張墨寧

中國需要繼續(xù)出發(fā)，而如何找到全面深化改革的不竭動力，成為一個巨大挑戰(zhàn)。

十八大后中國權(quán)力格局有了變化和重構(gòu)，在今天，已穩(wěn)固形成新的政治權(quán)威，習(xí)近平事實(shí)上已經(jīng)是中國改革開放的“新設(shè)計師”。正如美國《時代》周刊評論說，中國領(lǐng)導(dǎo)層已向外界證明，他們有能力做出艱難決定并聰明地貫徹實(shí)施。

中國需要繼續(xù)出發(fā)，而如何找到全面深化改革的不竭動力，如何激發(fā)社會活力，成為一個巨大挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)，也和政治、經(jīng)濟(jì)和社會是否能確立“新常態(tài)”聯(lián)系在一起。那么，中國該怎么做？

本刊記者就此專訪了新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年。

《南風(fēng)窗》：如果說“和諧社會”、“社會管理”是對保持社會穩(wěn)定的一個回應(yīng)，本屆領(lǐng)導(dǎo)層多次提到的激發(fā)社會活力，回應(yīng)的是哪些問題？

鄭永年：激發(fā)社會活力，實(shí)際上就是中國的改革動力從哪里來的問題。過去中國曾出現(xiàn)過“無改革”或者說改革不動的局面?！盁o改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會不想改革。想改革而沒有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導(dǎo)致“無改革”局面。自改革開放以來，改革、發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國3個互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過改革而得到發(fā)展，通過發(fā)展而達(dá)致穩(wěn)定，穩(wěn)定本身又反過來有助于進(jìn)一步改革和發(fā)展，這是一個良性的循環(huán)。而過去多年，中國總體局勢的發(fā)展態(tài)勢在很多方面表明這三者之間有進(jìn)入了一個惡性循環(huán)的風(fēng)險，即無改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。

十八大以來，無論是三中全會還是四中全會，主題都是改革，確立了宏大的改革計劃，老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設(shè)計已經(jīng)具備了，那么改革的動力在哪里？主體是誰呢？改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設(shè)計者，在有些方面是改革的主體，比如財政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面并不是主體，改革的主體還是社會。社會活力無非來自兩個方面，企業(yè)和社會組織，他們也是創(chuàng)新的主體。

這也符合中國上世紀(jì)80年代改革的邏輯，頂層設(shè)計師是鄧小平，但最終還是通過分權(quán)創(chuàng)造了活力，無論是早期的個體戶、民營企業(yè)還是特區(qū)，都是把社會活力激發(fā)出來的手段。90年代鄧小平南方談話以后，改革走得那么快，也是因?yàn)榇笠?guī)模的分權(quán)運(yùn)動。只有分權(quán)，才會把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機(jī)以后，國有企業(yè)大擴(kuò)張;另一方面是維穩(wěn)系統(tǒng)即社會控制系統(tǒng)的發(fā)展，影響了社會活力的發(fā)揮。

現(xiàn)在面臨的問題是，新一輪改革，是從以往的分權(quán)式改革轉(zhuǎn)向集權(quán)式改革，這表現(xiàn)在深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等新權(quán)力機(jī)構(gòu)的成立。集權(quán)是為了克服既得利益對改革的阻力和反對，就像習(xí)近平所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權(quán)力，沒有權(quán)力什么事情都做不成?？泄穷^就要有權(quán)力，但集權(quán)本身不是目的，要發(fā)揮社會的活力還是要還權(quán)于社會。把權(quán)力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是需要下放到改革者手中。

《南風(fēng)窗》：全面深化改革中如何進(jìn)一步下放權(quán)力，并真正解決一些地方政府不作為的問題？

鄭永年：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上也是在探討怎么分權(quán)，首先就是如何把行政審批權(quán)下放。比如上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，意在發(fā)揮地方的積極性，負(fù)面清單也是一個很好的概念，但是這個清單過長的時候，跟沒有下放一樣。

集權(quán)式的改革和反腐敗運(yùn)動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉(zhuǎn)”政府。道理很簡單，法律規(guī)定的權(quán)力還是在政府手中，但這些政府已經(jīng)不作為。下一步中央政府要做的是，通過集權(quán)的方式，有足夠的權(quán)力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團(tuán)、地方政府不會主動放權(quán)，需要中央政府的權(quán)力去推動，要利用上層的權(quán)力使得各級政府、各級官僚去分權(quán)。

衡量改革進(jìn)展得如何，不在于有多么宏大的改革設(shè)計，而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實(shí)施下去。我認(rèn)為四中全會之后要走向放權(quán)，前一個階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運(yùn)動一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標(biāo)則是要把政府從“不作為”轉(zhuǎn)向“作為”，否則三中全會、四中全會的改革設(shè)計只會停留在紙面上。權(quán)力如果牢牢掌握在官僚系統(tǒng)手里，不向地方、企業(yè)和社會放權(quán)，改革還是不會發(fā)生。

《南風(fēng)窗》：反腐敗和執(zhí)政黨自身建設(shè)，都在于重塑執(zhí)政黨的活力，黨的活力與社會活力是怎樣的關(guān)系，如何評價黨與社會的互動？

鄭永年：社會的活力很大程度上取決于黨的活力。群眾路線在中國共產(chǎn)黨所主導(dǎo)的政治中，占有絕對重要的地位。然而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中，曾經(jīng)被邊緣化了，結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。

中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這種情況下，執(zhí)政本身也面臨挑戰(zhàn)甚至危機(jī)。很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關(guān)系，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關(guān)系。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什么方式，毛澤東發(fā)動“文化大革命”也是想訴諸社會的活力，以社會運(yùn)動的方式激發(fā)活力很危險。現(xiàn)在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。

但是不管怎么樣，首先要給社會權(quán)力。一方面必須向社會分權(quán)，另一方面需要規(guī)制社會的行為。不過，規(guī)制不等于社會控制，而是建立在法律基礎(chǔ)上的治理。為什么社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉(zhuǎn)型先要向社會分權(quán)，另一方面，還要把黨對社會的關(guān)系轉(zhuǎn)化成為基于法律之上的領(lǐng)導(dǎo)。這兩點(diǎn)都很重要，光有分權(quán)，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權(quán)和秩序也要有優(yōu)先次序，向社會分權(quán)應(yīng)該成為主體。秩序當(dāng)然是需要的，但現(xiàn)在的秩序不是法治秩序，更多是維穩(wěn)秩序。維穩(wěn)秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執(zhí)政黨與社會出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系。

《南風(fēng)窗》：對于社會的關(guān)系也在發(fā)生變化，比如“社會管理綜治委”復(fù)名“社會治安綜治委”，回到了2011年以前的名稱，維穩(wěn)思維將會減弱嗎？

鄭永年： “社會管理綜治委”本質(zhì)上是社會控制。社會治安的含義就小多了，就是一個維持公共秩序的問題。上世紀(jì)80年代成立政法委的時候本來就是要推進(jìn)法治的。所以，它現(xiàn)在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進(jìn)法治的道路。

《南風(fēng)窗》：十八大報告中提到了“政社分開”，這一概念首次見于黨的最高層次的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中。改革開放之初，就提出了“政企分開”，但是至今還是沒有達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)，“政社分開”和“政企分開”面臨哪些共同的體制性問題？

鄭永年：中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因?yàn)樯鐣α恳彩墙瓴懦砷L起來的，早期社會力量不是很強(qiáng)大，這個概念也不太相關(guān)。處理政府與社會的關(guān)系，可以從政企關(guān)系中學(xué)到很多教訓(xùn)?！罢蠓珠_”的早期就是政府把權(quán)力還給企業(yè)，讓它們成為真正的企業(yè)，但是分權(quán)的時候忽略了對企業(yè)的行為進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的規(guī)范，因此出現(xiàn)了生產(chǎn)安全、大規(guī)模的食品安全和破壞環(huán)境等等的問題。所以，在分權(quán)的同時，必須進(jìn)行規(guī)制。社會也是一樣，首先是分權(quán)，分權(quán)肯定會出現(xiàn)問題。但是如果不分權(quán)，擔(dān)心出問題，社會永遠(yuǎn)成長不起來。所需要的是在分權(quán)的同時考慮如何規(guī)制社會。

《南風(fēng)窗》：改革開放至今，中國的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略可以說在國進(jìn)民退與國退民進(jìn)之間反復(fù)，你曾經(jīng)說“中國經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險是不改革”，排除全球經(jīng)濟(jì)因素，如何認(rèn)識目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力與改革的關(guān)系？

鄭永年：從90年代開始的企業(yè)制度改革可以說只完成了一半，朱镕基實(shí)行“抓大放小”，把很多國有企業(yè)民營化、組建了很多龐大的企業(yè)集團(tuán)，但是法人化、企業(yè)化只走了半步，國有企業(yè)跟政府的關(guān)系到今天還是很密切。學(xué)習(xí)新加坡淡馬錫模式也沒有到位。

群眾路線在共產(chǎn)黨的政治生活中，曾經(jīng)被邊緣化了，結(jié)果造成了執(zhí)政黨越來越官僚化。

2008年之后，國有企業(yè)大擴(kuò)張，擠占了民營企業(yè)的空間。從理論上來說，民營企業(yè)的投資空間是很大的，甚至可以進(jìn)入軍工領(lǐng)域，但實(shí)際上民營企業(yè)并沒有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產(chǎn)、后來的IT業(yè)之類，也就是國有企業(yè)空白或者不強(qiáng)大的地方。而且現(xiàn)在實(shí)際上的對外開放的程度也不如以前了，盡管其中有全球貿(mào)易保護(hù)主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團(tuán)壯大之后就不想開放了。早期那些新生的利益集團(tuán)對中國的改革開放起了很大的作用，但現(xiàn)在他們長大了，就開始阻礙改革了。

本屆政府已經(jīng)做了兩件好事，一是國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業(yè)都是有關(guān)系的。國有企業(yè)擴(kuò)張被遏制，至少在理論上民營企業(yè)的空間增加了，中央也有意識在金融和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域放開了一些。不過，幅度還是不夠大，因?yàn)闄?quán)力還是在官僚系統(tǒng)手中。

再者，有些地方政府的態(tài)度也發(fā)生了變化，以前大量發(fā)展房地產(chǎn)，但是現(xiàn)在房地產(chǎn)在一定程度上被遏制下來，地方政府感到財政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開始小產(chǎn)權(quán)房改革，上海把企業(yè)賣給央企或者民營化。但總體上看，現(xiàn)在很多官僚機(jī)構(gòu)還是沒有感到有壓力。

《南風(fēng)窗》：釋放社會的活力首先涉及對社會的保護(hù)，對底層保護(hù)不夠之外，還有一個現(xiàn)象是能否壯大中產(chǎn)階層，在這方面新加坡有沒有借鑒經(jīng)驗(yàn)？

鄭永年：財富外流、高端的中產(chǎn)跑掉了，說明生存環(huán)境不好，對社會的保護(hù)不夠。亞洲“四小龍”用了二三十年就培養(yǎng)了一個龐大的中產(chǎn)階層，經(jīng)濟(jì)起飛之后，中產(chǎn)階層就已經(jīng)占到了70%～80%，中國的中產(chǎn)階層只有20%多一點(diǎn)，以至于中國社會缺失穩(wěn)定的基礎(chǔ)，只有依靠高強(qiáng)度的維穩(wěn)機(jī)制來謀求穩(wěn)定。

新加坡的基尼系數(shù)也很高，但是沒有社會不穩(wěn)定的問題，原因就在于其“保底不封頂”的模式，既“親商”又“親民”，既重視資本的作用，又注重向社會提供公共服務(wù)。一方面壯大中產(chǎn)階層隊伍，從而使社會更加趨向穩(wěn)定;一方面加大公共財政投入，提供基本政府服務(wù)。新加坡也不是一個很公平的社會，但是社會保護(hù)得很好，大多數(shù)人居住在政府提供的住房，底層受到保護(hù)，能夠維持人的基本尊嚴(yán)和體面的生活。中國的問題盡管跟人均GDP有關(guān)，但最主要還是跟社會公平有關(guān)，就是底盤沒有保護(hù)好。也就是說，問題不在于富人太多，而在于窮人太多，并且沒有被保護(hù)好。

《南風(fēng)窗》：去年國務(wù)院出臺政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見;本屆政府將簡政放權(quán)作為改革的“先手棋”，取消和下放共600多項行政審批權(quán)，如何理解這一些舉措？

鄭永年：每一屆政府上來都會簡政放權(quán)，從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，政府的審批權(quán)下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚，企業(yè)、社會能做的，政府應(yīng)該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會控制的方面，政府還是牢牢掌握。

但另一方面，政府應(yīng)當(dāng)做的事情比如教育、醫(yī)療、公共住房、社會保障是不應(yīng)該完全放的。從社會服務(wù)領(lǐng)域來看，中國的政府還是負(fù)擔(dān)得太少。十八屆三中全會《決定》里提到的“市場起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用”，我認(rèn)為，“市場起決定性作用”應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會領(lǐng)域也可以運(yùn)用市場機(jī)制，但跟經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場機(jī)制是兩回事?！罢l(fā)揮更好的作用”，主要是社會領(lǐng)域。以前的改革中就是沒有把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和社會領(lǐng)域的改革分清楚。

《南風(fēng)窗》：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，過去的思路是否存在以供給增長替代放權(quán)的問題。社會改革一方面是提供公共服務(wù)，一方面是社會治理方式，這兩個方面的關(guān)聯(lián)是什么？

鄭永年：社會服務(wù)是社會治理的基礎(chǔ)。如果光有社會服務(wù)，那就變成了“收買”社會，成本就會變得不可持續(xù)，西方的福利社會也出現(xiàn)了很多問題。政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，提供越來越多的社會服務(wù)。不過，是不是由政府直接來做，則是另一個問題。有些地方，社會能做的，可以向社會購買服務(wù)，這樣可以控制官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

社會參與更為重要，社會建設(shè)好了，政府就可以把好多事情交給社會，現(xiàn)在好多地方政府要向社會采購服務(wù)，但是找不到“社會”，因?yàn)檎蛔屔鐣砷L起來，當(dāng)然就無法幫助政府。

《南風(fēng)窗》：如果說這一輪改革要進(jìn)行新的分權(quán)，要把權(quán)力下放給社會，那與80年代改革不同的是面臨的情況不同，在思路上會有什么不同？

鄭永年：我覺得邏輯是一樣的，就是要通過培養(yǎng)新利益克服老利益。僅靠中央集權(quán)克服不了既得利益的阻礙。80年代改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經(jīng)濟(jì)改革方面，鄧小平的思路是不先進(jìn)行國有企業(yè)改革，而是讓國有企業(yè)外部長出一個非國有部門，內(nèi)資改不動就引入外資。現(xiàn)在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領(lǐng)域培養(yǎng)新的利益。現(xiàn)在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點(diǎn)妥協(xié)是可以理解的，但問題是如何更有效培養(yǎng)新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱镕基進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)改制，產(chǎn)生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩(wěn)定了？就是因?yàn)樾碌睦?，即非國有部門已經(jīng)長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執(zhí)政黨，幫助了改革者。