葉竹盛

2013年的最后幾天，《行政訴訟法修正案（草案）》終于提上了全國人大常委會的臺面，開始被審議。這是《行訴法》自1989年通過后的首次修訂。

原全國人大常委會法工委主任顧昂然回憶說：“1982年向彭真同志匯報，地方和群眾有一種說法，‘官告民，一告一個準(zhǔn)，民告官沒門’。彭真同志對此極為重視，認(rèn)為這關(guān)系到維護(hù)人民權(quán)益和行政機關(guān)依法行政的問題，他說：‘這個問題要解決！’”1989年，《行政訴訟法》通過，“民告官沒門”的歷史走向終結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計，這部法律實施20多年來，法院總共審理了約200萬起民告官案件，民告官已成社會常態(tài)。然而，制度閥門雖已打開，實踐道路卻布滿坎坷。

近幾年，民訴、刑訴兩部訴訟法相繼修訂。3部訴訟法修訂時，全國人大常委會在審議期間，除了向社會公布修正案草案外，還附帶一份草案說明。其中介紹，前兩部訴訟法修訂的原因是舊法與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)。而行訴法除了“不適應(yīng)”外，還有語氣更重的“不協(xié)調(diào)”，此外還專門強調(diào)，“人民群眾對行政訴訟中存在的‘立案難、審理難、執(zhí)行難’等突出問題反映強烈”。

從“沒門”到“路難行”，此次修訂無疑是“民告官”的再出發(fā)。

在北京執(zhí)業(yè)的律師王令和李仁杰在6個月內(nèi)到外地省份辦理了4件行政訴訟案件，均遭法院拒絕，不予立案。其中兩件案子，立案庭法官分別給出的理由是，“我就是不立案，愛怎么辦就怎么辦”和“被告區(qū)政府的意見是讓你們冷靜一下，所以我們不立案”。兩位律師接連碰壁之后，宣布不再承接該地區(qū)的新案件。

“在起訴階段，從《行政訴訟法》實施的效果來看，這是被告最容易守住的一個環(huán)節(jié)，也是原告最難突破的一個環(huán)節(jié)?！边@是中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)者馬懷德常年觀察的結(jié)果。

20多年200多萬起民告官，僅從這一數(shù)字來看，難以得出立案難的結(jié)論，但稍一分析，數(shù)字背后的現(xiàn)實就水落石出。平均到每一年是十幾萬起行訴案件，而全國法院每年一共審理700多萬件案件，“民告官”所占比不過百分之一二。與此同時，全國每年另有近千萬件信訪案件，其中相當(dāng)部分涉及行政行為，相比之下，十幾萬件更顯得渺小。

廣西某人口近百萬的一個縣級市，其法院2011年和2012年只分別受理15件和11件行政訴訟案件，該院分析認(rèn)為首要原因是行政機關(guān)依法行政意識提高了，并沒有提到“立案難”的問題。

應(yīng)星和徐胤兩位學(xué)者研究了兩座分屬華北兩省的城市后發(fā)現(xiàn)，兩個城市經(jīng)濟發(fā)展水平均接近，前者雖然只有500多萬人口，但年均受案量約1000件；后者有700多萬人口，年均受案量卻不到300件。兩位學(xué)者分析后認(rèn)為，造成差距的主要原因在于兩地有關(guān)立案的制度不同，前者城市所在省份早在上世紀(jì)90年代中期就開始推行行政訴訟受案目標(biāo)管理制度，且將立案數(shù)量作為法官考核的指標(biāo)之一。另外，該省較早就開始推行行政訴訟案件異地管轄、提升審級和指定審理制度。類似情況下，由于立案的具體制度設(shè)計不同，行政訴訟的受案量就有比較大的差別，說明立案問題的確影響到了“民告官”的真實需求。

面對行政訴訟立案難的局面，2009年，最高人民法院連續(xù)下發(fā)多份文件，其中《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》要求：“各級人民法院要高度重視行政訴訟立案工作，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理條件。上級人民法院要加強行政訴訟立案監(jiān)督，對于符合立案條件不予受理的，及時予以糾正，防止因當(dāng)事人告狀無門而到處上訪，激化社會矛盾?！?/p>

此外，最高院還專門下發(fā)了《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》，要求基層法院“不得隨意限縮受案范圍”，要求各地堅決清除限制行政訴訟受理的各種“土政策”。

但是根據(jù)《法律年鑒》對最高院2009年文件下發(fā)前后幾年的行政訴訟結(jié)案數(shù)的統(tǒng)計來看，這些言辭可謂嚴(yán)厲的文件幾乎沒有起到作用，從2006年開始，每年都按大約5%的緩慢速度增長。

此次修訂，根據(jù)全國人大常委會公布的草案說明，“立案難”被認(rèn)為是三難的“難中之難”，草案對癥下藥，采取擴大受案范圍、可口頭起訴等5項措施。

梅春來律師卻對草案能否根本解決問題表示擔(dān)憂：“現(xiàn)實的規(guī)則是法院不受理行政訴訟都不是立案庭決定的。一般的行政行為是由行政庭庭長決定的，對行政機關(guān)有不利影響的案件報院長決定，對當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)有重大影響的行政案件要請示當(dāng)?shù)卣忘h委意見，有的甚至還要獲得上級法院內(nèi)部默許?！?/p>

他建議，要真正解決問題，應(yīng)該借鑒《行政復(fù)議法》的規(guī)定?！巴瑯佣际切姓讣姓?fù)議為什么沒出現(xiàn)立案難的問題？”梅春來認(rèn)為首先是因為行政復(fù)議有自動受理機制，其次是因為復(fù)議機關(guān)不作為的，將面臨被起訴到法院的壓力，而法官不立案則缺少類似的監(jiān)督機制。因此他建議，要根本解決“立案難”問題，可以考慮建立自動立案制度，“從當(dāng)事人郵寄或遞交起訴狀之日起7天內(nèi)未作出不予受理的裁定一律視為受理”。

對于艱難通過立案關(guān)的行訴案件來說，后路也不平坦，有不少甚至連開庭的機會都沒有。據(jù)最高院數(shù)據(jù)，2011年，全國以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件，占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%，是民商事案件的7.8倍。

清華大學(xué)行政法教授何海波統(tǒng)計，行訴案中原告撤訴的比例居高不下，從行訴法施行之初的20%一路攀升到最高60%，直到近年穩(wěn)定在40%左右。何海波觀察到一個令人費解的現(xiàn)象，在近年來撤訴案件中，只有不到10%是因為被告行政機關(guān)主動改變了行政行為而原告自動申請撤訴的，那么其余90%是出于什么原因撤訴呢？他推測，有可能是被告承諾給原告一些好處，“例如行政處罰決定不撤銷但也不執(zhí)行”。

幾種情況相加后，法院最終以判決形式結(jié)案的比例只有不到三成。據(jù)北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授包萬超對2000年至2011年間行政訴訟原告勝訴率進(jìn)行統(tǒng)計的結(jié)果顯示，法院越來越傾向于不支持原告的判決，從2000年17%的勝訴率，一路下跌，直到2011年只有7.09%。

據(jù)不少行訴法學(xué)者觀察，行訴法作為一部基本法律，最初之所以在中央層面迅速通過，除了解決“民告官無門”的問題外，潛在的用意是借此監(jiān)督地方政府的行為，以落實中央法律、法規(guī)和政策，但與此同時，又不能破壞地方政府施政的能動性和靈活性，尤其是在維穩(wěn)和經(jīng)濟發(fā)展方面。

據(jù)何海波統(tǒng)計，公安案件曾經(jīng)長期是行政訴訟的第一大類案件，曾占所有民告官的45%，此后比例不斷下降，到2010年只有8.2%。與此趨勢相反， 城市建設(shè)（包括規(guī)劃、拆遷、房屋登記等）行政案件從上世紀(jì)90年代僅5%的比例，躍升至2010年全部一審行政案件的18% ，成為占據(jù)首位的民告官類型，占據(jù)第二位的是國土資源（包括土地、林業(yè)、草原、礦產(chǎn)等）行政案件。顯而易見，這3類案件的起伏趨勢與社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢相吻合，并且三者均涉及維穩(wěn)和經(jīng)濟發(fā)展問題。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條規(guī)定要“維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。既然肩負(fù)“維護(hù)”的職能，在本已寥寥無幾的原告勝訴案中，即使行政行為存在明顯的違法問題，法院也幾乎不采取直接變更的判決。據(jù)最高院統(tǒng)計，在2010年全國法院審結(jié)的近13萬件一審行政案件中，變更判決只有137件。

與民眾勝訴率極低相對應(yīng)的是“官告民”幾乎一告一個準(zhǔn)的局面。行政訴訟中有一類是政府部門向法院提出請求，要求法院向民眾強制執(zhí)行行政機關(guān)的決定。據(jù)包萬超統(tǒng)計，2000到2011年間，這類“官告民”的總數(shù)高達(dá)300多萬件，而“民告官”只有120多萬件。 更為驚人的對比是，當(dāng)“民告官”的勝訴率只有不到10%之時，法院支持“官告民”的比例常年高達(dá)90%以上。

2000到2011年間，強制執(zhí)行行政機關(guān)決定類的“官告民”的總數(shù)高達(dá)300多萬件，而“民告官”只有120多萬件。 更為驚人的對比是，當(dāng)“民告官”的勝訴率只有不到10%之時，法院支持“官告民”的比例常年高達(dá)90%以上。

即使艱難地闖過了立案關(guān)和審判關(guān)，當(dāng)事人最終勝訴，卻仍可能“栽”在執(zhí)行難上。不久前，廣東省雷州市一位副市長在接受采訪時，被問到政府為何不履行省高院判決時，回答說“不要盲目相信法院”。這從一定程度上折射出部分官員仍未改變尊重法院判決的心態(tài)。

各種難題的癥結(jié)被歸咎于一點： “縣法院審不了縣政府?！睋?jù)最高院統(tǒng)計，2011年，全國行政案件的上訴率達(dá)到了72.85%的歷史最高點。更為明顯的數(shù)據(jù)是進(jìn)京上訪數(shù)量持續(xù)走高，2011年全國行政一審受案數(shù)量僅占所有總類案件的1.8%，但當(dāng)年到最高法院登記申訴上訪的行政案件卻占全部的18.5%。這些數(shù)據(jù)表明，基層法院即使立案和判決了，作為原告方的民眾也多數(shù)不服，繼續(xù)尋求上訴等救濟渠道。

根據(jù)種種數(shù)據(jù)，最高院法官李廣宇、王振宇、梁風(fēng)撰文分析說，“基層法院的一審功能幾乎形同虛設(shè)?！币虼怂麄兲岢觯舨桓母铿F(xiàn)行行政審判體制，“其他方面的努力再大、再多，也無法從根本上擺脫困境”，他們開出的藥方是設(shè)立直接接受最高院監(jiān)督的行政法院系統(tǒng)。

改革之路與“民告官”之路一樣艱辛。2005年全國人大法工委就已形成建議稿初稿，但直到2008年，行訴法修訂才列入了十一屆全國人大常委會2008年至2012年的立法規(guī)劃，直到換屆也未見最終落定。2013年底，十八屆三中全會召開，一份大幅涉及法治政府的全面改革總綱出臺，或許是借此改革的勢能，行訴法修訂最終正式提上了臺面。草案說明中罕見地兩處直接引用三中全會決議的有關(guān)精神作為修訂的理據(jù)。例如，跨區(qū)域管轄行政案件已在多個試點被證明有效，在寫入修正案時，草案說明便援引了全會“關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的決議內(nèi)容。

細(xì)心的人會發(fā)現(xiàn)，公布的草案中，第一條刪除了“維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”中的“維護(hù)”，只留下“監(jiān)督”。若此條最終通過，則表明至少在立法層面上，法院和行政機關(guān)的關(guān)系實際上已經(jīng)開始被扭轉(zhuǎn)。

盡管學(xué)界和民眾普遍歡迎此次大規(guī)模修法，但常年辦理民告官案件的袁裕來律師卻“冷眼旁觀”：“立案難、判決難、執(zhí)行難的根源是什么？表面來看，似乎是法院不敢依法立案、不敢依法審判、不敢依法執(zhí)行，實質(zhì)上卻是法院敢于不依法立案、不依法審判、不依法執(zhí)行。”法院種種“敢于”對民眾說不的底氣，顯然不是來源于依法獨立審判的法治精神。因此，他認(rèn)為，不從根本體制上轉(zhuǎn)變，限制干涉司法機關(guān)獨立審判的種種權(quán)力，賦予民眾真正制衡法外權(quán)力的力量，那么行訴法的修法尺度再大，也未必見效。

解決“三難”，“民告官”再出發(fā)，此次修訂只是一個開始。