顏冰心

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政契約作為一種新的管理手段在行政管理活動(dòng)中扮演著越來越重要的角色，與此同時(shí)，行政契約糾紛也會(huì)大量出現(xiàn)。如何對行政契約進(jìn)行合理的司法救濟(jì)，已成為擺在廣大行政學(xué)者們面前的重要課題。為此，分析了我國行政契約司法救濟(jì)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，并聯(lián)系實(shí)際情況提出了完善的意見和建議，以期為行政契約爭議的解決搭建起一個(gè)良好的訴訟救濟(jì)平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：行政契約；司法救濟(jì)；制度

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—3198（2014）16—0150—02

行政契約作為行政主體的一種新型管理手段，在現(xiàn)代行政管理體系中占有越來越重要的地位。但是，俗話說，有權(quán)利必有救濟(jì)，在現(xiàn)代社會(huì)，當(dāng)大量的有關(guān)行政契約的糾紛出現(xiàn)時(shí)，怎樣才能給予其良好的法律救濟(jì)，這是值得深入探討的。

西方國家通過協(xié)商、仲裁、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決或者是行政訴訟等實(shí)現(xiàn)在行政法上對行政契約的救濟(jì)。

在我國，行政法學(xué)者對行政契約糾紛的解決也傾向于通過行政復(fù)議與行政訴訟的方式解決。但是，一方面我國救濟(jì)制度深受民法與經(jīng)濟(jì)法理論的影響，另一方面行政契約本身的特點(diǎn)較少受到關(guān)注，從而在建設(shè)行政契約救濟(jì)制度時(shí)制度存在著不足，所以，對現(xiàn)有救濟(jì)制度進(jìn)行討論和試建很有必要。本文限于篇幅所限，在此僅討論司法上的救濟(jì)模式。

1我國行政契約司法救濟(jì)制度的現(xiàn)狀分析

在我國，大部分學(xué)者目前更傾向于將行政契約糾紛納入到訴訟途徑解決，但是從現(xiàn)今的司法實(shí)踐中看，在處理行政契約糾紛時(shí)，存在著諸如法院管轄疏漏、行政訴訟障礙等問題。

1.1法院管轄的疏漏

在司法實(shí)踐中，發(fā)生了許多法院管轄上的疏漏。一部分行政契約糾紛被作為民事糾紛或商事糾紛納入到民庭或者經(jīng)濟(jì)庭管轄，如農(nóng)村承包合同糾紛案件、城市建設(shè)拆遷補(bǔ)償糾紛、市政工程建設(shè)糾紛、國有企業(yè)租賃承包經(jīng)營糾紛等?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。而根據(jù)最高人民法院的司法解釋，具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對特定相對人實(shí)施的單方行政行為。行政契約作為一種雙方行為，顯然并不屬于具體行政行為。在最高人民法院發(fā)布并于2000年3月10日實(shí)行的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將行政訴訟的受案范圍變更為行政行為，但是，行政契約只是一種具有行政性的新型行為，它并不屬于行政行為。所以，行政契約并沒有被納入到行政訴訟法的救濟(jì)范圍。

1.2行政訴訟救濟(jì)上的障礙

在上文中我們說了，行政契約沒有被我國現(xiàn)行行政法納入到行政訴訟法的救濟(jì)范圍，因此，與行政契約的特點(diǎn)相對應(yīng)的審判規(guī)則及具體制度一定存在著不足。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，行政契約的單向性訴訟結(jié)構(gòu)存在不足。行政訴訟法規(guī)定只有相對人享有起訴權(quán)，在行政主體不能行使行政優(yōu)益權(quán)的場合，如果行政契約的相對人一方侵害行政主體的合法權(quán)益，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，那么行政主體的權(quán)益就得不到維護(hù)。第二，行政訴訟法規(guī)定，在訴訟過程中被告行政機(jī)關(guān)負(fù)主要舉證義務(wù)。這就造成了行政訴訟雙方權(quán)利義務(wù)、舉證責(zé)任、訴訟地位上的不對等，從而行政相對人不積極參與訴訟，而行政機(jī)關(guān)舉證時(shí)常有瑕疵。法院在對審理案件時(shí)，不審查相對人在行政契約履行中的行為是否失當(dāng)，補(bǔ)救是否恰當(dāng)、及時(shí)等情況，不能與相對應(yīng)的具體行政行為作必要的對比和分析，從而在一定程度上影響了法官對案件事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確性和裁判的公正性。第三，由于沒有一部統(tǒng)一的、有關(guān)行政契約的法律，造成了法院在適用規(guī)則上的不一致。第四，法院的裁決形式也不能滿足行政契約糾紛的需要。

2我國行政契約司法救濟(jì)制度的完善

行政契約是政府實(shí)施民主管理的重要方式之一。隨著行政契約在當(dāng)前社會(huì)的不斷增多，行政契約糾紛的數(shù)量也不斷增加，但是我國尚未真正建立行政契約制度，這就違背了當(dāng)前行政契約實(shí)踐的實(shí)際需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善行政契約的司法救濟(jì)制度，從而為行政契約爭議的解決搭建起一個(gè)良好的訴訟救濟(jì)平臺(tái)。

2.1納入行政訴訟受案范圍

最高人民法院在1991年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中，將“具體行政行為”定義為行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)所委托的工作人員所實(shí)施的單方行為。這一定義使行政契約這樣的雙方行為無法進(jìn)入行政訴訟受案范圍。在最高人民法院發(fā)布并于2000年3月10日實(shí)行的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將行政訴訟的受案范圍變更為行政行為。但是，即使將行政訴訟的受案范圍做了此種修改，行政契約也不屬于行政訴訟的受案范圍，前文已述，行政契約是一種新型行為，他不同于行政行為。所以，要將行政契約的糾紛，包括其中涉及民事性質(zhì)的糾紛，全面納入行政訴訟的受案范圍，仍需有專門的立法和司法解釋給予更加明確的支持。為此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家和我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，在保持行政行為作為受案范圍的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大，并將其與行政契約以及其他因行政法的發(fā)展可能衍生出的新型行為一道納入到行政訴訟之中。

2.2構(gòu)建雙向性審查結(jié)構(gòu)

前文已提到，在行政訴訟制度構(gòu)建初期，立法者對行政契約的特性認(rèn)識不充分，在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為以審查行政行為為唯一目標(biāo)的單向性構(gòu)造模式，即行政主體無權(quán)借助法院實(shí)現(xiàn)行政意志，只有相對人才可以尋求司法救濟(jì)。所以在傳統(tǒng)行政訴訟中，行政主體與相對人的訴訟地位是恒定的。也就是說，原告永遠(yuǎn)是行政行為所針對的行政相對人，而被告則永遠(yuǎn)是做出行政行為的行政主體。筆者認(rèn)為，隨著時(shí)代的發(fā)展，立法上的這種選擇已經(jīng)明顯不適應(yīng)發(fā)展要求。

首先，實(shí)踐中，行政契約糾紛多數(shù)是雙方行為所致，或者是互為因果、相互作用的結(jié)果。雖然，行政主體在締結(jié)與履行行政契約中擁有一定的行政特權(quán)，但這種特權(quán)的行使是要受到限制的，行政主體的意志多數(shù)情況下并不能完全通過其單方意思表示得以實(shí)現(xiàn)，而需要人民法院居中作出裁判。由此可見，行政主體同樣存在要求司法機(jī)關(guān)查清、認(rèn)定事實(shí)的需求。也正因?yàn)槿绱耍覀冇斜匾诹⒎ㄉ献鞒鲎儎?dòng)，賦予行政主體在一定條件下的起訴權(quán)。

其次，如果不對行政訴訟結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新構(gòu)建，即使承認(rèn)行政契約案件可以作為行政案件受理，也會(huì)因?yàn)椴黄鹾闲姓V訟結(jié)構(gòu)而不能實(shí)際解決行政契約糾紛。以德國為例，戰(zhàn)后德國之所以行政契約能蓬勃發(fā)展，就是得益于行政訴訟制度改革。行政訴訟的結(jié)構(gòu)性變化，使得其功能的多元性毫不遜色于民事訴訟，從而解決相應(yīng)的行政契約糾紛也變得更加輕松。綜上，我們應(yīng)當(dāng)針對行政契約的特點(diǎn)對審判的規(guī)則及具體制度進(jìn)行相應(yīng)的增補(bǔ)與重構(gòu)。

2.3適用混合性審查規(guī)則

行政契約作為一種新型行為，它具有契約性與行政性的混合屬性。在我國并未制定專門的行政契約法律制度的前提下，現(xiàn)有的行政法律并不能滿足調(diào)整行政契約的需要。而行政契約有其契約屬性，例如，要約與承諾、契約自由等等，可見，行政法所調(diào)整的特定社會(huì)關(guān)系與民法有著相似的地方，援用民法上共同的法理對相似問題進(jìn)行處理，能夠更好地解決這些問題。

在司法審判中，適用民法規(guī)則應(yīng)符合以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是行政法未作特別規(guī)定，且與行政性相容；二是處理行政契約關(guān)系所依據(jù)的法理與民法原理有著共同性。適用民法規(guī)則時(shí)，上面這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)共同滿足。由于行政契約關(guān)系為行政法律關(guān)系，這種屬性決定了適用法律的專屬性。而且，在依法行政的理念支配下，排斥適用其他法律。相反，只有在行政法未作特別規(guī)定時(shí)，且適用民法也不會(huì)與行政契約的行政性不相容時(shí)，則可以適用民法規(guī)則。

2.4合理分配舉證責(zé)任

我國《行政訴訟法》規(guī)定，通常由行政主體一方對作出的具體行政行為負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供做出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。但是為了公平起見，在行政契約糾紛中應(yīng)區(qū)別不同的情況對舉證責(zé)任進(jìn)行合理分配。筆者認(rèn)為，如果是行政主體在行使行政特權(quán)的情況下引起的行政爭議，確實(shí)應(yīng)當(dāng)由行政主體承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。但是如果是行政合同本身所引起、爭議內(nèi)容只涉及一般民事權(quán)益的行政契約糾紛，則應(yīng)當(dāng)援引民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”原則來分配舉證責(zé)任。

2.5判決類型多元化

對行政契約案件的判決既有針對行政契約的判決，又有針對行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)行為的判決。針對行政契約的判決包括確認(rèn)判決、撤銷判決、變更判決、履行判決等；針對行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的判決包括撤銷判決、賠償或補(bǔ)償判決等。具體設(shè)計(jì)如下：

確認(rèn)判決：即確認(rèn)行政契約是否合法、有效。各國均規(guī)定了民事合同的無效情形，我國也應(yīng)對行政契約的無效情形做詳細(xì)規(guī)定，包括：締結(jié)契約的當(dāng)事人不具備締約能力的；所締結(jié)的契約違背國家利益、公共利益的；以合法形式掩蓋非法目的的，等等。

撤銷判決：是指契約欠缺生效要件，當(dāng)事人可以根據(jù)自己的意思請求法院判決契約為無效?？沙蜂N的合同是一種相對無效的合同，只有合同存在重大誤解、顯示公平或一方以欺詐、脅迫、乘人之危使他人喪失真實(shí)意思表示時(shí)，經(jīng)另一方請求法院予以撤銷合同，法院才可以做撤銷判決。

變更判決：該判決形式主要適用于顯示公平的行政契約案件。行政契約適用變更判決的理由為：行政合同與民事合同的區(qū)別主要在于行政機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)公共利益的義務(wù)，因此，行政合同成立后，為防止或免除公益桑重大之損失，行政機(jī)關(guān)有權(quán)申請法院作出變更判決，以維護(hù)公益。

履行判決：是指行政契約一方當(dāng)事人認(rèn)為另一方未履行契約義務(wù)，向人民法院起訴，法院在審查后判決另一方繼續(xù)履行契約的制度。

賠償或補(bǔ)償判決：為了行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，法律賦予了行政主體以行政優(yōu)益權(quán)，但是當(dāng)行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)侵害相對人合法權(quán)益，并因此而產(chǎn)生糾紛的，法院應(yīng)作出賠償判決；當(dāng)行政主體為了公共利益的需要，而因提前解除行政契約或是其他行使優(yōu)益權(quán)的行為損害相對人合法權(quán)益，并因此而產(chǎn)生糾紛的，法院應(yīng)作出補(bǔ)償判決。

綜上所述，通過各種判決方式的運(yùn)用，可以妥善而有效地解決行政契約在簽訂和履行中產(chǎn)生的各種爭議。