□董明

瑞士是歐洲一個(gè)內(nèi)陸小國(guó)，總?cè)丝诩s為770萬(wàn)，僅與杭州的總?cè)丝谙喾?，?guó)土面積約4.2萬(wàn)平方公里，還不到浙江省的一半，至今亦未加入歐盟體系，但卻是個(gè)享有極高知名度、生活品質(zhì)最高的國(guó)家之一，被譽(yù)為“歐洲屋脊上的花園”。瑞士既不沿邊靠海，且資源貧瘠，但卻是一個(gè)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的歐洲宜居國(guó)家，瑞士名表、巧克力、軍刀、銀行，成為其獨(dú)特魅力之名片。瑞士還是一個(gè)和平之國(guó)，從1815年后就未曾卷入戰(zhàn)爭(zhēng)，世界衛(wèi)生組織總部、世界貿(mào)易組織、紅十字國(guó)際委員會(huì)以及聯(lián)合國(guó)歐洲總部等世界性組織都設(shè)立在瑞士，尤其是日內(nèi)瓦，早已成為世界眾多國(guó)際性機(jī)構(gòu)云集的國(guó)際化都市。一個(gè)美得令人窒息、美得獨(dú)一無(wú)二、小小的中立國(guó)，顯得那么從容并且精致，一切井然有序。

當(dāng)下中國(guó)，正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革攻堅(jiān)階段，作為唯一的執(zhí)政黨，新一屆黨中央彰顯了讓廣大人民群眾過上真正美好生活的堅(jiān)強(qiáng)意志?！巴晟坪桶l(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，正是黨的十八屆三中全會(huì)為此而勾畫的總體方向。作為踐行的實(shí)際路徑，我們不僅需要有對(duì)自身所存在問題進(jìn)行壯士斷腕般改革的膽識(shí)，同時(shí)也需要借鑒先行者的成功經(jīng)驗(yàn)，集納百家，為我所用，方顯真智慧與真自信。

一個(gè)小小的瑞士，究竟是何種因由，使它成為今天這樣一個(gè)和平百年、治理良好、協(xié)調(diào)發(fā)展之國(guó)？這固然有其獨(dú)特的“地利之便”，也就是利用其處于歐洲中心的地理位置，以一種對(duì)外部世界開放包容的積極態(tài)度，它從德國(guó)、法國(guó)和意大利等眾鄰邦身上汲取了有益的經(jīng)驗(yàn)。人道主義的傳統(tǒng)、多元和豐富的文化、精致的生活藝術(shù)、高水平的手工行業(yè)和專業(yè)技能，成就了它今天的繁華。然而，環(huán)顧寰宇，這樣的“地利之便”顯然并非瑞士所獨(dú)有，那么，瑞士何以可能？原因無(wú)疑是多方面的，但任何一種社會(huì)良序得以維系的一個(gè)最根本前提，必定離不開其相應(yīng)的政治制度設(shè)計(jì)。如此，就勢(shì)必要追索到它的制度、政府、官員，以及它的人民。有鑒于此，2013年12月，筆者隨浙江行政學(xué)院考察交流團(tuán)來(lái)到瑞士，主要與日內(nèi)瓦州辦公廳的官員進(jìn)行了重點(diǎn)訪談，并短暫參訪了伯爾尼、蘇黎世等瑞士的主要城市。盡管時(shí)間無(wú)多，但仍試圖通過這些有限的交流與觀察，從中參悟其內(nèi)在根由之一二，尤其對(duì)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系究竟應(yīng)怎樣架構(gòu)尋求必要的啟迪。

一、治理架構(gòu):代議民主與直接民主的有機(jī)結(jié)合

歷經(jīng)改革開放35年的當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，已經(jīng)成為了多元階層和群體共存的一個(gè)復(fù)合體。由此產(chǎn)生的多元的權(quán)利主張和利益訴求雖有和諧共存的可能，但也不能排除矛盾和沖突的存在。如何把這些多元的利益訴求統(tǒng)一在理性和法治的秩序中，通過政策的調(diào)整和規(guī)則的重構(gòu)來(lái)謀求互利共贏，業(yè)已成為新時(shí)期治國(guó)安邦的重大議題。

正是在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，“治理”作為一種探索國(guó)家與社會(huì)新型關(guān)系的理論及制度安排，雖然源起于西方，但它不僅很快進(jìn)入了中國(guó)學(xué)者的視野，如今業(yè)已開始成為我們執(zhí)政黨新改革思路的一個(gè)重要參考與方向指引。在這里，最為核心的是要重構(gòu)與政府有關(guān)的三大關(guān)系，即政府與企業(yè)（市場(chǎng)）、政府與國(guó)民以及中央政府與地方政府的關(guān)系。誠(chéng)然，對(duì)于我們這樣一個(gè)有著久遠(yuǎn)中央集權(quán)傳統(tǒng)的東方國(guó)家，要真正實(shí)現(xiàn)這樣的治理體系重構(gòu)絕非易事，乃至基本理念的完全到位亦難免費(fèi)周章。當(dāng)此情形下，我們以瑞士這個(gè)西方國(guó)家的政制架構(gòu)為分析樣本，相對(duì)具象地近距離考察其機(jī)理及實(shí)際功效，其有益經(jīng)驗(yàn)或能起到事半功倍的積極借鑒與推進(jìn)作用。

與不少歐洲國(guó)家相若，瑞士以聯(lián)邦制為國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，以委員會(huì)制為政權(quán)組織形式。瑞士聯(lián)邦的形成經(jīng)過了漫長(zhǎng)的歷史過程，從13世紀(jì)末葉開始，直至19世紀(jì)70年代，才最終確立了現(xiàn)行的政治制度。委員會(huì)制是共和制的一種方式，其行政組織的決策權(quán)和管理權(quán)，并不是由單一的領(lǐng)袖所擁有，而是由一定數(shù)目委員所組成的委員會(huì)共同行使，委員會(huì)的決策通常會(huì)按協(xié)商一致的原則來(lái)進(jìn)行。

瑞士的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是瑞士聯(lián)邦議會(huì)。議會(huì)由兩院組成，即國(guó)民院和聯(lián)邦會(huì)。兩院為聯(lián)邦的立法機(jī)構(gòu)，只有當(dāng)兩院取得一致，法律或決議才能生效。它有200名議員組成，由公民直接選舉產(chǎn)生。同時(shí)，瑞士聯(lián)邦實(shí)行的是多黨制，政黨有30多個(gè)。1959年以來(lái)，聯(lián)邦委員會(huì)一直是由激進(jìn)民主黨、社會(huì)民主黨、基督教民主人民黨和瑞士中間民主聯(lián)盟四個(gè)政黨按2:2:2:1的比例組成四黨聯(lián)合政府。這種獨(dú)特的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系正是瑞士政府和政局得以長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要原因之一。因?yàn)樗容^有效地消解了絕對(duì)權(quán)力產(chǎn)生的可能，各機(jī)構(gòu)及黨派之間形成一種既相互配合同時(shí)又相互制衡的格局。這些所體現(xiàn)的恰是代議民主制度的基本特質(zhì)和要求，也是西方國(guó)家自17世紀(jì)洛克、孟德斯鳩以降較為通行的制度設(shè)計(jì)理念和基本原則。

與西方多數(shù)國(guó)家有所區(qū)別的是，今天的瑞士在一定程度上仍然體現(xiàn)了18世紀(jì)偉大的啟蒙思想家盧梭竭力主張的直接民主制度的設(shè)計(jì)。1848年制定的《瑞士聯(lián)邦憲法》賦予其公民一些直接民主的權(quán)利，作為代議民主制的補(bǔ)充和“國(guó)家主權(quán)”與“人民主權(quán)”統(tǒng)一的象征。這主要表現(xiàn)為允許其公民采用直接投票方式行使立法的復(fù)決權(quán)和創(chuàng)制權(quán)。復(fù)決權(quán)，即公民對(duì)議會(huì)立法認(rèn)可或否決的權(quán)利。凡是修改憲法以及政府或議會(huì)通過的與憲法有關(guān)的法令，均須經(jīng)過公民表決，由多數(shù)公民投票贊成和多數(shù)州通過才能生效。創(chuàng)制權(quán)，又稱公民倡議，某項(xiàng)提案在征集到10萬(wàn)人簽名后,就可作為“公民倡議”提出，聯(lián)邦政府有義務(wù)受理，經(jīng)議會(huì)決定，或按原提案或同時(shí)提出應(yīng)對(duì)案，交付公民投票表決，即全民公投。

瑞士可以說是出了名的公投國(guó)家，現(xiàn)在每年全球公投的50%都是在瑞士舉行的。因?yàn)槠涔兜拈T檻實(shí)在不高，只要獲得超過10萬(wàn)個(gè)瑞士公民的簽名即可。例如，2012年4月，瑞士議員西格發(fā)起修憲動(dòng)議，要求聯(lián)邦政府給公民“發(fā)工資”，成人每月可獲得2500瑞士法郎（相當(dāng)于人民幣1.7萬(wàn)元）的“最低收入”。到2013年下半年，這樣一項(xiàng)看似不太現(xiàn)實(shí)的動(dòng)議竟已突破了全民公投的門檻。而在差不多的時(shí)間，瑞士還就是否應(yīng)將企業(yè)高層的收入限定為不得超過最低薪員工薪水的12倍又舉行了公投表決，結(jié)果是被公投否決。2014年2月9日，瑞士再一次進(jìn)行了公投，終以50.3%的贊成票通過了反移民的方案，決定對(duì)在瑞士工作生活的歐盟公民人數(shù)設(shè)定上限。

公民公投在瑞士的不同行政層級(jí)均通行。據(jù)介紹，日內(nèi)瓦州也有這類制度設(shè)定。一個(gè)法律制定后，只要有5000人聯(lián)名反對(duì)，那么，政府必須重新審核。通常還會(huì)因此舉行全民公投，只有獲得大部分人支持才可以通過。這里，即使沒有瑞士國(guó)籍但有永久居住權(quán)者除了沒有被選舉權(quán)，其他的權(quán)利一樣不少，包括成為瑞士的公務(wù)員甚至議員的權(quán)利。為我們此次交流活動(dòng)擔(dān)任翻譯的高云飛女士，就是持中國(guó)護(hù)照但有瑞士永久居留權(quán)者，她現(xiàn)任職位就是日內(nèi)瓦州辦公廳的中國(guó)項(xiàng)目主任。

全民公投就是一種直接民主制，它發(fā)源于12-13世紀(jì)的露天議會(huì)（又稱廣場(chǎng)集會(huì)）。當(dāng)時(shí)一些州（canton）在廣場(chǎng)上召開集會(huì)，由公民舉手直接選舉州長(zhǎng)、州政府成員和決定州的法律等重要問題。隨著資產(chǎn)階級(jí)代議民主制的發(fā)展，絕大多數(shù)州相繼廢除了露天議會(huì)，但瑞士仍有幾個(gè)地域狹小、人口稀少的州予以保留。無(wú)怪乎1762年盧梭發(fā)表其著名的《社會(huì)契約論》時(shí)，盡管此時(shí)他已在法國(guó)成名成家，但仍不無(wú)驕傲地在著作上署名為“日內(nèi)瓦公民讓·雅克·盧梭著”。

應(yīng)該說，以代議制民主為本、以直接民主為輔的制度安排，是迄今人類社會(huì)在無(wú)數(shù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)下實(shí)現(xiàn)可能的美好社會(huì)的理性制度選擇。這也正是上世紀(jì)六七十年代以來(lái)以卡羅爾·佩特曼和本杰明·巴伯等美國(guó)學(xué)者所倡導(dǎo)的參與式民主理論在西方國(guó)家逐漸興起的主要原因。參與式民主雖然并沒有、事實(shí)上也不可能從根本上取代傳統(tǒng)的代議制民主，而僅僅是旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)代議制民主的一種有益的必要補(bǔ)充，但即便如此，它的確已在相當(dāng)程度上順應(yīng)了現(xiàn)代的客觀發(fā)展，即:一方面，人們的利益訴求日趨多元且明晰化，同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下信息獲取的高度便捷性和扁平化又極大地激發(fā)了民眾對(duì)于政治參與的高度熱情與現(xiàn)實(shí)可能，由此，它在上世紀(jì)八十年代以來(lái)又發(fā)展為一種新型的民主形態(tài)——協(xié)商民主。德國(guó)哈貝馬斯的商談民主理論和英國(guó)吉登斯的對(duì)話民主理論等都是在此路向下的重要理論成果。作為對(duì)代議制民主的一種批判性反思，他們主張，要實(shí)現(xiàn)從“以投票為中心”的民主向“以對(duì)話為中心”的協(xié)商民主轉(zhuǎn)型。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，在現(xiàn)代多元社會(huì)以及公民權(quán)利意志不斷覺醒的條件下，協(xié)商民主有利于產(chǎn)生更優(yōu)的決策，可以提升決策的合法性，可以加強(qiáng)公民之間的團(tuán)結(jié)。

當(dāng)下，黨的十八屆三中全會(huì)決議不僅提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總命題，并且也已明確將協(xié)商民主作為我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)予以強(qiáng)調(diào)，并要求:“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。應(yīng)該說，這既是我們對(duì)人類共同政治文明成果的一種吸納與自覺遵從，同時(shí)也順應(yīng)了現(xiàn)代多元社會(huì)條件下確保決策科學(xué)性與政策合法性的必然要求。瑞士在這方面相對(duì)較為成熟和平穩(wěn)的實(shí)踐，則更可以讓我們對(duì)此增強(qiáng)必要的信心。

二、央地關(guān)系:集中與自主的調(diào)諧

作為完善國(guó)家治理體系總體部署的一個(gè)重要方面，黨的十八屆三中全會(huì)決議中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，以充分發(fā)揮兩個(gè)方面的積極作用。這在新一輪城鎮(zhèn)化行將切實(shí)推進(jìn)過程中尤顯緊迫。然而，以近年來(lái)我國(guó)中央和地方關(guān)系中所呈現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)況看，要解決這個(gè)問題殊非易事。20年前財(cái)稅改革建立的分稅制體制，以及由此形成的激勵(lì)機(jī)制，事實(shí)上已不適應(yīng)今天經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需要。那么，路在何方？在這方面，筆者以為，瑞士的相關(guān)制度架構(gòu)提供了有益啟示。

瑞士包括聯(lián)邦政府、州政府和市政府三個(gè)行政層級(jí)，共有26個(gè)州。瑞士實(shí)行聯(lián)邦和州的雙重主權(quán)體制，即各州在不違反憲法和不與聯(lián)邦法律相抵觸的情況下，可以制定自己的法律，并可制定本州的民法。各州均有自己的行政管理權(quán)，有自己的稅收和財(cái)政預(yù)算，有權(quán)管理自己的教育、衛(wèi)生、公共工程、社會(huì)福利事業(yè)和本地區(qū)的工農(nóng)業(yè)與商業(yè)。各州還可根據(jù)自己的情況，設(shè)立本州的司法機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使本州的司法審判權(quán)力。在這種制度架構(gòu)下，中央和地方之間的權(quán)、責(zé)、利的邊界厘定甚為清晰且相對(duì)均衡合理，體現(xiàn)了代議民主制所據(jù)以有效運(yùn)行的不可或缺的權(quán)責(zé)均衡機(jī)制。

以公務(wù)員聘錄及使用管理來(lái)看，近年來(lái)，我國(guó)公務(wù)員過高的待遇時(shí)不時(shí)地會(huì)成為社會(huì)公眾議論的一個(gè)中心。究竟如何合理調(diào)適公務(wù)員的收入水準(zhǔn)，從政府角度來(lái)審視，如何收？怎樣支？特別是按照何種規(guī)則來(lái)確定相應(yīng)的央地比例？等等。若全國(guó)一盤棋，尤其像我們這樣一個(gè)幅員廣闊、不同區(qū)域狀況呈現(xiàn)極大異質(zhì)性的發(fā)展中大國(guó)，難免甚至必然會(huì)陷于某種悖論或?qū)擂尉车亍?/p>

但在瑞士，得益于其央地關(guān)系包括各自責(zé)任的清晰劃分，基本不存在這樣的問題。比如，從公務(wù)員身份來(lái)看，以我們通常的理解，在聯(lián)邦政府工作的公務(wù)員級(jí)別及其待遇應(yīng)該會(huì)更高些，但其實(shí)瑞士地方公務(wù)員的薪水通常比聯(lián)邦政府更高。因?yàn)?，每個(gè)州的稅收制各不相同，而聯(lián)邦層級(jí)則只能取全國(guó)的平均值。在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的州或者市，稅收收入相對(duì)寬裕，再加上有些公共設(shè)施往往由聯(lián)邦政府承擔(dān)，地方政府也就省下了這筆錢。如此，地方政府及其公務(wù)員反而較聯(lián)邦政府更富有些。

固然，我們不必要按圖索驥，更不可能簡(jiǎn)單照搬瑞士的制度，但其適度分權(quán)、合理?yè)?dān)責(zé)的理念與運(yùn)行機(jī)制，卻是我們?cè)谡{(diào)整央地關(guān)系中值得汲取的他山之石。

三、或官或民:相對(duì)自由的選擇

當(dāng)下中國(guó)的一大“盛況”，非考公務(wù)員莫屬，還在好些年前，公務(wù)員考試就已被冠以“天下第一考”的稱謂。每年至少有500萬(wàn)以上的各類院校畢業(yè)生，北上南下地在各地穿梭參加各類公務(wù)員考試。何以至此？為的只是謀求一只在目前看起來(lái)相對(duì)最為安穩(wěn)和體面的“金飯碗”。在瑞士，其公務(wù)員的考錄及使用又是一種怎樣的狀況呢？

日內(nèi)瓦州辦公廳的地點(diǎn)就在日內(nèi)瓦國(guó)際會(huì)展中心，這里也是全球眾多重要國(guó)際會(huì)議召開的地方。前不久，聯(lián)合國(guó)就伊朗核武問題的談判即在此舉行，中國(guó)外長(zhǎng)王毅出席了會(huì)議。日內(nèi)瓦州辦公廳政府與媒體的協(xié)調(diào)官員Michel Chevallier先生，他主要負(fù)責(zé)州政府下屬的這個(gè)會(huì)展中心方面的諸多事務(wù)。我們與他主要了解并交流了瑞士公務(wù)員考錄、培訓(xùn)及退出制度方面的情況。

與國(guó)內(nèi)的官員與普通政府公職人員在職業(yè)性質(zhì)上未加區(qū)分不同，瑞士實(shí)行的是政務(wù)官和事務(wù)官相區(qū)分的制度。政務(wù)官指經(jīng)選舉或特殊任命產(chǎn)生，屬于“制定政策型”，行使國(guó)家權(quán)力、實(shí)行任期制的“高級(jí)”或“特別職”的公務(wù)員；而事務(wù)官則是指經(jīng)公開考試或招聘錄用，屬“執(zhí)行政策型”，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)、只要無(wú)過失便可長(zhǎng)期任職的“低級(jí)”或“一般職”公務(wù)員，他們不與內(nèi)閣共進(jìn)退。顯然，兩者的進(jìn)入和退出方式明顯有別。

以日內(nèi)瓦州為例。日內(nèi)瓦州現(xiàn)有7個(gè)部長(zhǎng)，他們都是政務(wù)官，不是事務(wù)官即普通的公務(wù)員，因而都是經(jīng)全民投票選舉產(chǎn)生，并輪流做州長(zhǎng)，一年一換。競(jìng)選公職者還必須公開其兼職以及擔(dān)任企業(yè)股東等事項(xiàng)，但其他個(gè)人財(cái)產(chǎn)可以不公開。當(dāng)然也有不少競(jìng)選者主動(dòng)公開，這主要是為了更多地爭(zhēng)取選民的支持。但若卸任州長(zhǎng)后，他就不再享有公務(wù)員退休待遇。

與上述政務(wù)官不同，事務(wù)官即“執(zhí)行政策”的普通公務(wù)員，則通常是經(jīng)由公開招聘的方式予以錄用，且隨缺隨補(bǔ)，并無(wú)統(tǒng)一的招聘時(shí)間。這類公務(wù)員的主要來(lái)源渠道:

一是畢業(yè)于高校的法律或政治學(xué)專業(yè)學(xué)生。比如，洛桑有一個(gè)洛桑大學(xué)，其中就有一個(gè)專業(yè)——行政管理學(xué)，但學(xué)生必須是學(xué)士畢業(yè)后才可選修這一專業(yè)。他們從學(xué)校畢業(yè)后，就有了進(jìn)入到政府工作的資本，當(dāng)然也僅僅是可能，不一定就能入職。二是包括財(cái)務(wù)等具體實(shí)用專業(yè)的人才。三是來(lái)自法律、律師界的人才。如世界紅十字會(huì)等國(guó)際性機(jī)構(gòu)設(shè)在日內(nèi)瓦，這些人就會(huì)被派往各國(guó)。另外還有一個(gè)渠道也值得關(guān)注:這里政府的管理層不少是記者出身，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為通常記者會(huì)有比較關(guān)心時(shí)事的職業(yè)習(xí)慣，有較豐富的經(jīng)驗(yàn)，日內(nèi)瓦州政府就比較注重吸納這些人。

除此外，在瑞士，大多數(shù)老師也屬于公務(wù)員，只有幼兒園老師除外。幼兒園老師和養(yǎng)老院工作人員雖不屬于公務(wù)員，但其待遇與公務(wù)員一樣。

至于公務(wù)員的退出制度，與政務(wù)官有確定的任期不同，這類普通公務(wù)員至少在20年之前，其工作都是終身制的。近20年來(lái)才開始有了變化，主要是大部分州也可以辭退公務(wù)員了，但日內(nèi)瓦州仍然堅(jiān)持終身制。這類公務(wù)員的待遇:主要據(jù)其工作年限，每年都會(huì)自動(dòng)增長(zhǎng)。但一般而言，這里普通公務(wù)員的待遇比私人企業(yè)員工的薪酬要低一些。①在瑞士，公務(wù)員若辭去公職后想到私企工作，通常還不太受私企歡迎，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為公務(wù)員往往較懶，按部就班，缺乏創(chuàng)新性。而且，倘若遇到政府財(cái)政不景氣，由于無(wú)論聯(lián)邦政府、州、政府或者市政府，有些預(yù)算是絕對(duì)不能動(dòng)的，比如:醫(yī)療、教育等不能被隨意砍掉，那么能做的就只能是降低公務(wù)員工資。據(jù)Michel Chevallier先生介紹，日內(nèi)瓦州還是想盡力保住公務(wù)員工資，這幾年也一直在談判，但能否真正保住至今尚未有定論。

由上可見，在瑞士，公務(wù)員待遇與其他行業(yè)的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位相比，其實(shí)并沒有過于明顯的優(yōu)越性，甚至還略低些，其制度安排中基本實(shí)現(xiàn)了所得與付出、風(fēng)險(xiǎn)與收益等方面的相對(duì)均衡，這也就因此給了其民眾以較為從容和自由地進(jìn)行職業(yè)選擇的多元化空間，而不會(huì)像我國(guó)呈現(xiàn)千軍萬(wàn)馬共擠公務(wù)員這一“獨(dú)木橋”的畸形狀況。

短視頻不是過去傳統(tǒng)媒體的替代，而應(yīng)是一種全新的關(guān)系組建，旅游營(yíng)銷用短視頻與用戶建立新的對(duì)話關(guān)系，在這個(gè)平臺(tái)里，每個(gè)用戶都可以創(chuàng)造自我價(jià)值，每個(gè)用戶都可以發(fā)表自己的觀點(diǎn)，與平臺(tái)內(nèi)的用戶進(jìn)行討論交流，利用自身所掌握的信息與其他人實(shí)現(xiàn)資訊共享，吸納不同的信息資源，集聚平臺(tái)用戶眾人智慧，發(fā)揮社群力量進(jìn)行營(yíng)銷推廣。

這里，予以進(jìn)一步啟迪的是，要平抑當(dāng)下我國(guó)公務(wù)員成為萬(wàn)眾仰慕和追捧的“金飯碗”這一畸形現(xiàn)象，僅僅靠機(jī)械說教是蒼白無(wú)力的，而更當(dāng)從制度設(shè)計(jì)的深層次上逐漸剝離附加在公務(wù)員身上種種或明或暗的“福利”乃至“特權(quán)”。這就指涉到了一個(gè)更為核心的層面，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題。這也正是黨的十八屆三中全會(huì)決議試圖解決的重點(diǎn)問題。

四、政府與市場(chǎng):破除神圣，回歸理性

在日趨復(fù)雜的現(xiàn)代多元社會(huì)，政府作為社會(huì)正常運(yùn)行所需基本規(guī)則的最主要提供者，其作用無(wú)疑是不可或缺的，然而，其功用卻也僅限于此，一旦越過這一邊界，則往往會(huì)走向反面。從人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)來(lái)看，迄今人類社會(huì)任何一個(gè)政府，都沒有足夠理性與能力來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)范、指導(dǎo)乃至替代具體的經(jīng)濟(jì)主體異常豐富復(fù)雜的活動(dòng)。

哈耶克早就明確指出:“我們不僅沒有這樣包羅萬(wàn)象的價(jià)值尺度，而且對(duì)任何有才智者而言，去理解競(jìng)?cè)】捎觅Y源的不同人們的無(wú)窮無(wú)盡的不同需求，并一一定出輕重，將是不可能的”，“任何人都只能考察有限的領(lǐng)域，認(rèn)識(shí)有限需求的迫切性……他所能關(guān)心的種種目標(biāo)對(duì)于所有人的需求而言，僅僅是九牛一毛而已”。①[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《通往奴役之路》，王明毅等譯，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年版，第61頁(yè)。老子也早已道出了類似的觀點(diǎn):“我無(wú)事，而民自富；我無(wú)欲，而民自樸。”②陳鼓應(yīng):《老子注譯及評(píng)介》，北京:中華書局，2009年版，第275頁(yè)。2013年初辭世、1986年因創(chuàng)立公共選擇學(xué)派而獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的布坎南，這位專攻“政府失靈”的巨匠，也以其洞見戳破了凱恩斯主義關(guān)于完美無(wú)缺政府的假設(shè)。在布坎南看來(lái)，官員都是自利的，且這種人性還不可改變，那么，唯一可改變的就是游戲規(guī)則，而憲法就是這樣一套上上策的游戲規(guī)則，即盡量減少、約束政府權(quán)力，讓權(quán)力盡可能退出市場(chǎng)領(lǐng)域。

“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手。”③《李克強(qiáng)總理等會(huì)見采訪兩會(huì)的中外記者并回答提問》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月18日。這就是政府的作用限度或者邊界所在，也正是黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的客觀依據(jù)所在。當(dāng)然，在破除對(duì)政府能力迷信的同時(shí)，也切不可陷入對(duì)市場(chǎng)的一味崇拜。

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，總體上歐洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨相對(duì)不景氣的狀況，那么，瑞士政府是否會(huì)像我們國(guó)內(nèi)慣常的做法:通過積極主動(dòng)的政府行政作為來(lái)刺激和提振其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呢？據(jù)Michel Chevallier先生介紹，在瑞士，一般來(lái)說，聯(lián)邦政府在這種情況下也會(huì)出錢資助科研機(jī)構(gòu)和IT行業(yè)，因?yàn)檫@是一些會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)長(zhǎng)期效益的基礎(chǔ)性重要領(lǐng)域，但不會(huì)去建房，更不會(huì)涉足房地產(chǎn)業(yè)。因?yàn)?，僅從州的層面來(lái)看，首先，既然已遇到了危機(jī)，財(cái)政收入已經(jīng)下降，甚至產(chǎn)生債務(wù)，那么也就不可能再去搞大的投資項(xiàng)目；更由于，其制度設(shè)計(jì)中早就為可能不理性的政府投資行為設(shè)定了必要的“防火墻”，即一旦債務(wù)多到一定程度后，為了達(dá)到控制公共投資規(guī)模，以前是需要議會(huì)51%以上選票支持，才能通過某個(gè)投資項(xiàng)目，而現(xiàn)在控制更緊了，要求是達(dá)到議會(huì)70%以上支持方可通過。而事實(shí)上，由于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相對(duì)更成熟與健全，這里政府與企業(yè)之間的關(guān)系遠(yuǎn)不像我們國(guó)內(nèi)那么緊密，政府與企業(yè)之間并無(wú)實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)，更不構(gòu)成依附或庇護(hù)關(guān)系。政府向企業(yè)所征的稅收也非常低。日內(nèi)瓦之所以能吸引至少200多家跨國(guó)公司落戶于此，主要就是因?yàn)槠涞投愂盏摹巴莸亍毙?yīng)。顯見，由于這種相對(duì)簡(jiǎn)約和明晰的企業(yè)與政府及社會(huì)運(yùn)行方式所帶來(lái)的良好經(jīng)濟(jì)生態(tài)，其內(nèi)生的積極效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)超單純的政府投資功效。

上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。無(wú)論政府、市場(chǎng)、企業(yè)以及公民個(gè)體，其各自的權(quán)利與責(zé)任邊界是確定的，因而也是可預(yù)期的。作為現(xiàn)代政府，其管理之道恰恰在于“管少點(diǎn)，理多點(diǎn)”，真正明智的制度安排是疏而絕非堵。我們既需要已被關(guān)進(jìn)了“制度的籠子”因而受到節(jié)制的國(guó)家公權(quán)力，同時(shí)也需要有作為公民結(jié)合體的各種社會(huì)組織。一切按著既定規(guī)則執(zhí)行，即使遇到新情況新問題，還可以通過政府與市場(chǎng)、官與民之間較充分的制度化溝通協(xié)商，讓各方利益都能得到必要的表達(dá)，在博弈中達(dá)致相對(duì)均衡，謀得最大社會(huì)公約數(shù)。如此，沒有了絕對(duì)的權(quán)力與超級(jí)富豪，相應(yīng)地也就消弭了絕對(duì)的貧困。每個(gè)公民的生活狀況與水準(zhǔn)固然有差別，但主要有賴于每個(gè)公民都享有包括表達(dá)權(quán)等諸多權(quán)利的基本保障，因而不會(huì)過于懸殊，即便相對(duì)弱勢(shì)者至少也能有尊嚴(yán)地生活，從而也就從根本上避免了其走向極端乃至反人類式暴力的可能。

結(jié)語(yǔ):經(jīng)驗(yàn)與期許

我國(guó)的改革開放正進(jìn)入又一個(gè)攻堅(jiān)期，多元是其基本面相，而各種矛盾和沖突已然成為常態(tài)。對(duì)我們的黨和政府來(lái)說，國(guó)家治理所面臨的挑戰(zhàn)因而必然趨于嚴(yán)峻。為此，既需立足于我國(guó)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)更好地發(fā)揮政府在多元治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)，也要更快更有效地培育健康發(fā)展的社會(huì)組織，這是現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建的題中應(yīng)有之義。包括瑞士在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理基本經(jīng)驗(yàn)的提煉，盡管國(guó)情有別，也在一定程度上具有借鑒意義。進(jìn)言之，這其實(shí)也已成為迄今世界各國(guó)所共同面臨的挑戰(zhàn)及其基本的回應(yīng)之道——即從公共管理向治理視角的轉(zhuǎn)變，質(zhì)言之:

其一，與傳統(tǒng)公共行政的理解有別，治理的視角明確認(rèn)為公共行政的主體已經(jīng)走出了多層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，而延伸至社區(qū)、志愿部門和私人部門，即過去專屬于政府的公共責(zé)任，如今已為政府與其他許多非政府組織所共享?！霸谀撤N意義上，‘公共行政問題’已經(jīng)跳出了公共機(jī)構(gòu)的邊界，現(xiàn)在，一種寬泛的‘第三部門’正密切地進(jìn)入公共事務(wù)的執(zhí)行和管理中。”①Salamon,L.“The Tools of Government.A Guide to the New Governance”.Oxford:Oxford University Press,2002.P.38.其二，當(dāng)此情形下，人們還普遍認(rèn)識(shí)到公民與政府之間的相互聯(lián)系也已大大加強(qiáng)。社會(huì)力量與政策問題的解決密切相關(guān)，即社會(huì)力量具備解決政策問題的能力，盡管是在國(guó)家機(jī)構(gòu)的直接支持下。因此，公民、社會(huì)組織必須被納入到社會(huì)治理的定義中，且他們的行動(dòng)常常有助于解決方案的產(chǎn)生。

鑒于此，在治理理論的視域里，傳統(tǒng)公共管理的組織和行為主體均應(yīng)予以重新定義。誠(chéng)如林德布洛姆認(rèn)為:“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的，而大部分經(jīng)濟(jì)亦是政治性的。”②[美]林德布洛姆:《政治與市場(chǎng):世界各國(guó)的政治-經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟譯，上海:三聯(lián)書店，1991年版，第9頁(yè)。作為推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)有序有效發(fā)展的一個(gè)前提條件，不是在國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間做出非此即彼的選擇，真正重要的是，應(yīng)當(dāng)探索出使兩者得以有效互動(dòng)互構(gòu)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。而強(qiáng)調(diào)主體多元、上下互動(dòng)、可商談的治理型政府正是這樣一種值得期待的模式，也因而是黨的十八屆三中全會(huì)所提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的基本要求。對(duì)于我們這樣一個(gè)長(zhǎng)期來(lái)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)特征的傳統(tǒng)國(guó)度來(lái)說，確立這種理性認(rèn)知并盡快實(shí)現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)型尤具迫切性。

馬丁·路德·金博士曾認(rèn)為:“一個(gè)國(guó)家的繁榮，不取決于它的國(guó)庫(kù)之殷實(shí)，不取決于它的城堡之堅(jiān)固，也不取決于它的公共設(shè)施之華麗；而在于公民本身，在于公民的文明素養(yǎng)，這才是真正的利害所在，真正的力量所在?！比绾魏饬课拿?？一國(guó)文明發(fā)展到何種程度？就看該國(guó)的治理如何和諧互動(dòng)、協(xié)商共進(jìn)，看它怎么包容不同意見。能做到這些文明細(xì)節(jié)尺度的國(guó)家，才是真正文明的國(guó)家。也只有這樣的國(guó)家，因?yàn)樽孕潘蚤_闊，因?yàn)殚_闊所以包容，因?yàn)榘菟运牧α扛犴g更長(zhǎng)遠(yuǎn)。當(dāng)它的文明的力量柔韌長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)，其對(duì)整個(gè)人類的和平才會(huì)有關(guān)鍵貢獻(xiàn)，所謂大國(guó)也才真正名副其實(shí)。

我們堅(jiān)信，一個(gè)日益融入世界的開放與自信的中國(guó)，必將也應(yīng)該呈現(xiàn)給世人以值得期待的人類新文明樣態(tài)。