楊紅

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071)

地方政府創(chuàng)新對國家治理現(xiàn)代化的啟示
——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的樣本分析

楊紅

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071)

地方政府創(chuàng)新活動與國家治理現(xiàn)代化目標是基層實踐與頂層設(shè)計的關(guān)系，地方政府創(chuàng)新是國家治理的重要組成部分，兩者價值偏好一致。以“中國地方政府創(chuàng)新獎”為樣本，對近年來我國地方政府創(chuàng)新的發(fā)展狀況進行考察分析，對進一步推進現(xiàn)代化國家治理有以下啟示：市、縣兩級地方政府是國家治理的主體，需密切關(guān)注這兩級地方政府的發(fā)展；政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會管理四類內(nèi)容均有發(fā)展，日后仍應(yīng)全面推進，不可偏廢；不同地域分布的治理效果差異明顯，應(yīng)重視國家整體發(fā)展，以發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)發(fā)展。

地方政府創(chuàng)新； 國家治理； “中國地方政府創(chuàng)新獎”

我國現(xiàn)代化進程是在與時俱進的理念指導(dǎo)下展開的，從法治國家到科學(xué)發(fā)展觀，再到和諧社會、創(chuàng)新型國家等一系列理念的相繼提出都為我國現(xiàn)代化進程指明方向。2013年十八屆三中全會就我國全面深化改革的戰(zhàn)略作出重要部署,其發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》，下同)指出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化是指在我國現(xiàn)代化進程中發(fā)揮國家治理的作用，通過全面發(fā)展達到國家善治的目標，這一治理理念的提出既是為了解決新時期內(nèi)國內(nèi)社會發(fā)展問題，又迎合了世界發(fā)展潮流。

此外，作為全面深化改革的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也是對新時期我國現(xiàn)代化進程所做的頂層設(shè)計，就其實現(xiàn)而言要落入底層實踐。即國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)最終要依靠地方政府,一方面是由于治理理論本身就興起于地方政府改革與創(chuàng)新；另一方面，地方政府是地方政務(wù)的直接施政者，國家治理落實到操作層面的支撐點是地方政務(wù)。地方政府創(chuàng)新活動其實是國家治理的一個體現(xiàn)，本文試圖以“中國地方政府創(chuàng)新獎”為樣本，對近年來我國地方政府創(chuàng)新的發(fā)展狀況進行考察分析，以此來大致了解我國國家治理的情況。對有良好效果的創(chuàng)新舉措的推廣與適用，不僅可以推動我國現(xiàn)代化建設(shè)進程，而且是將地方層面的治理知識上升為全國層面的共識性知識的過程，這也是我們研究地方政府創(chuàng)新和鼓勵地方政府創(chuàng)新的價值所在。

一、 地方政府創(chuàng)新與國家治理的內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)

地方政府相關(guān)理論和研究起源于西方政治經(jīng)濟生活，其與我國形態(tài)有很大不同，而本文是對中國語境下的地方政府創(chuàng)新及國家治理的研究，因此不考慮西方論述中的內(nèi)涵。此處地方政府是指在我國政府體系中除了中央政府層級以外的其他政府層級，主要包括省、市、縣、鎮(zhèn)四個層級。明確這一點后，轉(zhuǎn)入對地方政府創(chuàng)新內(nèi)涵的考察。

1.地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵

政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機關(guān)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程，是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程。它一般不涉及國家基本政治制度框架的改革，它是一種國家治理機制的改革[1]。政府創(chuàng)新本身就是治理活動，確切來說是對治理的改革；地方政府創(chuàng)新，就是指地方政府相關(guān)機構(gòu)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革，它發(fā)生在地方政府層面。就創(chuàng)新來說，按照不同標準有不同分類，就內(nèi)容而言可分為政治體制創(chuàng)新、經(jīng)濟體制創(chuàng)新、社會文化體制創(chuàng)新。而政府創(chuàng)新是這些創(chuàng)新的結(jié)合部、突破點，具有特別重要的意義，因為在我國無論是政治、經(jīng)濟還是文化生活，政府的影響都不容忽視，尤其是地方政府。為了適應(yīng)新的環(huán)境變化、迎接新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，地方政府在改革自身方面做了諸多努力，地方政府創(chuàng)新活動愈來愈多且作用日益凸顯，其目標是為了推進社會進一步發(fā)展，實現(xiàn)國家整體善治。

2.國家治理的內(nèi)涵

治理與以政府為主體的自上而下的統(tǒng)治不同，它是指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

與此相對應(yīng)，國家治理是指圍繞國家層面展開的治理活動。國內(nèi)著名政治學(xué)者王浦昫在《如何科學(xué)理解“國家治理體系”》一文中明確指出：中國共產(chǎn)黨人運用的“治理”概念，在本質(zhì)上既不同于中國傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的“治國理政”，又不同于西方政治和管理理論中傾向于向政府分權(quán)、實現(xiàn)社會多中心治理和社會自治的“治理”概念，而是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境中，在中國特色社會主義制度的堅持和完善的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政[3]。國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平也曾指出：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度[4]。

由此可見，我國國家治理體系是在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的前提下，是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的一系列制度安排，而國家治理則是據(jù)此展開的一些列相關(guān)活動。

3.地方政府創(chuàng)新與國家治理的關(guān)聯(lián)

我國國家治理是在堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度前提下展開的一系列治理活動，地方政府創(chuàng)新則是指地方政府為了改善治理情況自身進行的一些改革，二者關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在以下三方面：

首先，地方政府創(chuàng)新是地方治理的改善，是國家治理的重要組成部分。地方政府創(chuàng)新可看做是在具體治理活動過程中通過探尋和建立較為合理的政府體制運轉(zhuǎn)模式，從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置；保證國家資本能夠更好地用于改善人民的生活[5]。國家治理的方方面面，除了中央政府的事務(wù)之外，說到底絕大部分是由地方層面的治理匯聚而來。在我國，地方政府不僅是地方治理的主體，更是政府創(chuàng)新的基本力量。改革開放以來所取得的成就很大程度上歸功于承認地方政府的主體性，發(fā)揮它們的積極性和創(chuàng)造性。

其次，地方政府創(chuàng)新的價值偏好與國家治理價值偏好一致。楊雪冬指出政府創(chuàng)新有10種價值，分別為安全、民主、法治、廉潔、透明、參與、服務(wù)、責任、合作、和諧[5]。俞可平認為中國治理評估有公民參與、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定等12方面內(nèi)容。國際上的國家治理權(quán)威項目—聯(lián)合國開發(fā)計劃署治理指標項目的基本價值包括：參與、代表、責任、透明、回應(yīng)、高效、平等[6]。由此看出，地方政府創(chuàng)新價值與國家治理價值如出一轍，實現(xiàn)地方政府創(chuàng)新價值的同時也恰是實現(xiàn)國家治理價值的過程。

最后，地方政府創(chuàng)新活動與國家治理現(xiàn)代化目標是底層實踐與頂層設(shè)計的關(guān)系?！稕Q定》中“推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化”的表述是我國現(xiàn)代化進程中的戰(zhàn)略部署，其作為頂層設(shè)計來提供方向和保證；而現(xiàn)實中我國各層級地方政府就解決實際問題、實現(xiàn)更好發(fā)展的政府創(chuàng)新活動則是在頂層設(shè)計指導(dǎo)下進行的探索活動。作為底層實踐，它們在與民眾接觸的最前線展開活動，解決民眾問題、回應(yīng)民眾訴求、實現(xiàn)民眾利益，沒有這些具體實踐活動任何關(guān)于未來美好設(shè)想只能停留在紙面上。因此，國家治理既需要頂層設(shè)計，又需要底層實踐，與此同時，實踐帶來的新理念、新方法日積月累則成為頂層設(shè)計的思想來源。

二、 對“中國地方政府創(chuàng)新獎”的樣本分析

1.“中國地方政府創(chuàng)新獎”概況

“中國地方政府創(chuàng)新獎”由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起，是“中國地方政府改革創(chuàng)新研究與獎勵計劃”的一個重要組成部分。這是國內(nèi)第一個由專業(yè)機構(gòu)舉辦、以科學(xué)的標準和程序?qū)φ畡?chuàng)新進行評估的民間獎項。其目的在于希望通過評選活動能夠發(fā)現(xiàn)、宣傳、推廣地方政府的創(chuàng)新活動，與此同時給予地方政府以激勵，進而改善民生，能在推進善治、發(fā)展中國特色的創(chuàng)新理論、加入世界范圍內(nèi)政府創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等方面取得成就*俞可平2010年10月15日在北京人民大會堂舉行的“中國地方政府創(chuàng)新獎10周年慶祝大會”上的發(fā)言。。自2000年起，此活動每兩年舉行一屆，共舉行七屆，舉辦方共收到來自全國各地近1900份項目申請，每屆評選出10個優(yōu)勝獎、若干入圍獎，迄今已有158個獲獎項目。該評選活動發(fā)展至今已成為國內(nèi)地方政府創(chuàng)新的權(quán)威性活動，極大推動了我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展，是學(xué)者進行相關(guān)研究的重要參考依據(jù)。

2.中國地方政府創(chuàng)新發(fā)展狀況

“中國地方政府創(chuàng)新獎”舉辦以來收集到的創(chuàng)新項目成為我國政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域十分豐富的資料庫，其不僅有豐富的數(shù)據(jù)信息，而且有詳實的案例內(nèi)容。因公開的信息僅涵蓋158個獲獎項目，其余1700多個未獲獎項目資料無法獲得，因此本文的分析是基于對歷屆獲獎項目的數(shù)量、類型及分布進行統(tǒng)計性定量研究，以此考察分析近年來我國地方政府創(chuàng)新實踐的基本狀況。

(1)地方政府創(chuàng)新的行政層級分布

筆者首先將七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目按照其參與主體即政府的層級進行分類，根據(jù)我國實際，將其分為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個層級，由于此項目是地方政府創(chuàng)新獎，所以一般不將中央層級納入其中，但是第六屆評選中由國家林業(yè)局發(fā)起的“集體林權(quán)制度改革”項目和中國氣象局、中國氣象學(xué)會發(fā)起的“氣象防災(zāi)減災(zāi)宣傳志愿者中國行”兩個中央政府級別項目獲得了特別獎，所以暫且就將“中央”一級列入分析當中。

表1 歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目行政層級分布(2000-2014)

(資料來源：筆者根據(jù)“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目公開資料統(tǒng)計制作)

根據(jù)表1數(shù)據(jù)，在我國地方政府創(chuàng)新實踐中，主要參與主體為市、縣兩級地方政府。其中省級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所占比例各在10%左右，而市、縣兩級政府獲獎項目各占40%左右，合計占全部獲獎項目的80%。事實上，這種分布情況與我國政府結(jié)構(gòu)與政治運行實際是相符的。一方面，我國作為單一制國家，雖然權(quán)力集中于中央，但在改革過程中一直注意“下放權(quán)力給地方”，以此解決中央權(quán)力過度集中造成的地方活力不足等問題；另一方面，中央政府作為最高層級的政府負責的是有關(guān)國家發(fā)展方向的大政方針等政策制定，而省級及以下層級政府負責的是地方政務(wù)的具體實施。按照行政級別來說，省級政府是一省最高層級的政府，其負責本省政策規(guī)劃，具體實施由各市、縣來完成。綜上可知，在我國地方政府創(chuàng)新的主體是市、縣兩級地方政府。

(2)地方政府創(chuàng)新的項目類別分布

除了政府創(chuàng)新的主體之外，另一個重要的分類標準為創(chuàng)新客體，即具體的創(chuàng)新內(nèi)容。在創(chuàng)新獎評選活動中，前五屆創(chuàng)新獎分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)改革三大類，自第六屆起增設(shè)社會管理類，分為四大類，其中每大類又包含若干小類*如政治改革類包含黨內(nèi)民主、人民民主、立法改革等7項，行政改革類包含透明政府、責任政府、績效管理等9項，公共服務(wù)類包含公益事業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生等9項，社會管理類包含社會服務(wù)、社區(qū)治理、事業(yè)單位改革等7項。具體參考中國政府創(chuàng)新網(wǎng)站上的《第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”申請表》，http://www.chinainnovations.org/.。本分試圖考察地方政府創(chuàng)新關(guān)注的領(lǐng)域是什么，按三十多項小類劃分過于分散，無法把握大的趨勢，而158個獲獎項目也顯得力不從心。所以筆者采取政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會管理四大類劃分。具體內(nèi)容見表2。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，地方政府創(chuàng)新活動在政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會管理四大類中的分布大致均勻，這與以往認為“政府創(chuàng)新僅涉及行政體制改革，不觸及政治體制改革”的看法有所不同。在創(chuàng)新獎獲獎項目中政治改革類項目個數(shù)約占所有項目的1/4，與行政改革旗鼓相當。需要注意的是，上述結(jié)論的得出與兩個問題有關(guān)：第一，類別劃分標準，例如在創(chuàng)新獎的分類中司法改革與干部人事制度改革等為政治改革，但是有人認為其并未涉及權(quán)力核心問題，所以歸入行政改革之列；第二，實施創(chuàng)新的政府層級，統(tǒng)計分析過程中會發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，即政治改革類的項目同時也多是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的項目。例如吉林省梨樹縣“海選”、湖北省秭歸縣“撤組建社”、成都市新都區(qū)“基層民主政治建設(shè)”等。這不是偶然的，因為政治體制改革，事關(guān)重大，牽一發(fā)而動全身，一旦掌握不好則會影響社會穩(wěn)定，而從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府推動政治改革，既是我國發(fā)展基層民主的需要，又是低一級別的改革試水，風險小。這也可以解釋為何政治改革類創(chuàng)新項目比預(yù)期中的要多。綜上分析，在地方政府創(chuàng)新活動中政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會管理四大類的分布大致均勻，實際上政治改革類項目多于人們的預(yù)測。

表2 歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目類別分布(2000-2014)

(資料來源：筆者根據(jù)“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目公開資料統(tǒng)計制作)

(3)地方政府創(chuàng)新的地域分布

“橘生淮南則為橘，淮北則為枳”說的是地理環(huán)境對植物生長的影響，推至人類生活，一個地區(qū)固有社會環(huán)境對其政治經(jīng)濟發(fā)展也有很大的影響。對于地方政府創(chuàng)新獎的開展方來說，各個省份的經(jīng)濟、政治狀況都不相同，其政府創(chuàng)新程度也就不同。實際情況如圖1所示。

圖1 歷屆創(chuàng)新獎各省份總獲獎項目個數(shù)

由圖1分析可知，地方政府創(chuàng)新獎項目在我國各省份分布很不均勻，大致來說獲獎數(shù)目與政治經(jīng)濟發(fā)展程度呈正相關(guān)。具體來說從最多的浙江省有24個到中間的陜西、福建等省五個左右再到最少的西藏、寧夏兩省各有一個。其中大多數(shù)省份獲獎總個數(shù)在五個左右，獲獎個數(shù)最多的前四位分別為浙江(24個)、四川(15個)、廣東(15個)、江蘇(11個)，而最少的十余個省份僅有一、兩個項目獲獎。獲獎個數(shù)多的幾個省份就政治、經(jīng)濟發(fā)展而言處于我國發(fā)達省份，如浙江、廣東、江蘇、山東、北京、上海，而獲獎個數(shù)少的省份則為落后省份，如貴州、云南、內(nèi)蒙古、西藏、寧夏。由此可以推測，地方政府創(chuàng)新活動大致與省份的政治經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。除此之外，浙江、廣東處于我國改革開放前沿，一直有豐富的改革經(jīng)驗和優(yōu)于其他省份的政策支持，據(jù)此可以推測地方政府創(chuàng)新項目很大程度上又與中央政策支持和本地改革創(chuàng)新傳統(tǒng)有關(guān)。綜上，就地理分布而言，地方政府創(chuàng)新在我國各個省份分布很不均勻，政治經(jīng)濟水平越發(fā)達的省份獲獎項目越多，這還可能與該地的改革經(jīng)驗和政策支持有關(guān)。

三、 地方政府創(chuàng)新對我國國家治理的啟示

上述以“中國地方政府創(chuàng)新獎”為樣本對我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展狀況的分析，不僅能在一定程度上反映我國國家治理的狀況,而且對進一步推進現(xiàn)代化國家治理提供了有益的借鑒和啟示。

第一，從改善國家治理的主體即行為者來看，地方政府尤其是市、縣兩級政府為我國優(yōu)化國家治理的中堅力量。這是由我國政府結(jié)構(gòu)與政治運行實際決定的，市、縣兩級政府作為地方的核心行動者在地方治理層面發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，它們在社會治理的最前線，由于接觸到最實際問題、最迫切需要解決的問題，因此通過創(chuàng)新來改善自身治理的情況也就最顯著。為了進一步推動我國國家治理的實現(xiàn)，應(yīng)該要尤為關(guān)注市、縣兩級政府在地方治理方面的動向，注意進一步下放權(quán)力，給予其治理的積極性，同時注意提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)。

第二，從國家治理的客體即治理改善的內(nèi)容來講，政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會管理四類內(nèi)容分布大致平衡，而且政治改革比人們預(yù)期中的要多。這是因為在社會轉(zhuǎn)型期間我國各方面都面臨著除舊迎新的問題，與西方成熟民主國家相比，我國在政治體制、行政體制方面存在很多問題，因此有很大的發(fā)展空間，而公共服務(wù)、社會管理處于建設(shè)之中許多之處需要完善，所以呈現(xiàn)出四大類創(chuàng)新并駕齊驅(qū)的局面。對此，在我國國家治理過程中，需要全方位關(guān)注治理動態(tài)，這包括政治、經(jīng)濟、社會、文化的方方面面，不可安于一隅、有所偏廢。

第三，從地域分布來講，不同地區(qū)的國家治理程度仍有很大差異，大致分布為經(jīng)濟、政治越發(fā)達的地區(qū)國家治理效果越好，而欠發(fā)達地區(qū)則效果有限。我們在進一步推進現(xiàn)代化國家治理的過程中必須面對區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，縱觀世界上已實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，會發(fā)現(xiàn)這是現(xiàn)代化進程中的必經(jīng)之路，關(guān)鍵在于如何將不平衡控制在合理范圍內(nèi)。國家治理是一個整體層面的問題，其成功實現(xiàn)有賴于全國各個地區(qū)的共同發(fā)展，這就是所謂的共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，在國家治理進程中需要對落后地區(qū)給予特別幫助，需要先發(fā)展帶動后發(fā)展。

綜上，我國國家治理活動的主體在市、縣兩級地方政府，治理活動內(nèi)容在政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會管理四大方面并行發(fā)展，不同地域分布的治理效果差異明顯。對于地方政府創(chuàng)新狀況的考察無意苛求立即掌握國家治理方方面面的內(nèi)容，在此著眼于通過對地方政府創(chuàng)新狀況的歸納總結(jié)分析有關(guān)國家治理的有效信息。

在現(xiàn)代化進程中，伴隨時間變化，我們不斷面臨新的問題并探索新的解決方案，“推進國家治理體系和國家能力現(xiàn)代化”目標恰是當下我國對全面深化改革問題的積極回應(yīng)，對國家治理狀況的考察恰是為了日后更好地向這一目標邁進。我們希望有更多的、更準確的國家治理信息為眾人所了解，以此來推進有中國特色的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，本文對我國地方政府創(chuàng)新加以研究，正是這方面的一個積極的有益嘗試。

[1]俞可平.政府創(chuàng)新的中國經(jīng)驗:基于中國地方政府創(chuàng)新獎的研究[M].北京:中央編譯出版社,2011:3.

[2]全球治理委員會.我們?nèi)虻幕锇殛P(guān)系[R].牛津：牛津大學(xué)出版社，1995.

[3]王浦昫.如何科學(xué)理解“國家治理體系”[EB/OL].(2013-12-30).http://www.qstheory.cn/tbzt/tbzt.

[4]習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[EB/OL].(2013-12-31).http://www.news.xinhuanet.com/politics.

[5]楊雪冬.近30年中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學(xué)，2008(12).

[6]俞可平.科學(xué)發(fā)展觀與政府創(chuàng)新[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009:3.

[7]俞可平.國家治理評估——中國與世界[M].北京：中央編譯出版社，2009:12-87.

[責任編輯：劉 英]

2014-05-22

2014-06-13

楊紅(1991-)，女，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論、中國政府與政治。

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1673-2936(2014)03-0016-06