劉斌

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢，430072）

后危機時代我國社會保障基金投資管理機制創(chuàng)新

劉斌

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢，430072）

社會保障基金的投資管理對一個國家社會保障制度的建設和經(jīng)濟發(fā)展起著重要的作用，特別是2007年金融危機之后，各國社會保障基金的投資管理不斷進行著探索和嘗試，以期實現(xiàn)保值增值，滿足社會公眾的需要。根據(jù)我國社會保障基金投資管理現(xiàn)狀的弊端，從迎接后危機時代對社會保障基金投資管理模式的挑戰(zhàn)著手，應實施拓寬社會保障基金投資渠道、做好社會保障基金保值增值工作以及社會保障基金投資的監(jiān)管體制等措施。

后危機時代；社會保障基金；投資管理；保值增值；創(chuàng)新

社會保障基金的建立是由一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和市場機制所決定的，而建立該項基金的國家是為了保障社會勞動者的生存、維系社會公眾權益要建立的一種資金儲備制度，所以它是社會保障制度的基礎，也是社會保障體系建設和完善的必須的一項重要內(nèi)容。然而，隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，保證社?；鸬陌踩?、穩(wěn)定性和保值增值都成為社會公眾關注的熱點。2007年，由美國次貸引發(fā)的全球金融危機，滲透了全球的每個角落，也為我國經(jīng)濟敲響了警鐘：外匯儲備縮水，外銷型民企大量倒閉，農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮涌現(xiàn)、失業(yè)問題加劇。為應對金融危機，我國推行了4萬億刺激性計劃，特別對具有保值增值功能的社會保障基金投資與運營提出了深入的探討要求。

一、我國社會保障基金投資管理狀況

2010年11月1日，我國公布的總人口數(shù)已經(jīng)高達1370536875人，而60歲以上的老年人口數(shù)從2011年底的1.85億上升到2015年的2.21億，占總人口數(shù)的13.7%和16.13%，每年增長1.04%，按此增速發(fā)展，到2050年，我國6O歲以上的老年人口數(shù)將達到4.2億，占總人口的30.65%，遠遠高于世界平均水平，使得現(xiàn)階段的社會保障基金將面臨巨大的支付壓力及困難。

（一）社會保障基金基本概念

一般來講，“社?；稹笔侵溉珖鐣Ｕ匣鸸芾砝硎聲芾淼暮髠浠?。而“社會保障基金”則有不同的理解，廣義的“社會保障基金”應包括社會保險、社會福利、社會救濟等基金，因為后兩者的規(guī)模不大或較少為人所知，所以“社會保障基金”一般指“社會保險基金”。而“社會保險基金”又分為基本的和補充的（如基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險），它們對安全性和收益性的要求是不一樣的，因此，投資選擇和去向也不一樣。國家對基本的部分是有嚴格規(guī)定的，俗稱“高壓線”，而各省的補充養(yǎng)老保險基金（企業(yè)年金）早已入市。其中具有完全積累制的是個人帳戶基金和企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金，主要用于職工本人退休后使用；不具有完全積累制的是社會統(tǒng)籌基金，主要實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，支付退休職工的基本養(yǎng)老金；介于完全積累制和不具有完全積累制中間的是全國社會保障基金，大部分資金用于積累，小部分資金用于調(diào)劑，彌補基金本年度收支不平衡缺口。

目前，我國社會保障基金的投資管理采用的是適度集中型投資管理模式，它的集中行政管理部門是國家社會保障基金理事會，60%以上的資金投資管理由政府直接管理，40%以內(nèi)的資金委托基金公司管理。能進入基金投資環(huán)節(jié)的是個人帳戶基金、全國社會保障基金和企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金，而社會統(tǒng)籌基金是用于當年支付退休工資，不能進入投資管理環(huán)節(jié)。但適度集中社會保障基金投資管理模式，能有效地發(fā)展基金的規(guī)模經(jīng)濟效益，可以克服基金資金過于分散的缺陷；但是在該模式中，參保人不能直接參與基金公司管理，政府使用委托——代理關系把社?；鹞谢鸸竟芾?，使管理關系復雜化，其約束、激勵機制有待改進。

（二）我國社會保障基金投資管理存在的弊端

1．投資管理和監(jiān)管成本較高

目前，我國已出現(xiàn)貧富差異大、經(jīng)濟高速運行、社會快速變化，尚屬于欠發(fā)達的社會主義國家，許多貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)還沒有完全推行社會保障體制，如從公共財政專項撥款支付管理費用和監(jiān)管費用，則對全民缺乏公平性；其次，我國社會保障基金的投資管理體系中允許基金公司參與管理，但管理費用因投資標的物、投資的地區(qū)不同而不同。如基金公司將2012年即將投資并運營廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結存的1000億元資金按照1.5%年管理費率比例提取年管理費，則管理費用支出高達15億元，其管理成本就居高不下；最后，如果將1000億資金分別委托數(shù)家基金管理公司共同管理，按標的的風險程度進行投資，雖然能夠達到分散風險的目的，但社保基金理事會需要組織大量的人員對基金管理管理公司的投資行為進行緊密跟蹤和監(jiān)督，形成了較高的監(jiān)督成本。

2．投資管理受“行政”的影響大、風險規(guī)避難及時

目前，我國的社會保障基金未設立專門的投資和管理機構，各地都是由社?；鸸芾碇行拇鸀楣芾?。社?；鸸芾碇行牟⑽椽毩⒂谡块T，政府機構對社保基金的投資限制和集中管理模式影響著社?；鸸芾碇行墓ぷ鳌Ｉ绫；鸬墓芾砭秃茈y建立規(guī)范的信息披露制度、投資基金風險防范機制，對規(guī)范的會計、審計的執(zhí)行力度也較弱，不僅加大了管理的難度，降低了管理效率，而且對投資風險的規(guī)避和反應也不能及時，從而使得社會保障基金投資管理風險增高。

3．社會保障基金投資管理體制和監(jiān)管機制不完善、不合理

目前，我國社會保障基金投資管理機制和法律監(jiān)管機制均不健全、不完善：一是社會保障基金投資方式過于保守，缺乏社會保障基金保值和增值的功能。我國通貨膨脹率從1999年—1.4%上升到2011年的5.4%，其中2008年達到最高6.9%，隨著經(jīng)濟的復蘇和發(fā)展，2012年的通貨膨脹率高位運行在3.5%—6%之間，但是我國的社會保障基金的投資方式還停留在以購買銀行存款、國債為主的穩(wěn)定性投資方式，不能充分考慮通貨膨脹、物價上漲帶來的隱形貶值現(xiàn)象；二是法律監(jiān)管機制不完善。我國對社?；鹜顿Y管理曾經(jīng)制定過一系列的相關法規(guī)規(guī)范，如1996年頒布的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金財務制度》和《企業(yè)職工失業(yè)保險基金財務制度》，2001年年頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等。但是立法層次不高，執(zhí)行的效力有限，違規(guī)行為時有發(fā)生，造成嚴重的社會影響，如2006年我國審計署就通過審計發(fā)現(xiàn)各地方政府的社保違規(guī)而造成的問題金額高達71.35億元。

二、后危機時代對社會保障基金投資管理模式的挑戰(zhàn)

（一）對社會保障基金收支的的沖擊

1．危機效應影響著社會保障基金收入

金融危機破壞了中國企業(yè)的獲利能力，隨著國外對金融危機修復政策的頻出，中國人民幣的大幅升值，工資成本的持續(xù)上漲，勞動密集型制造業(yè)的優(yōu)勢下降，企業(yè)訂單減少，效益低下的企業(yè)破產(chǎn)或倒閉，導致可繳費的社會保障基金來源減少，據(jù)《德勤中國競爭力調(diào)查報告2011》數(shù)據(jù)顯示，目前大部分東南亞國家的人力成本約為中國的50%。而2003年中國制造業(yè)產(chǎn)品的成本平均比美國要低22%，但到2008年底卻收窄至只剩下5.5%。

2．危機效應影響著社會保障支出

全球金融危機對實體型經(jīng)濟打擊較大，失業(yè)人數(shù)急增，如增幅較大的國家是美國，從危機爆發(fā)前的2007年的4.6%的失業(yè)率增至2009年9.3%的失業(yè)率，2010年的全球失業(yè)率基本與2009年持平，比危機爆發(fā)前的2007年多了2760萬人。而中國的實體經(jīng)濟也受到波動，從2007年的4%的失業(yè)率增至2009年的4.3%的失業(yè)率，雖然在2010年和2011年中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率還停留在4.1%，但預計2012年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%，遠遠超過金融危機爆發(fā)前。失業(yè)人數(shù)增加，也加大了失業(yè)保險金和社會救助金的支出。

（二）對社會保障基金保值增值功能的沖擊

金融危機爆發(fā)前，2007年我國的社會保障基金總資產(chǎn)數(shù)為5161.52億元，但是收益率為43.19%，遠遠高于當年的4.8%的通貨膨脹率；但是受到金融危機影響，我國投資海外的社會保障基金收益率受損，曾低至-6.79%，即使2011年底的8689億元，投資收益率還是維持在0.84%，遠遠低于通貨膨脹率5.4%，加大了總資產(chǎn)的安全和貶值風險。（見下表）

全國社會保障基金歷年總資產(chǎn)、收益率與通貨膨脹率對比表

（三）社會保障基金管理體制和監(jiān)督制度受到挑戰(zhàn)

社會保障基金是關系到社會公眾個人退休后的“養(yǎng)命錢”或“保命錢”，不僅要求社會保障基金在運營和監(jiān)控過程中滿足社會公眾的需要，更重要的是保障其安全性，今年以來，我國社會保障基金的征收、發(fā)放和管理不僅帶有“地域性”色彩，而且對措施進行完善以及安全性的監(jiān)管體制完善措施進行緩慢，必須認真整改。因此，金融危機后為全球各個國家敲響了警鐘：無論何種經(jīng)濟環(huán)境下，社會保障基金投資的安全性是至關重要的。

三、后危機時代我國社會保障基金投資管理的措施

2008年金融危機爆發(fā)后，各國政府都采取一系列政策振興本國經(jīng)濟，我國中央和地方政府從2009年起就提出了用4萬億元人民幣刺激經(jīng)濟計劃、家電下鄉(xiāng)、“一升一降、一統(tǒng)一分，一抓一放”①這是北京市勞動和社會保障局發(fā)布的措施：“升”是指三大社保待遇提高、“降”是指五項社保費率減負、“統(tǒng)”是指養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一、“分”是指退休醫(yī)療待遇與單位繳費脫鉤、“放”是指靈活就業(yè)人員醫(yī)療門診報銷、“抓”是指四項措施促進農(nóng)村勞動力轉移。等措施，投資社會公眾基礎設施建設、拉動內(nèi)需。但是國內(nèi)居民的消費并未隨著經(jīng)濟刺激計劃預期相應增長，反而逐步增加儲蓄額，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款余額從2008年217885億元、2009年260772億元逐步增長到2010年303302億元。這說明金融危機爆發(fā)后，居民的生存成本增加了，如房貸、教育成本、醫(yī)療費用和養(yǎng)老成本等生存成本逐年上升，居民省吃儉用、不敢消費。同時居民對社會保障基金管理、未來投資收益率的不確定性，促使居民選擇了穩(wěn)健的投資方式——儲蓄，這不僅嚴重阻礙了擴大內(nèi)需的成長，也妨礙居民繳納社會保障基金的積極性。所以，要建立健全社會保障基金的管理機制，以贏得社會公眾的信心。

（一）制定相關政策，拓寬社會保障基金的投資渠道

1．拓寬社會保障基金來源渠道

拓寬社會保障基金來源渠道，首先應制定相應的政策，扶助中小企業(yè)的發(fā)展。由于中小企業(yè)抵抗金融危機風險性最弱，而中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的99%以上，在市場經(jīng)濟和社會保障基金來源中占有不可磨滅的地位：中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的99%以上，中小企業(yè)解決了社會勞動力的70%的就業(yè)問題，中小企業(yè)提供了50%以上的稅收收入。因此，中小企業(yè)的健康發(fā)展，切實解決中小企業(yè)融資難問題，不僅能降低失業(yè)率，而且能為在崗中小企業(yè)人員的納入社會保障體系提供穩(wěn)定的資金來源；其次，增加地方財政投入，擴大征收面、加強社會保險費稽核，以實現(xiàn)社會保險基金收入快速增長的目標。養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等五項社會保險截至2011年底分別為28391億元、47343億元、14317億元、17696億元、13892元，上述五項社會保險參保人數(shù)分別達到2.8億人、4.7億人、1.4億人、1.8億人、1.4億人，2011年我國五項社會保險基金總收入2.37萬億元，比上年增長26%；總支出1.79萬億元，增長21.1%，也將500多萬未參保集體企業(yè)退休人員納入職工養(yǎng)老保險制度，但是這個數(shù)字相對于擁有13.4億人口的中國，所占比例還是狹小。應該通過立法，拓寬社會保障基金來源。

2．減少社會保障基金支出

為了應對金融危機產(chǎn)生的失業(yè)率過高的負面社會影響，我國已從2010年1月1日起執(zhí)行新的支持和促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，其對象范圍擴大到納入就業(yè)失業(yè)登記管理體系的全部人員，并積極扶持個人自主創(chuàng)業(yè)。同時彈性推遲退休年齡。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和我國計劃生育政策的執(zhí)行，我國大部分城市已經(jīng)進入了“老齡化化”狀態(tài)，如2011年的上海市，60歲以上的老年人占總人口數(shù)的24.5%。而我國社會保障基金特別是養(yǎng)老保險金的缺口較大，根據(jù)人社部資料顯示：13個省份試點做實賬戶僅2703億元，而我國個人賬戶記賬額為1.9萬億元，等于有近1.7萬億元的空賬缺口。針對不同人群、不同技術執(zhí)行彈性退休制度，不僅能減少社會保障基金支出、降低社會保障壓力，也為經(jīng)濟的高速發(fā)展保住了重要人才。

3．拓寬社會保障基金投資渠道

拓寬社會保障基金投資渠道可以通過兩種方式，一是加大政府對社會保障的財政投入。清華大學經(jīng)管學院副院長白重恩曾提出一個設想：一方面政府應當加大對社會保障的投入，另一方面降低企業(yè)和職工繳納社會保障的比例，企業(yè)省下來的錢就可用于給職工漲工資，職工省下來的錢就變成了可支配收入；二是通過國有企業(yè)利潤分紅來彌補政府對社會保障增加的投入缺口。2011年中央企業(yè)累計實現(xiàn)凈利潤9173億元，根據(jù)2007年12月實施的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，央企紅利上繳比例最高為10%，雖然從2011年起，我國適當提高了其紅利上繳比例為15%，如繼續(xù)將比例上調(diào)并全部填補社會保障資金缺口，則不出五年將填補萬億社會保障資金缺口；三是選擇穩(wěn)健性投資渠道。如果將我國社會保障基金收益單純依靠股票投資所產(chǎn)生的證券差價收益，則風險性較大，如社會保障基金重倉持有的貝因美股票，因2011年中期報表收益不穩(wěn)，社會保障基金在該股總體浮虧超102億元。因此選擇具有穩(wěn)定性保值增值的信托貸款，安全性較高的銀行、鐵路等公司股權投資，還可以投資于抵押貸款、不動產(chǎn)、外國資產(chǎn)等，采用多元化的投資手段提高社保基金的盈利能力

（二）做好社會保障基金保值增值工作

首先要審慎性進行投資，為社會保障基金選擇合適的最低收益率，如不低于同期實際通貨膨脹率的中長期投資平均收益率。一旦社會保障基金的實際收益率低于預設的最低收益率，則采用必要的措施，調(diào)整社會保障基金的未來投資方向和項目、調(diào)整持有資產(chǎn)的比例等；其次，根據(jù)市場的系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險出現(xiàn)的概率，以及宏觀、微觀貨幣財政政策的變化、投資行業(yè)的生命周期、行業(yè)風險等因素，量化社會保障基金投資組合中各資產(chǎn)的投資比例。早在2001年我國頒布的《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》中就已經(jīng)對社會保障基金投資做了如下規(guī)定：對銀行存款和國債投資的比例不得低于50%；對企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%；對證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，運用定量化的投資組合模型，選擇收益與風險兼顧的風險資產(chǎn)的持有比例，優(yōu)化社會保障基金的保值和增值的途徑。

（三）完善社會保障基金投資的監(jiān)管體制

建立和完善社會保障基金投資監(jiān)管體制，不僅要從金額上確?；鹜顿Y的安全和有效，防止社會保障基金的挪用，而且還要外部環(huán)境上預測可能出現(xiàn)的金融風險與危機。對社會保障基金投資的監(jiān)管體系應該包括以下兩個方面：首先對受托方的監(jiān)管，從法律、法規(guī)上要求社會保障基金的托管方對所管理的社會保障基金資產(chǎn)應該謹慎性選擇風險最小化的投資組合，并對受托方實現(xiàn)無限責任制；其次是強化委托方多元化監(jiān)督與管理，對社會保障基金的投資工具選擇及其在投資組合中所占的比重均進行明確的限制和約定，并對基金的運作實行強硬的管制。

［1］袁軍，楊成.國外社?；鸨Ｖ翟鲋到?jīng)驗及啟示［J］.浙江金融，2010，（1）.

［2］劉嫻韜.關于社會保障基金投資運營模式的研究［J］.云南財經(jīng)大學學報（社會科學版），2011，（2）.

［3］高云霞.經(jīng)濟危機形勢下社會保障制度建設探討［J］.黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院學報，2010，（5）.

［4］楊勇剛，姜澤許.我國養(yǎng)老保險基金投資運營存在問題及對策建議［J］.科技信息，2010，（8）.

［5］李茹蘭，吳玉梅.基于RAROC模型的社?；鹪鲋敌史治觯跩］.山東財政學院學報，2012，（2）.

（責任編輯 高云）

D632.1

文章編號：1671-0681（2014）01-0128-03

劉斌（1974-），女，武漢大學政治與公共管理學院博士生，江西科技師范大學教授。

2013-07-19