“首都先進(jìn)檢察院”，而“年度考評(píng)排名下降幅度最大且降幅達(dá)到三名以上的基層檢察機(jī)關(guān)，考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組將安排與該院領(lǐng)導(dǎo)班子集體談話(huà)，分析原因，并將該院列為幫促院，提出改進(jìn)意見(jiàn)”?！糧W(〗 參見(jiàn)：《2010年度北京市基層人民檢察院建設(shè)考評(píng)實(shí)施辦法》第31條?！糧W)〗可以說(shuō)，業(yè)務(wù)考核工作不僅將提高檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力作為重點(diǎn)內(nèi)容，最終考評(píng)成績(jī)與基層檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的利益相關(guān)性，也促使各基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始重視與考核得分點(diǎn)有關(guān)的工作，如立案監(jiān)督中“監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)立案的，每立案一人計(jì)1分；判處不滿(mǎn)3年有期徒刑的，每人加1分；判處3年以上不滿(mǎn)10年有期徒刑的，每人加2分；判處10年以上有期徒刑的，每人加4分；判處無(wú)期徒刑、死刑的，每人加10分”〖ZW(〗 參見(jiàn)：《2013年度北京市基層人民檢察院建設(shè)考評(píng)細(xì)則》第3條。〖ZW)〗，相較于捕后質(zhì)量不高等導(dǎo)致的減分，這種可能大幅提升考評(píng)成績(jī)的加分項(xiàng)深得人心，也是各院在履職工作中的重點(diǎn)工作內(nèi)容，于是體現(xiàn)在監(jiān)督數(shù)據(jù)的變化上，就是2009年之前各項(xiàng)數(shù)據(jù)大體穩(wěn)定或者增幅有限，而到2010年考核辦法正式實(shí)施后，各項(xiàng)數(shù)據(jù)就出現(xiàn)了大幅度的上升，呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)。

（四）剛性監(jiān)督手段的拓展空間不大，柔性監(jiān)督生命力更強(qiáng)

雖說(shuō)考核的指揮棒效應(yīng)帶來(lái)了各項(xiàng)監(jiān)督工作節(jié)節(jié)攀升，但監(jiān)督手段性質(zhì)的不同，也造成各項(xiàng)監(jiān)督工作并非齊頭并進(jìn)。如抗訴作為有著嚴(yán)格要求的監(jiān)督方式，不同于檢察建議、糾正違法、通知立案等彈性較大、標(biāo)準(zhǔn)較為靈活的監(jiān)督手段，并未因考核標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)而有突出變化。以刑事抗訴監(jiān)督權(quán)的行使為例，《決議》規(guī)定，“人民法院對(duì)人民檢察院依法提起的刑事抗訴案件和民事、行政抗訴案件，應(yīng)當(dāng)依照程序及時(shí)審理，原判決、裁定確有錯(cuò)誤的，要依法糾正”，用宣言式的條文要求法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)以抗訴手段行使訴訟監(jiān)督職能予以支持、配合，但這種宣言式的條文落實(shí)到司法實(shí)踐中，并未起到立竿見(jiàn)影的效果。北京市檢察機(jī)關(guān)2005-2012年間采用二審程序、審判監(jiān)督程序提抗511件，年均64件左右，提抗率也在千分之二到千分之四左右小幅波動(dòng)，提抗數(shù)、提抗率都較為穩(wěn)定，并沒(méi)有因《決議》出臺(tái)、考評(píng)工作等因素而有明顯變化。從抗訴成功率來(lái)看，8年間法院共計(jì)審結(jié)抗訴案件406件，其中191件被改判或發(fā)回重審，另有215件維持原判，抗訴意見(jiàn)被采納率僅為47%，僅有不到半數(shù)的抗訴得到了法院的認(rèn)同。即使考慮到《決議》出臺(tái)、考評(píng)工作開(kāi)始對(duì)抗訴工作的正向促進(jìn)作用，對(duì)前后4年的抗訴成功率進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)前4年年均抗訴成功17件，占同期法院審結(jié)抗訴案件的43.13%，后4年年均抗訴成功30件，雖然絕對(duì)數(shù)量幾乎翻了一倍，但占同期法院審結(jié)抗訴案件的比例即抗訴成功率仍不到五成，為49.59%，從這個(gè)角度來(lái)看，前后四年的審判監(jiān)督效果（獲得法院改判、糾正法院錯(cuò)誤判決）并沒(méi)有明顯的提升，在半數(shù)以下徘徊（參見(jiàn)表4）。

與抗訴這一剛性監(jiān)督手段的有限行使不同，檢察建議、糾正違法通知書(shū)等彈性較大的監(jiān)督手段，無(wú)論是作用范圍還是監(jiān)督效果都略勝一籌。以偵查監(jiān)督中的書(shū)面糾正違法活動(dòng)為例，2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)在審查批捕階段針對(duì)偵查機(jī)關(guān)違法行為發(fā)出糾正違法通知書(shū)228件，年均28.5件，除2005-2009年數(shù)字較為穩(wěn)定外，自2010年開(kāi)始翻番增長(zhǎng)，近三年的年均增長(zhǎng)率達(dá)到193.33%，占同期審查批捕案件的數(shù)量也從最低的0.19%，增長(zhǎng)到3.17%，增長(zhǎng)了16倍之多。伴隨監(jiān)督數(shù)量增長(zhǎng)的還有監(jiān)督效果的提升，8年間收到偵查機(jī)關(guān)回復(fù)、違法行為得以糾正的有182件，監(jiān)督成功率為79.82%，甚至不乏有的年份（2010年）取得了100%的監(jiān)督成功率（參見(jiàn)表5）。較之?dāng)?shù)量穩(wěn)定、成功率低的抗訴手段，柔性監(jiān)督手段的適用范圍更廣、可拓展空間更大，而且也有著更好的監(jiān)督效果。

表4：2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)抗訴結(jié)果情況

年份起訴（件）提 抗（件）提抗率‰撤抗（件）撤抗率%提抗成功改 判（件）發(fā)回重審（件）維持原判（件）抗訴成功抗訴成功率(%)

200517579452.561737.78286034615.00

200618171482.641020.8338105141551.72

200719929572.861831.5839202222250.00

200818700623.32711.2955197212655.32

200919619904.592426.67662311323451.52

201019354804.131417.566185312342.59

201119657623.151320.9749236322947.54

201220965672.9645.9758297293655.38

表5：2005-2012年北京市檢察機(jī)關(guān)審查

批捕階段書(shū)面糾正違法情況

年度

審查批捕階段發(fā)出書(shū)面糾正違法案件數(shù)（件）

提出糾正已糾正監(jiān)督成功率

20057457.14%

200622100.00%

20072-0.00%

200811436.36%

200915853.33%

20103333100.00%

2011564376.79%

20121028886.27%

綜上，地方監(jiān)督立法的出臺(tái)一方面促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律監(jiān)督工作的重視，但由于監(jiān)督手段的單一化、監(jiān)督保障的白條化，地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)推進(jìn)法律監(jiān)督工作心有余而力不足，無(wú)論是監(jiān)督能力還是監(jiān)督效果未隨著立法的誕生而發(fā)生質(zhì)的飛躍，只是隨著刑事訴訟執(zhí)法的規(guī)范化、文明化尤其是檢察業(yè)務(wù)考評(píng)重點(diǎn)的變化而產(chǎn)生了些微的進(jìn)步，監(jiān)督立法對(duì)司法實(shí)踐的影響不大。而且從監(jiān)督效果來(lái)看，剛性的監(jiān)督手段由于法律后果的缺失、監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間關(guān)系的微妙化，導(dǎo)致適用少、效果小，比較而言，柔性監(jiān)督手段由于法律后果并不嚴(yán)重，也未過(guò)多觸及被監(jiān)督者的利益，從而更容易被接受而產(chǎn)生一定的監(jiān)督效果。

三、法律監(jiān)督統(tǒng)一立法的瓶頸：以業(yè)務(wù)考評(píng)辦法與法律監(jiān)督地方立法的對(duì)比為視角

不僅三大訴訟法對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定概括、宣言化，范圍狹窄，缺乏具體、操作性強(qiáng)的法律規(guī)范，就連上述試圖對(duì)法律監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化的地方性法律監(jiān)督文件也同樣存在一個(gè)共性的問(wèn)題，即總則規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力的廣泛性與分則規(guī)定的具體監(jiān)督方式的狹窄性之間的矛盾，所談及的監(jiān)督方式無(wú)外乎抗訴、檢察建議、糾正違法等，對(duì)監(jiān)督對(duì)象不執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)的，缺乏硬性的罰則，多是宣言性、倡議性的規(guī)定，要求各個(gè)被監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)真配合、積極整改等等，沒(méi)有牙齒的法律，往往也發(fā)揮不了應(yīng)有的威懾力和影響力。一部統(tǒng)一的法律的缺位，往往意味著對(duì)某一類(lèi)事項(xiàng)規(guī)制的缺乏，從另一個(gè)角度說(shuō)，也往往意味著對(duì)某一類(lèi)公權(quán)力的運(yùn)行缺乏必要的制約與監(jiān)督。法律監(jiān)督統(tǒng)一立法任重而道遠(yuǎn)，在立法的必要性不存異議的前提下，如何立，就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)照對(duì)上述法律監(jiān)督立法的定性及定量分析，汲取檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)工作的有益經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)該當(dāng)選項(xiàng)。

（一）立法模式的選擇

北京市的《決議》全文共7條、1400余字，對(duì)監(jiān)督范圍、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督工作機(jī)制、自身監(jiān)督能力建設(shè)、被監(jiān)督對(duì)象的配合、行刑銜接工作、人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等七個(gè)方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作，主要是訴訟監(jiān)督工作進(jìn)行了簡(jiǎn)單的白描，如上所述，無(wú)論是監(jiān)督手段、監(jiān)督范圍還是監(jiān)督后果上都缺乏可操行性的規(guī)定，這種宣言式、粗線(xiàn)條的立法模式也是其2008年出臺(tái)后未能產(chǎn)生如期效果的一個(gè)重要原因。對(duì)比北京市的《基層院考核工作辦法》，自2009年出臺(tái)以來(lái)，年年有更新，尤其是所附的《考核工作細(xì)則》以及相應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，使以法律監(jiān)督為重要內(nèi)容的檢察機(jī)關(guān)工作有了具體的操作指南，并且在考核指揮棒的指引下，觸及監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)、監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，大大加強(qiáng)了監(jiān)督的方向性和可操作性。以2013年7月新修改的《北京市基層人民檢察院建設(shè)考評(píng)實(shí)施辦法》為例，全文共38條、5700余字，并輔之以三個(gè)考評(píng)細(xì)則和三套考評(píng)表，將分院、基層院、派出院作為不同主體，量體裁衣，分別制定了相應(yīng)的考評(píng)細(xì)則和考評(píng)表，其中對(duì)區(qū)縣院考評(píng)細(xì)則共126條、對(duì)分院考評(píng)細(xì)則共130條，對(duì)派出院考評(píng)細(xì)則共17條。無(wú)論是考評(píng)細(xì)則還是考評(píng)表的設(shè)計(jì)，均將法律監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容予以關(guān)注，監(jiān)督工作是否履行、效果是否良好，對(duì)應(yīng)了相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)、考核比重。如在偵監(jiān)工作的考核中，法律監(jiān)督工作僅次于對(duì)審查逮捕質(zhì)量（分值比例42%）的要求，將其細(xì)分為監(jiān)督立案（分值比例13%）、監(jiān)督撤案（分值比例8%）、糾正漏捕（分值比例7%）、監(jiān)督偵查活動(dòng)違法（分值比例12%）四個(gè)方面，共占考核總分的40%，其中監(jiān)督偵查活動(dòng)違法又細(xì)分為制發(fā)糾正違法通知書(shū)和建立公檢聯(lián)席會(huì)議兩種形式，前者適用于偵查活動(dòng)中的嚴(yán)重違法情形，后者適用于輕微違法情形予以通報(bào)的，而且均要求確實(shí)產(chǎn)生效果的（違法行為得以糾正、監(jiān)督建議得到認(rèn)可并整改），才能獲得相應(yīng)的考核加分,甚至對(duì)后者的監(jiān)督形式、監(jiān)督效果體現(xiàn)都進(jìn)行了明確要求，即必須形成相應(yīng)的會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議通報(bào)?！糧W(〗 參見(jiàn)：《2013年度北京市基層人民檢察院建設(shè)考評(píng)細(xì)則》第6條?！糧W)〗

兩相對(duì)比，地方監(jiān)督立法的宣言化、綱領(lǐng)化，使其的誕生并未能帶來(lái)法律監(jiān)督工作的革新，反而是細(xì)致入微、繁而有物的考評(píng)辦法更有效、更高效地促進(jìn)了法律監(jiān)督工作的進(jìn)步。因此，在探討統(tǒng)一的法律監(jiān)督立法時(shí)，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監(jiān)督法的大而無(wú)當(dāng)。

（二）法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)

通過(guò)對(duì)實(shí)踐中法律監(jiān)督手段發(fā)揮作用的考察，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督手段薄弱導(dǎo)致監(jiān)督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發(fā)揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監(jiān)督立法中往往僅對(duì)監(jiān)督手段進(jìn)行粗略、與法條一致的描述，對(duì)如何行使、如何發(fā)揮效用并未提及，如在民行案件監(jiān)督問(wèn)題上，北京市的《決議》只是規(guī)定了法院對(duì)于“民事、行政抗訴案件，應(yīng)當(dāng)依照程序及時(shí)審理，原判決、裁定確有錯(cuò)誤的，要依法糾正；對(duì)人民檢察院建議再審的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查決定是否啟動(dòng)再審，符合再審條件的，要依法再審。應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民檢察院進(jìn)一步落實(shí)并規(guī)范檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審判委員會(huì)的制度”，具體如何行使民行抗訴權(quán)，如何監(jiān)督民行案件，并未過(guò)多涉及。而在北京市的考評(píng)辦法中，針對(duì)民行案件的監(jiān)督問(wèn)題，不僅區(qū)分了提請(qǐng)抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對(duì)于檢察建議適用的范圍又區(qū)分為針對(duì)訴訟程序的監(jiān)督和針對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，均包括審判程序（執(zhí)行）違法情形或?qū)徟腥藛T（執(zhí)行）違法行為、裁判（執(zhí)行文書(shū)）筆誤等瑕疵問(wèn)題兩類(lèi)重要程度不同的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)這種針對(duì)性、時(shí)效性更強(qiáng)的法律監(jiān)督手段的確立和完善，是促進(jìn)法律監(jiān)督工作有效進(jìn)行的重中之重。

（三）法律監(jiān)督效果的評(píng)估

法律監(jiān)督權(quán)的行使貴在有效，即能帶來(lái)法制統(tǒng)一、公平正義的良好社會(huì)效果。但考察中發(fā)現(xiàn)地方監(jiān)督立法并未重視監(jiān)督效果的評(píng)估工作，僅將人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、定期或不定期聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，作為評(píng)估的主要手段，缺乏科學(xué)有效、直觀便捷的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，容易導(dǎo)致法律監(jiān)督工作看上去做了，實(shí)際上卻沒(méi)有什么效用的尷尬局面。對(duì)比考評(píng)工作的要求，通過(guò)百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權(quán)重、各個(gè)檢察機(jī)關(guān)的橫縱對(duì)比，作為評(píng)價(jià)法律監(jiān)督工作是否做到實(shí)處的標(biāo)準(zhǔn)、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監(jiān)督中的檢察建議制發(fā)為例，考評(píng)細(xì)則中對(duì)檢察建議的監(jiān)督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當(dāng)且必要，并要求人民法院書(shū)面采納回復(fù)了本檢察建議，采取了撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式，方能計(jì)分。針對(duì)裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴(yán)重的、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的筆誤問(wèn)題。僅針對(duì)裁判或執(zhí)行文書(shū)中校對(duì)不細(xì)致產(chǎn)生的筆誤發(fā)出檢察建議的，不計(jì)分。發(fā)出檢察建議錯(cuò)誤或沒(méi)有必要的，不僅不能計(jì)分，還應(yīng)減分。 “錯(cuò)誤”指檢察建議指出的審判程序或執(zhí)行問(wèn)題不存在或指出的問(wèn)題不準(zhǔn)確，“沒(méi)有必要”指檢察建議所指監(jiān)督事項(xiàng)無(wú)監(jiān)督價(jià)值，提出檢察建議損害了檢察建議的權(quán)威性。 〖ZW(DY〗參見(jiàn)：《2013年度北京市檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作考評(píng)表》。〖ZW)〗對(duì)檢察建議的法律后果——撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式——進(jìn)行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒(méi)必要的，濫用監(jiān)督權(quán)，反而要被扣分。以此來(lái)強(qiáng)調(diào)、規(guī)范法律監(jiān)督權(quán)的行使，也是法律監(jiān)督統(tǒng)一立法的可借之鑒。

結(jié)語(yǔ)

《憲法》總則規(guī)定地位的無(wú)上性與法律監(jiān)督細(xì)則的分散性、無(wú)序性，造成了實(shí)踐中對(duì)法律監(jiān)督的有用性、效用性的種種質(zhì)疑。對(duì)照指導(dǎo)基層院工作重點(diǎn)、工作方向的業(yè)務(wù)考評(píng)工作，法律監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)從立法模式的細(xì)則化、法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)化、監(jiān)督效果的評(píng)估化等方面有所突破，使法律監(jiān)督工作有章可循、有據(jù)可依，真正將憲法規(guī)定落實(shí)到司法實(shí)踐中。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳云龍.關(guān)于提出“制定《中華人民共和國(guó)法律監(jiān)督法》立法議案”的說(shuō)明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm.

［2］曹建明.2010年全國(guó)兩會(huì)《最高人民檢察院工作報(bào)告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm.

［3］慕平.2008年9月在北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上所作的《北京市人民檢察院關(guān)于開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作情況的報(bào)告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/301@22193.htm.

Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責(zé)任編輯：李曉鋒

兩相對(duì)比，地方監(jiān)督立法的宣言化、綱領(lǐng)化，使其的誕生并未能帶來(lái)法律監(jiān)督工作的革新，反而是細(xì)致入微、繁而有物的考評(píng)辦法更有效、更高效地促進(jìn)了法律監(jiān)督工作的進(jìn)步。因此，在探討統(tǒng)一的法律監(jiān)督立法時(shí)，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監(jiān)督法的大而無(wú)當(dāng)。

（二）法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)

通過(guò)對(duì)實(shí)踐中法律監(jiān)督手段發(fā)揮作用的考察，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督手段薄弱導(dǎo)致監(jiān)督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發(fā)揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監(jiān)督立法中往往僅對(duì)監(jiān)督手段進(jìn)行粗略、與法條一致的描述，對(duì)如何行使、如何發(fā)揮效用并未提及，如在民行案件監(jiān)督問(wèn)題上，北京市的《決議》只是規(guī)定了法院對(duì)于“民事、行政抗訴案件，應(yīng)當(dāng)依照程序及時(shí)審理，原判決、裁定確有錯(cuò)誤的，要依法糾正；對(duì)人民檢察院建議再審的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查決定是否啟動(dòng)再審，符合再審條件的，要依法再審。應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民檢察院進(jìn)一步落實(shí)并規(guī)范檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審判委員會(huì)的制度”，具體如何行使民行抗訴權(quán)，如何監(jiān)督民行案件，并未過(guò)多涉及。而在北京市的考評(píng)辦法中，針對(duì)民行案件的監(jiān)督問(wèn)題，不僅區(qū)分了提請(qǐng)抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對(duì)于檢察建議適用的范圍又區(qū)分為針對(duì)訴訟程序的監(jiān)督和針對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，均包括審判程序（執(zhí)行）違法情形或?qū)徟腥藛T（執(zhí)行）違法行為、裁判（執(zhí)行文書(shū)）筆誤等瑕疵問(wèn)題兩類(lèi)重要程度不同的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)這種針對(duì)性、時(shí)效性更強(qiáng)的法律監(jiān)督手段的確立和完善，是促進(jìn)法律監(jiān)督工作有效進(jìn)行的重中之重。

（三）法律監(jiān)督效果的評(píng)估

法律監(jiān)督權(quán)的行使貴在有效，即能帶來(lái)法制統(tǒng)一、公平正義的良好社會(huì)效果。但考察中發(fā)現(xiàn)地方監(jiān)督立法并未重視監(jiān)督效果的評(píng)估工作，僅將人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、定期或不定期聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，作為評(píng)估的主要手段，缺乏科學(xué)有效、直觀便捷的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，容易導(dǎo)致法律監(jiān)督工作看上去做了，實(shí)際上卻沒(méi)有什么效用的尷尬局面。對(duì)比考評(píng)工作的要求，通過(guò)百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權(quán)重、各個(gè)檢察機(jī)關(guān)的橫縱對(duì)比，作為評(píng)價(jià)法律監(jiān)督工作是否做到實(shí)處的標(biāo)準(zhǔn)、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監(jiān)督中的檢察建議制發(fā)為例，考評(píng)細(xì)則中對(duì)檢察建議的監(jiān)督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當(dāng)且必要，并要求人民法院書(shū)面采納回復(fù)了本檢察建議，采取了撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式，方能計(jì)分。針對(duì)裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴(yán)重的、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的筆誤問(wèn)題。僅針對(duì)裁判或執(zhí)行文書(shū)中校對(duì)不細(xì)致產(chǎn)生的筆誤發(fā)出檢察建議的，不計(jì)分。發(fā)出檢察建議錯(cuò)誤或沒(méi)有必要的，不僅不能計(jì)分，還應(yīng)減分。 “錯(cuò)誤”指檢察建議指出的審判程序或執(zhí)行問(wèn)題不存在或指出的問(wèn)題不準(zhǔn)確，“沒(méi)有必要”指檢察建議所指監(jiān)督事項(xiàng)無(wú)監(jiān)督價(jià)值，提出檢察建議損害了檢察建議的權(quán)威性。 〖ZW(DY〗參見(jiàn)：《2013年度北京市檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作考評(píng)表》?！糧W)〗對(duì)檢察建議的法律后果——撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式——進(jìn)行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒(méi)必要的，濫用監(jiān)督權(quán)，反而要被扣分。以此來(lái)強(qiáng)調(diào)、規(guī)范法律監(jiān)督權(quán)的行使，也是法律監(jiān)督統(tǒng)一立法的可借之鑒。

結(jié)語(yǔ)

《憲法》總則規(guī)定地位的無(wú)上性與法律監(jiān)督細(xì)則的分散性、無(wú)序性，造成了實(shí)踐中對(duì)法律監(jiān)督的有用性、效用性的種種質(zhì)疑。對(duì)照指導(dǎo)基層院工作重點(diǎn)、工作方向的業(yè)務(wù)考評(píng)工作，法律監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)從立法模式的細(xì)則化、法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)化、監(jiān)督效果的評(píng)估化等方面有所突破，使法律監(jiān)督工作有章可循、有據(jù)可依，真正將憲法規(guī)定落實(shí)到司法實(shí)踐中。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳云龍.關(guān)于提出“制定《中華人民共和國(guó)法律監(jiān)督法》立法議案”的說(shuō)明［EB/OL］.(2010-03-08)［2013-06-23］.http://www.jcrb.com/zhuanti/szzt/lianghui2010/jjjch/gzh/201004/t20100402_339602.htm.

［2］曹建明.2010年全國(guó)兩會(huì)《最高人民檢察院工作報(bào)告》［EB/OL］.（2010-03-11）［2013-06-23］.http://www.xinhuanet.com/2010lh/100311a/wz.htm.

［3］慕平.2008年9月在北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上所作的《北京市人民檢察院關(guān)于開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作情況的報(bào)告》［EB/OL］.(2008-09-24)［2013-10-11］. http://www.bjrd.gov.cn/27925/2008/09/24/301@22193.htm.

Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責(zé)任編輯：李曉鋒

兩相對(duì)比，地方監(jiān)督立法的宣言化、綱領(lǐng)化，使其的誕生并未能帶來(lái)法律監(jiān)督工作的革新，反而是細(xì)致入微、繁而有物的考評(píng)辦法更有效、更高效地促進(jìn)了法律監(jiān)督工作的進(jìn)步。因此，在探討統(tǒng)一的法律監(jiān)督立法時(shí)，有必要參考這種有效、有用的立法模式，防止法律監(jiān)督法的大而無(wú)當(dāng)。

（二）法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)

通過(guò)對(duì)實(shí)踐中法律監(jiān)督手段發(fā)揮作用的考察，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督手段薄弱導(dǎo)致監(jiān)督效果差，其中剛性手段（如抗訴、通知立案）發(fā)揮作用的空間有限、成功率低，不及柔性手段（如糾正違法、檢察建議）等。地方監(jiān)督立法中往往僅對(duì)監(jiān)督手段進(jìn)行粗略、與法條一致的描述，對(duì)如何行使、如何發(fā)揮效用并未提及，如在民行案件監(jiān)督問(wèn)題上，北京市的《決議》只是規(guī)定了法院對(duì)于“民事、行政抗訴案件，應(yīng)當(dāng)依照程序及時(shí)審理，原判決、裁定確有錯(cuò)誤的，要依法糾正；對(duì)人民檢察院建議再審的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查決定是否啟動(dòng)再審，符合再審條件的，要依法再審。應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民檢察院進(jìn)一步落實(shí)并規(guī)范檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審判委員會(huì)的制度”，具體如何行使民行抗訴權(quán)，如何監(jiān)督民行案件，并未過(guò)多涉及。而在北京市的考評(píng)辦法中，針對(duì)民行案件的監(jiān)督問(wèn)題，不僅區(qū)分了提請(qǐng)抗訴、提出抗訴、再審檢察建議等不同方式，對(duì)于檢察建議適用的范圍又區(qū)分為針對(duì)訴訟程序的監(jiān)督和針對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，均包括審判程序（執(zhí)行）違法情形或?qū)徟腥藛T（執(zhí)行）違法行為、裁判（執(zhí)行文書(shū)）筆誤等瑕疵問(wèn)題兩類(lèi)重要程度不同的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)這種針對(duì)性、時(shí)效性更強(qiáng)的法律監(jiān)督手段的確立和完善，是促進(jìn)法律監(jiān)督工作有效進(jìn)行的重中之重。

（三）法律監(jiān)督效果的評(píng)估

法律監(jiān)督權(quán)的行使貴在有效，即能帶來(lái)法制統(tǒng)一、公平正義的良好社會(huì)效果。但考察中發(fā)現(xiàn)地方監(jiān)督立法并未重視監(jiān)督效果的評(píng)估工作，僅將人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、定期或不定期聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，作為評(píng)估的主要手段，缺乏科學(xué)有效、直觀便捷的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，容易導(dǎo)致法律監(jiān)督工作看上去做了，實(shí)際上卻沒(méi)有什么效用的尷尬局面。對(duì)比考評(píng)工作的要求，通過(guò)百分制、排名制的考核體系，用分值大小、權(quán)重、各個(gè)檢察機(jī)關(guān)的橫縱對(duì)比，作為評(píng)價(jià)法律監(jiān)督工作是否做到實(shí)處的標(biāo)準(zhǔn)、杠桿，起到了很好的效果。同樣以民行監(jiān)督中的檢察建議制發(fā)為例，考評(píng)細(xì)則中對(duì)檢察建議的監(jiān)督效果有明確要求，檢察建議的提出必須“正確適當(dāng)且必要，并要求人民法院書(shū)面采納回復(fù)了本檢察建議，采取了撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式，方能計(jì)分。針對(duì)裁判筆誤提出的檢察建議，僅限于較為嚴(yán)重的、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的筆誤問(wèn)題。僅針對(duì)裁判或執(zhí)行文書(shū)中校對(duì)不細(xì)致產(chǎn)生的筆誤發(fā)出檢察建議的，不計(jì)分。發(fā)出檢察建議錯(cuò)誤或沒(méi)有必要的，不僅不能計(jì)分，還應(yīng)減分。 “錯(cuò)誤”指檢察建議指出的審判程序或執(zhí)行問(wèn)題不存在或指出的問(wèn)題不準(zhǔn)確，“沒(méi)有必要”指檢察建議所指監(jiān)督事項(xiàng)無(wú)監(jiān)督價(jià)值，提出檢察建議損害了檢察建議的權(quán)威性。 〖ZW(DY〗參見(jiàn)：《2013年度北京市檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作考評(píng)表》。〖ZW)〗對(duì)檢察建議的法律后果——撤銷(xiāo)、變更、更換承辦人、對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行違紀(jì)處分等糾正方式——進(jìn)行了明確，而且要求檢察建議的提出必須確有必要，如果沒(méi)必要的，濫用監(jiān)督權(quán)，反而要被扣分。以此來(lái)強(qiáng)調(diào)、規(guī)范法律監(jiān)督權(quán)的行使，也是法律監(jiān)督統(tǒng)一立法的可借之鑒。

結(jié)語(yǔ)

《憲法》總則規(guī)定地位的無(wú)上性與法律監(jiān)督細(xì)則的分散性、無(wú)序性，造成了實(shí)踐中對(duì)法律監(jiān)督的有用性、效用性的種種質(zhì)疑。對(duì)照指導(dǎo)基層院工作重點(diǎn)、工作方向的業(yè)務(wù)考評(píng)工作，法律監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)從立法模式的細(xì)則化、法律監(jiān)督手段的補(bǔ)強(qiáng)化、監(jiān)督效果的評(píng)估化等方面有所突破，使法律監(jiān)督工作有章可循、有據(jù)可依，真正將憲法規(guī)定落實(shí)到司法實(shí)踐中。

參考文獻(xiàn)：

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Reality and the Ideal of Legal Supervisions Uniform Legislation:

Based on the Qualitative and Quantitative of

Legal Supervisions Local Legislation

LI Bin1, ZHANG Yunxiao2

(1. The Second Branch of the Peoples Procuratorate of Beijing, Beijing 100078;

2. The Peoples Procuratorate of Chaoyang District, Beijing 100026, China)

Abstract: Nationwide provincial legislature of legal supervision reflects the prosecutions emphasis on the legal supervision, but the legislative provisions as declarations and slogans does not enhance the legal supervisions ability, thus the effect of legal supervision has not been improved. On the contrary, the implementation of performance appraisal has gradually formulated the legal supervision and improved its efficiency due to the definite range of important points, detailed appraisal methods, and effective assessment of the performance appraisal. Moreover, such flexible supervision means are more effective for it is likely to be accepted by the supervised objects. On the basis of comparative analysis, legal supervision uniform legislation should learn from the useful experience from performance appraisal, carry out detailed legislative work, reinforce the legal supervision means and improve the effectiveness of evaluation mechanism; thereby the problems such as lack of legal supervision in legislation or improper legal supervision can be solved.

Key Words:legal supervision；legal supervision legislation；litigation supervision；performance appraisal

本文責(zé)任編輯：李曉鋒