京津冀地區(qū)是我國最重要的政治、文化中心，也是北方最大的和現(xiàn)代化程度最高的工業(yè)密集區(qū)和新興產(chǎn)業(yè)基地。2012年，本地區(qū)實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值57348.29億元，占全國GDP總量的11.04%。該地區(qū)財政收入和經(jīng)濟(jì)實力平穩(wěn)增長，2012年，地方財政收入總額達(dá)7159.23億元，比2011年增長15.49%，占全國財政收入的6.11%。其中，北京市財政收入3314.93億元，同比增長10.27%，天津市財政收入1760.02億元，同比增長20.95%，河北省財政收入2084.28億元，同比增長19.94%；京津冀區(qū)域已形成了我國北方地區(qū)密集的產(chǎn)業(yè)帶。近年來，該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較快，城市綜合實力大幅提升，形成了較大規(guī)模的城市群，而且各級城市功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在一定的落差，具備開展區(qū)域合作的基礎(chǔ)條件。

一、從國家層面定位京津冀協(xié)同發(fā)展

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的宏觀環(huán)境

從全國來看，京津冀地區(qū)作為我國三大都市圈之一，與長三角和珠三角都市圈相比，發(fā)展較為滯后。加快京津冀地區(qū)發(fā)展，提升都市圈經(jīng)濟(jì)的整體實力，可以通過擴(kuò)散效應(yīng)提升我國北方經(jīng)濟(jì)。同時，居于中西部地區(qū)對外開放和出海口的位置，京津冀地區(qū)的發(fā)展可以更好地發(fā)揮沿海港口城市對內(nèi)地的帶動作用。因此，京津冀都市圈的發(fā)展有助于形成全國合理的城市體系和空間框架，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求

1、京津冀要素互補性尋求跨區(qū)域資源共享

京津冀三地在要素稟賦上具有明顯的互補性。作為全國的政治、文化中心，北京具有優(yōu)越的人才、技術(shù)、信息和資金要素，而且在立體交通體系、信息基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)方面都有明顯的優(yōu)勢。天津已發(fā)展成為綜合經(jīng)濟(jì)中心城市，工業(yè)門類齊全、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，尤其道路交通和海港運輸條件極佳。京津兩地在土地、水等自然資源方面貧乏，而河北省土地資源豐富、礦產(chǎn)種類較多、勞動力資源充裕。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)地區(qū)互通要素有無、資源共享的必然要求。

2、京津冀產(chǎn)業(yè)梯度要求跨區(qū)域分工協(xié)作

北京市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為先進(jìn)，目前基本完成了從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，形成了較為穩(wěn)定的“三二一”型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占絕大比重。相比而言，天津市先進(jìn)制造業(yè)的比重較大，“二三一”型結(jié)構(gòu)保持了較長時間，但第三產(chǎn)業(yè)的增長速度較快。河北省產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢，與京津兩地形成巨大的產(chǎn)業(yè)梯度差，具有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的巨大空間，還可以通過大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為城市提供保障。

3、京津冀生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)

京津冀在地域上是密不可分的。一方面，本地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境較脆弱，氣候干燥、風(fēng)沙較多、水資源短缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加劇了水土流失、環(huán)境污染。另一方面，各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不但引起要素資源的跨區(qū)域流動，而且在更大范圍上對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。京津冀生態(tài)環(huán)境是一個整體，無論行政區(qū)劃如何調(diào)整，其一體性都不會改變。行政上的分隔只能帶來更大的破壞，只有通力協(xié)作，才可能最大程度地保證整體的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的主要問題

（一）京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后

在我國三大都市圈中，京津冀都是目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最低的一個。一是都市圈發(fā)育程度較低，與其他兩個相比，京津冀都市圈城市密度最小。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)分工程度較低，雖然三地城市職能有各自的定位，北京屬于知識型區(qū)域，天津?qū)儆诩庸ば蛥^(qū)域，河北省作為整個都市圈的外圍，基本屬于資源型區(qū)域，但三地跨區(qū)域分工協(xié)作較少，整體效益有待進(jìn)一步發(fā)揮。

（二）京津冀可持續(xù)發(fā)展水平不高

在都市圈人口聚集、經(jīng)濟(jì)增長的同時，資源環(huán)境也付出了昂貴的代價，這對京津冀來說尤為突出。土地資源、水資源供給嚴(yán)重不足，大氣污染嚴(yán)重、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量連年下降，不但惡化了居住條件和生存環(huán)境，也影響著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。加上京津冀區(qū)域功能布局不合理、發(fā)展分割化，區(qū)域協(xié)調(diào)不力，嚴(yán)重制約了該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（三）京津冀都市圈內(nèi)部協(xié)作性較弱

都市圈往往具有一個或幾個核心城市，并形成與等級城市密切聯(lián)系的圈層結(jié)構(gòu)。京津冀都市圈呈現(xiàn)明顯的雙核結(jié)構(gòu)，即以北京和天津兩大城市為核心，河北省廣大地區(qū)為其圈層的外圍。京津冀在地域的整體性和人文的統(tǒng)一性方面都較為明顯，經(jīng)濟(jì)上也存在一定的互補性，但京津是兩個高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中心，相比而言，處于周邊的河北省太過落后，造成了整個都市圈層落差過大，加大了協(xié)同發(fā)展的難度。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展對財政合作提出了要求

跨區(qū)域協(xié)作需要突破一系列障礙，得到各級政府的支持，尤其對各地財政提出了新的要求。

（一）完善各級財政分配機(jī)制

推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的財政體制至少三級：一是最為核心的北京、天津和河北三地財政，二是中央財政的引導(dǎo)和支持，三是在京津冀聯(lián)合基礎(chǔ)上的省對下財政體制。本著“事權(quán)決定財權(quán)”的大原則，推動京津冀協(xié)同發(fā)展需要完善從上到下各級財政體制。

一是針對關(guān)鍵問題和重點項目，整合中央轉(zhuǎn)移支付和專項資金。鑒于京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平，一般性轉(zhuǎn)移支付涉及的范圍有限，而專項補助的針對性較強，建議整合中央政府對本地區(qū)的各類資金，包括部門內(nèi)部和跨部門項目資金，以期達(dá)到集中力量解決重點問題的效果。

二是推動區(qū)內(nèi)財政資金的行業(yè)統(tǒng)籌。由于區(qū)域協(xié)同發(fā)展基于跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的分工協(xié)作，產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建必然要求跨越不同的行業(yè)，因此，在資金使用上如果完全按照行業(yè)界限安排使用，將難以發(fā)揮資金的最大效果。發(fā)揮三地政府聯(lián)合溝通的作用，跨行業(yè)統(tǒng)籌安排資金的使用，是財政支持區(qū)域合作發(fā)展的必然要求。

三是明確各級政府財政支持的責(zé)任。對于重大項目和工程，各級政府都有不同的責(zé)任。例如，環(huán)境保護(hù)支出，屬于跨區(qū)域、跨流域或負(fù)效益、外溢性較大的重要支出，合理劃分各級財政的承擔(dān)費用尤為必要，一般規(guī)劃和管理監(jiān)督支出由上級財政負(fù)擔(dān)，執(zhí)行性管理支出和具體污染防治支出由基層財政負(fù)責(zé)。當(dāng)前在區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推動財政體制改革，嘗試各級共擔(dān)事權(quán)和定量劃分，逐漸建立明確的各級財政分擔(dān)機(jī)制。endprint

（二）建立區(qū)內(nèi)協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

京津冀三地在發(fā)展條件上各有所長，優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制是區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。首先要建立跨區(qū)域保障組織，由京津冀高層領(lǐng)導(dǎo)參加及財政金融等部門實際擔(dān)任職務(wù)，組成規(guī)范的工作與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，形成定期會議制度，確立合作重大事項及協(xié)商解決合作問題。在建立穩(wěn)定的合作機(jī)制基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)跨區(qū)域資本市場的形成，建立區(qū)域性資金運作中心，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)財政、金融等多領(lǐng)域資金，協(xié)調(diào)資金供需矛盾，為開展合作切實提供保障。

四、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域和財政合作政策

（一）聯(lián)合發(fā)展交通網(wǎng)絡(luò)體系

在樹立協(xié)同發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)是最具先行性和必要性的，即首先深度聯(lián)合發(fā)展大流通，構(gòu)建京津冀區(qū)域一體化交通信息網(wǎng)絡(luò)體系。

北京與河北、天津在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作已有一定的基礎(chǔ)，例如，在京承高速公路和京津高速公路復(fù)線建設(shè)方面合作順利；北京朝陽口岸與天津海港口岸的集裝箱運輸直通；組建了以首都國際機(jī)場與天津濱海機(jī)場為主要成員的首都機(jī)場集團(tuán)公司等。未來可在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)體系，并著重加強區(qū)內(nèi)信息流通和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。讓區(qū)域生產(chǎn)、流通和各項配套服務(wù)更加開放、便捷、高效。

區(qū)域一體化交通信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的資金籌集和運作可以考慮兩種方式：一是地方財政共同出資，設(shè)立專項支持資金，為一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期穩(wěn)定的支持。借鑒歐盟在歐洲鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗，針對京津地區(qū)狀況，嘗試通過開征交通擁堵費、空氣污染稅、燃油稅等渠道籌集資金，與財政資金結(jié)合，通過共擔(dān)責(zé)任的定量劃分，設(shè)立交通信息建設(shè)專項資金。

二是針對交通信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的重點環(huán)節(jié)和項目開展公私合營，即通過建立公私合作機(jī)制解決長期建設(shè)資金問題。交通信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)可以為區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越的條件。由于交通樞紐和重點沿線區(qū)域都具有經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的潛力，可以迅速形成繁榮的商業(yè)貿(mào)易圈或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，例如，在京津高鐵、京津唐高速公路合作運營的基礎(chǔ)上，完善沿海港口體系，規(guī)劃整合和引導(dǎo)沿線產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，可以促進(jìn)跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，提升區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)和社會效益。因此，可以針對重點基礎(chǔ)設(shè)施項目向社會私營部門招標(biāo)，通過BOT、BOO、PFI等方式，讓非公共資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)政府公共部門的職能也同時為民營部門帶來利益。

這兩種方式各有優(yōu)勢，三地財政共同設(shè)立專項資金對區(qū)域合作發(fā)展具有更顯著更長遠(yuǎn)的推動意義，但鑒于地方財力的制約，資金供給難以充足，因此，可以將此專項作為財政引導(dǎo)資金，發(fā)揮四兩撥千斤的作用，更多重大項目的建設(shè)通過第二種方式即公私合營得以實現(xiàn)。

（二）建設(shè)國家級創(chuàng)新基地

京津兩市都具有明顯的創(chuàng)新優(yōu)勢，而北京的優(yōu)勢最強。當(dāng)前，要把這種創(chuàng)新優(yōu)勢提高到一個新臺階，充分發(fā)揮京津冀地區(qū)創(chuàng)新資源的優(yōu)勢，以科技為先導(dǎo)，合理擴(kuò)散和整合高校資源，促進(jìn)跨區(qū)域科技合作，引導(dǎo)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚，建立教育—研發(fā)—高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為一體的國家級創(chuàng)新基地。通過京津兩地的深入合作，加強對周邊地區(qū)的聯(lián)合和輻射，更大范圍和程度上發(fā)揮創(chuàng)新集聚和擴(kuò)散效應(yīng)。

1、設(shè)立京津冀創(chuàng)新示范基金

北京在全國擁有數(shù)量最多的大學(xué)和科研院所，人才競爭力強大。并從科技資源存量、科技投入到科技成果產(chǎn)出等方面顯示了北京強大的科技和創(chuàng)新能力。天津也是人才集聚的區(qū)域，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合程度較高。天津市在創(chuàng)新領(lǐng)域已有在全國乃至世界領(lǐng)先技術(shù)，例如，納米技術(shù)、膜技術(shù)等成績突出，已成為地區(qū)創(chuàng)新的亮點，發(fā)揮著重要的技術(shù)擴(kuò)散和人才集聚效應(yīng)。當(dāng)前我國正推行高等教育改革、大力鼓勵自主創(chuàng)新，作為全國高校、人才最密集的地區(qū)，應(yīng)發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、積極探索新的發(fā)展模式。在探討高校資源整合與改革、推動科研產(chǎn)業(yè)化方面，積極爭取開展區(qū)域合作，建立國家級改革試點，為其他區(qū)域提供示范。

借鑒財政部、科技部等關(guān)于科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技企業(yè)孵化器等政策，設(shè)立京津冀創(chuàng)新基金，支持創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展壯大。第一，圍繞核心、關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)，鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人加大創(chuàng)新投入，整合企業(yè)、科研院所及國家重點實驗室的研發(fā)資源，打造區(qū)域性創(chuàng)新平臺，并注重吸引國內(nèi)外知名研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)總部，將本地區(qū)建成我國創(chuàng)新人才最密集和創(chuàng)新活動最活躍的地區(qū)。第二，依據(jù)我國鼓勵科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資的基金引導(dǎo)實施辦法，打造科技型中小企業(yè)孵化基地，在中關(guān)村等創(chuàng)業(yè)園的基礎(chǔ)上，在京津冀范圍內(nèi)加快創(chuàng)新基地的拓展和聯(lián)合，選擇重點園區(qū)、擴(kuò)大財政資金覆蓋范圍，三地合作建設(shè)一批專業(yè)性科技企業(yè)孵化器和專業(yè)性中試配套基地。第三，針對區(qū)內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)拓展創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域。圍繞區(qū)內(nèi)電子信息產(chǎn)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域需求，拓展獨立的“工業(yè)設(shè)計”產(chǎn)業(yè)，加強手機(jī)設(shè)計、數(shù)碼產(chǎn)品設(shè)計、汽車設(shè)計、工藝設(shè)計等領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展。建議由地方財政首先拿出20%左右的資金，繼而以股權(quán)投資模式向市場籌集資金，以基金的形式支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)示范項目的快速發(fā)展。

2、以科技為支撐點，加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

京津冀優(yōu)越的教育和科技研發(fā)資源，為地區(qū)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供了良好的條件。當(dāng)前，應(yīng)在人力資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，加強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計，引導(dǎo)和鼓勵高新技術(shù)企業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚，破解當(dāng)前京津冀核心城市帶動力不足、跨區(qū)域缺乏明確的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等矛盾，通過跨區(qū)域協(xié)調(diào)，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體優(yōu)化升級。為此，需要發(fā)揮地區(qū)財政的合力，在重點地帶、重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加強引導(dǎo)和支持力度。

一加大對京津塘高速公路沿線產(chǎn)業(yè)帶的投入。從20世紀(jì)80年代起，隨著京津塘高速公路沿線高科技園區(qū)和工業(yè)開發(fā)區(qū)的建立，一些高技術(shù)企業(yè)陸續(xù)集聚。在國家鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境下，技術(shù)企業(yè)和人才的集聚加速，尤其近年來，沿線逐漸形成了由高新技術(shù)和現(xiàn)代制造業(yè)為主的新型產(chǎn)業(yè)雛形，包括電子信息、通訊、生物醫(yī)藥、光機(jī)電一體化、新能源和新材料等。但與長三角幾個大型高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)相比，京津塘產(chǎn)業(yè)帶的科技含量和發(fā)展規(guī)模都相對落后，地區(qū)教育和創(chuàng)新資源的潛力遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。在我國推動?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級的大環(huán)境下，京津冀政府應(yīng)加大聯(lián)合力度，充分發(fā)揮地方財政的合力，針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶的重點環(huán)節(jié)加大投入，加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級進(jìn)程。endprint

二加大對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重點支持。雖然京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作程度總體來說較低，尤其落后于長三角等地，但在一些重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)。例如，在汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，北京市集聚了品牌企業(yè)的研發(fā)和銷售基地，天津在現(xiàn)代制造和運輸環(huán)節(jié)發(fā)展迅速，而周邊河北省等地則承擔(dān)了大量零部件配套環(huán)節(jié)的生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作的優(yōu)勢已經(jīng)開始出現(xiàn)。三地政府如果能在此基礎(chǔ)上，從京津冀目前形成的三個產(chǎn)業(yè)圈層出發(fā)，促進(jìn)優(yōu)勢企業(yè)聯(lián)合、實現(xiàn)優(yōu)勢互補，將對區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體競爭優(yōu)勢的提升起到引導(dǎo)和推動作用。

在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，本地區(qū)具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢。以納米技術(shù)為例，國家納米科學(xué)中心在北京建立，納米技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地坐落在天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，如能發(fā)揮地方政府的聯(lián)合作用，進(jìn)一步發(fā)揮國家納米工程的開放性、綜合性、應(yīng)用性和市場化等優(yōu)勢，有可能在打造國家納米產(chǎn)業(yè)基地的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建中國原創(chuàng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化平臺，實現(xiàn)我國在自主研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的重大突破。

（三）打造大氣污染治理示范區(qū)

地理條件和氣候因素決定了京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力較為薄弱。

近年來，大氣污染更成為本地區(qū)最突出的環(huán)境問題，已影響到生產(chǎn)、生活的各個方面。城市空氣的重度污染，首先要追溯北京城市的定位問題。北京作為首都卻把發(fā)展經(jīng)濟(jì)也納入城市功能定位，尤其在早期發(fā)展了大量工業(yè)，對氣候、風(fēng)向等多種因素未照顧周全。其次，大氣問題當(dāng)前已成為我國整個東部地區(qū)的共同問題，單憑一省一市的力量無法達(dá)到治本的目的。大氣污染這種跨多個區(qū)域的環(huán)境問題，更需要從源頭出發(fā)、多地通力協(xié)作，才能收到較好的效果。當(dāng)前，要切實解決大氣污染問題，必須花大力氣全方位構(gòu)建京津冀生態(tài)圈。

一是加強跨區(qū)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃。雖然目前京津冀地區(qū)在防風(fēng)固沙和森林保護(hù)、保護(hù)水資源方面有一定程度的合作，但缺乏對生態(tài)系統(tǒng)整體引導(dǎo)和控制層面的合作。如果要在較短期限內(nèi)改變大氣嚴(yán)重污染的局面，各地政府必須放棄“在功能定位方面以自身利益為出發(fā)點、以短期經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)”的行為方式，以“協(xié)同”發(fā)展的理念，重新定位各自的發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對重點問題盡快開展實質(zhì)性合作，啟動生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治、環(huán)境管理、環(huán)境科技與環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的全面合作。

二是采用政府主導(dǎo)、市場運行的合作模式。環(huán)境污染的根源來自非市場化的生產(chǎn)方式，當(dāng)前已到了必須解決的時候，各地政府必須勇于承擔(dān)自己的責(zé)任，接受市場化的各項標(biāo)準(zhǔn)，并按市場化運作的方式，明確規(guī)范生態(tài)補償?shù)脑瓌t、生態(tài)補償類別、生態(tài)損益和貢獻(xiàn)評價，對各類補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)計算和評估，以此形成固定補償途徑和制度，確立補償仲裁以按法律程序解決補償過程的爭端。改變各自為政、分散管理的局面，通過強有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主導(dǎo)大氣問題的治理，并在實際操作中按市場模式運行，確保重點項目工程的順利進(jìn)行。

三是加大各地財政的支持。京津冀財政合作已有一定的基礎(chǔ)，例如，在京津風(fēng)沙源治理工程、河北張家口壩上地區(qū)綠化、針對水質(zhì)較好的或泊生態(tài)規(guī)劃等方面政府間都有較固定的合作。在我國東部地區(qū)全面受到大氣污染的問題上，京津冀地區(qū)最早發(fā)生而且最為嚴(yán)重，鑒于北京等城市特殊的地位和發(fā)展要求，當(dāng)前應(yīng)該在大氣治理問題上積極主動，為我國整個東部地區(qū)大氣治理提供示范。

從整個東部地區(qū)來看，京津冀地方財力雄厚，又有國家大氣污染治理獎勵資金的帶動，應(yīng)加大地方財政配套資金的投入，由三地財政共同出資，建立大氣綜合治理基金，盡快解決大氣污染問題。本著多污染多負(fù)責(zé)的原則，資金籌集可以考慮三種渠道：第一，北京市首先要拿出一定的財政收入，作為基金的啟動資金。第二，各地就每年的預(yù)算支出，提取財政增收的固定比例建立穩(wěn)定投入，并盡快執(zhí)行；各地調(diào)整每年支出結(jié)構(gòu)，確保以財政增收的一定比例作為對基金的投入。第三，把當(dāng)?shù)嘏盼圪M和環(huán)保罰沒收入作為基金來源，保證區(qū)內(nèi)受損地區(qū)生態(tài)的長效補償。

（四）探索建立京津冀合作發(fā)展基金和區(qū)域性銀行

財政資金具有來源的穩(wěn)定性和供給的有限性等特點，決定了它的劃撥和使用主要發(fā)揮引領(lǐng)和基本保障的作用；而金融市場資金來源多、渠道廣、流動性強，在使用過程中具有較強的靈活性，可以彌補財政資金的不足。只有將這兩方面的資金有效結(jié)合起來，才能更好地為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供資金支撐和保障。

1、設(shè)立區(qū)域性合作發(fā)展基金

對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展，開展具體領(lǐng)域的合作，設(shè)立區(qū)域性基金尤為必要。區(qū)域性合作發(fā)展基金的設(shè)立，不但為開展長期合作、共建重點項目提供充裕的資金，而且以財政資金為引導(dǎo)，可以搭建一個新型融資平臺，大力開辟多元化融資渠道，有利于實現(xiàn)合作進(jìn)程中資金的穩(wěn)定保障。

關(guān)于基金的來源。第一，由三地財政拿出一定比例的資金作為引導(dǎo)資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)實力確定三地財政資金的投入比例，財政資金盡量達(dá)到基金規(guī)模的10%以上。然后確定三地每年財政出資的比例，可考慮拿出地方財政年收入1%—2%的比例。或者考慮利用政府投資、財政參股、財政補助、財政貼息等方式籌集資金，以啟動建立合作發(fā)展基金的進(jìn)程。第二，發(fā)揮財政融資功能，構(gòu)筑融資平臺，創(chuàng)造良性的融資機(jī)制，廣泛吸收社會投資者的參與，鼓勵境內(nèi)外資本進(jìn)入基金體系。第三，通過政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)，充分利用區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和條件，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組以期達(dá)到資金增值。

對于基金的管理和使用，可在京津冀合作組織機(jī)構(gòu)下成立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，或者成立專門的基金管理有限公司進(jìn)行管理。對于基金運作的整個過程，要加強監(jiān)管。合作基金的監(jiān)管要規(guī)范化、市場化，形成制度化的監(jiān)管體系，建立完善的從基金發(fā)起、管理、使用和收益的監(jiān)管流程。

2、積極籌建京津冀發(fā)展銀行

為保證京津冀協(xié)同發(fā)展，可以考慮建立跨區(qū)域?qū)用娴馁Y金籌集和運作機(jī)構(gòu)。區(qū)域性發(fā)展銀行可以通過政府的引導(dǎo)作用，搭建“政府支持、多方參與、風(fēng)險共擔(dān)、銀企合作”的企業(yè)與國內(nèi)外銀行融資的舞臺?？梢越梃b亞洲開發(fā)銀行的具體做法，建立京津冀發(fā)展銀行，充分吸收區(qū)內(nèi)外資金并加快資金的融通和合理使用，營造良好的區(qū)域投資環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域長期發(fā)展與合作。

（李靖，財政部財政科學(xué)研究所副研究員）endprint