李揚(yáng)新+賀軍+邱柏霞

摘要：根據(jù)對檔案開放程序規(guī)制的理解，從規(guī)范行為與保障權(quán)益、理順責(zé)權(quán)與落實責(zé)任、推動檔案開放與信息公開三個方面闡述了檔案開放程序規(guī)制建設(shè)的意義，并從立法風(fēng)格、立法基石及要件、文本設(shè)計要求等方面探討了檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建的基本思路，以完善和優(yōu)化現(xiàn)有檔案開放制度體系中的責(zé)任規(guī)定。

關(guān)鍵詞：檔案開放程序規(guī)制責(zé)任導(dǎo)向

TheNecessityandBasicTrainof Thought for Constructing Procedure Regulation on Access to Archives

Abstract： Based on understanding the proce？ dure regulation on access to archives， it devotes the importance of procedure regulation on access to archives by three aspects： ordering behaviors and protecting rights and interests， rationalizing powers and duties and enhancing liabilities， pro？ moting access to archives and information publici？ ty. And it explores the basic train of thought of con？ structing procedure regulation from the legislative style， legislative foundation and elements， text de？ sign requirements and other aspects， so as to im？ prove and optimize the liability provisions of the ex？ isting system on access to archives .

Keywords：access to archives； procedure regu？ lation；responsibility orientation

檔案開放是近年來政府信息公開大環(huán)境下檔案工作中備受矚目也常遭詬病的部分。雖然政府信息服務(wù)及檔案開放利用成為了許多檔案館服務(wù)拓展的重點(diǎn)，檔案開放法制建設(shè)成為了檔案學(xué)界研究的熱點(diǎn)，但是除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)檔案開放制度和實踐有所突破外，絕大多數(shù)地區(qū)依然是止步不前、問題叢生。檔案機(jī)構(gòu)開放意識的淡漠及現(xiàn)有檔案開放法制體系中程序規(guī)范的缺失，影響了檔案開放職責(zé)的有效踐行。可以說，確立檔案開放程序是規(guī)范開放行為和理順開放責(zé)任的必要前提，是開放制度落地的配套保障。因此，在加強(qiáng)檔案形成部門及檔案館責(zé)任意識的同時，應(yīng)通過構(gòu)建檔案開放程序規(guī)制，將檔案法從“實體法”向“程序法”推進(jìn)，從而提高檔案開放制度的執(zhí)行力，真正推進(jìn)檔案開放實踐。

一、何謂“檔案開放程序規(guī)制”

要了解檔案開放程序規(guī)制的含義，首先要從程序及程序法的概念及內(nèi)涵入手。本文所指的程序引自法學(xué)領(lǐng)域。美國法學(xué)家菲力克斯·弗蘭克福特提出：“自由的歷史，在很大程度上就是程序保障的歷史?！盵1]我國法學(xué)者對其也有相應(yīng)的認(rèn)識和理解，季衛(wèi)東教授認(rèn)為：“程序是交涉過程的制度化。”[2]關(guān)保英提出：“程序是法律制度中的一個現(xiàn)象，所反映的是參加主體的關(guān)系定位以及各主體在權(quán)益交換過程中的運(yùn)行規(guī)則?！盵3]基于對程序的認(rèn)識，“程序法”應(yīng)運(yùn)而生。法理學(xué)上以規(guī)定內(nèi)容的不同將法律分為實體法與程序法。實體法是規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況的法律；程序法是以保證權(quán)利和職權(quán)得以實現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序為主要內(nèi)容的法律。從此意義上講，以《檔案法》為核心的現(xiàn)有檔案法制體系大體屬于實體法的范疇。

在我國長期的法律傳統(tǒng)中，普遍存在重實體法輕程序法的觀念。即使在今天，我國法律體系中的程序性法律規(guī)范也沒有受到應(yīng)有重視。然而，“實體法設(shè)定了行政權(quán)力的邊界，但留下了巨大的裁量空間，給人們提供的是普世的彼岸的理想，是將要實現(xiàn)的正義。正當(dāng)程序則是個體抗衡權(quán)力、實現(xiàn)個案正義，達(dá)致理想彼岸的橋梁和武器。”[4]沒有合法且正義的程序規(guī)范，個體權(quán)利的實現(xiàn)基本依賴于決策者的業(yè)務(wù)能力或道德自律，仰仗于人而非制度。

檔案開放程序規(guī)制，就是圍繞檔案開放程序開展法制建設(shè)，即對檔案開放任務(wù)進(jìn)行有效分解，對檔案開放全過程各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)嚴(yán)格落實，依據(jù)法定程序行使檔案開放職權(quán)，履行開放責(zé)任，并依托監(jiān)督機(jī)構(gòu)對檔案開放行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而保障檔案開放工作依法實施和有序開展。檔案開放程序立法形式，可采用規(guī)定、條例、辦法等方式推進(jìn)，時機(jī)成熟，可用“法”的方式發(fā)布，本文運(yùn)用“規(guī)制”一詞對程序法制多樣化的外在形式進(jìn)行概括。

二、檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建的必要性

檔案開放涉及若干環(huán)節(jié)，然而現(xiàn)有檔案開放法制體系缺乏必要的程序立法，不能有效指導(dǎo)檔案開放實踐，必須通過構(gòu)建公平正義的檔案開放程序規(guī)制來有效破解檔案開放困局。

（一）程序規(guī)制能規(guī)范開放行為、保障利用權(quán)益

受我國法律傳統(tǒng)的影響，我國目前檔案開放法制體系同樣存在重實體法輕程序法的問題：一是未認(rèn)識到《檔案法》作為行業(yè)根本大法，主要對檔案開放承擔(dān)宏觀指導(dǎo)作用，未意識到開放條款的細(xì)化必須通過實施層面的程序規(guī)制或?qū)嵤┘?xì)則來實現(xiàn)；二是解決路徑拘泥于對檔案法等實體法進(jìn)行部分條款和個別細(xì)節(jié)的修補(bǔ)，未認(rèn)識到實體法和程序法各自承擔(dān)的功能，缺乏開展檔案開放程序法制建設(shè)的專門探討。如檔案開放程序相關(guān)規(guī)定，僅散見于相關(guān)檔案法規(guī)（如《各級國家檔案館開放檔案辦法》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等）條文中，目前尚無完整的檔案開放細(xì)則對檔案開放工作時間、范圍、方式和要求予以規(guī)范。已有的相關(guān)程序規(guī)定，因形成年代比較久遠(yuǎn)，從依法治國、建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)和要求來看，內(nèi)容亟須修改完善。如《各級國家檔案館開放檔案辦法》未設(shè)法律責(zé)任條款；《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中依然強(qiáng)化保密，解密條件、范圍、方式及責(zé)任等條款殘缺，法律責(zé)任主要強(qiáng)調(diào)“泄密”應(yīng)承擔(dān)的后果。[5]endprint

程序法的缺位，一方面容易導(dǎo)致開放行為不規(guī)范，責(zé)任主體的自由裁量權(quán)過大，另一方面反映出權(quán)利保障的薄弱。美國聯(lián)邦最高法院法官威廉·道格拉斯就指出：“權(quán)利規(guī)定的大多數(shù)條款都是程序性條款，這一事實絕不是無意義的。正是程序決定了法治與人治之間的基本區(qū)別?！盵6]建構(gòu)完備的檔案開放程序規(guī)制，既可以規(guī)范檔案開放行為，促進(jìn)各級各類檔案機(jī)構(gòu)合法、公正、高效地行使職權(quán)，履行開放責(zé)任；又可通過法定的檔案開放方法、流程和時效保證檔案開放的及時性和全面性，從而有效地遏制公權(quán)對私權(quán)的侵犯，有效保障公民、法人或者其他組織利用檔案的合法權(quán)益。

（二）程序規(guī)制能理順開放權(quán)責(zé)、落實開放責(zé)任

嚴(yán)格執(zhí)行檔案開放政策法規(guī)，屬于檔案開放責(zé)任之范疇；對于不能切實履行責(zé)任的，“問責(zé)”也應(yīng)當(dāng)是制度設(shè)計不可或缺的一環(huán)。完整的責(zé)任機(jī)制，在內(nèi)容上需明確主體權(quán)責(zé)、規(guī)范履責(zé)行為、強(qiáng)化責(zé)任追究。然而，現(xiàn)有的檔案開放法規(guī)，在以上三個方面都存在缺失或不足。

就責(zé)任主體而言，現(xiàn)有檔案開放制度仍將國家各級各類檔案館作為承擔(dān)檔案開放責(zé)任的單一主體。但檔案開放的前提是檔案解密，檔案解密權(quán)屬于檔案形成機(jī)關(guān)，檔案館沒有檔案開放的全部職權(quán)。如《保密法》第16條規(guī)定：“國家秘密事項的保密期限屆滿的，自行解密；保密期限需要延長的，由原確定密級和保密期限的機(jī)關(guān)、單位或者其上級機(jī)關(guān)決定。國家秘密事項在保密期限內(nèi)不需要繼續(xù)保密的，原確定密級和保密期限的機(jī)關(guān)、單位或者其上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時解密?！币虼?，檔案館與檔案形成機(jī)關(guān)必須責(zé)任共擔(dān)、相互合作，檔案開放才可能切實推進(jìn)。

就履責(zé)行為而言，因現(xiàn)有檔案開放制度只有原則性規(guī)定，如何開展“涉密”檔案解密審查和檔案開放鑒定，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序。檔案開放解密審查成為檔案開放的“瓶頸”，檔案開放鑒定方法隨意性大，鑒定實踐五花八門。

就責(zé)任追究而言，形成于20世紀(jì)八九十年代的《檔案法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》等責(zé)任追究條款缺失。《檔案法》實施辦法第27條提出，“不按照國家規(guī)定開放檔案的”，需限期整改或?qū)χ苯迂?fù)責(zé)的主管人員或責(zé)任人依法給予行政處分”。但從當(dāng)時所處環(huán)境及前后條文的關(guān)系來看，該條款強(qiáng)化的依然是“按照國家規(guī)定”“保密”，而不是“開放”?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》更是對“泄密”行為責(zé)任追究非常嚴(yán)厲。2013年出臺的《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，加大了檔案管理違法違紀(jì)行為的懲處，與開放責(zé)任相關(guān)的主要是兩條，一是檔案利用違規(guī)收費(fèi)，二是拒不按照國家規(guī)定開放檔案，但處罰對象主要是責(zé)任人員而不是責(zé)任單位。

因此，檔案開放責(zé)任的落實及內(nèi)容的完善，必須通過嚴(yán)密細(xì)致的程序規(guī)制才能實現(xiàn)，通過明確檔案開放責(zé)任主體，合理劃分和進(jìn)一步明確不同主體的責(zé)任范圍和邊界，對檔案開放不力的行為予以明確的責(zé)任追究，才能夠填補(bǔ)檔案開放“責(zé)任缺口”。

（三）程序規(guī)制能同時推動檔案開放和政府信息公開

自政府信息公開條例出臺伊始，檔案學(xué)界就常將檔案開放制度和政府信息公開制度進(jìn)行比照，通過凸顯政府信息公開制度的理念先進(jìn)性、內(nèi)容完整性及體系嚴(yán)密性來映射檔案開放制度的保守落后、成分殘缺及體系松散；并以政府信息公開制度為觀照，提出檔案開放制度的完善路徑。這種比較雖在一定程度上激發(fā)了檔案界對檔案開放制度的反思和探索，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且不論檔案和政府信息有顯著區(qū)別，政府信息公開的“苗”無法在檔案開放的“土壤”里“落地生根”；檔案開放和政府信息公開中責(zé)任的主要承擔(dān)者也大為不同。

政府信息公開的責(zé)任主體主要是各行政機(jī)關(guān)，政府信息公開模式目前呈分散狀態(tài)，實施效果難以保障。我國政府透明度2012年度報告對北京、上海、廣東等26個省市政府進(jìn)行調(diào)研顯示，政府信息公開工作尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，現(xiàn)狀不容樂觀。[7]而檔案館作為檔案開放責(zé)任的主要承擔(dān)者，相比較而言，檔案開放模式更加集中統(tǒng)一，工作也更易出成效。但行政機(jī)關(guān)對政府文件的移交、定密和解密會直接影響可開放檔案的數(shù)量和質(zhì)量。如行政機(jī)關(guān)對政府信息移交不及時和不完整，導(dǎo)致檔案館面臨“政府信息收集難等”[8]現(xiàn)實問題。因此，無論是信息公開還是檔案開放，都必須通過制度創(chuàng)新來突破信息形成機(jī)關(guān)這個“瓶頸”。

檔案開放程序規(guī)制的構(gòu)建，不僅能直接促進(jìn)檔案開放工作的順利開展，還能促進(jìn)政府信息公開工作的開展。第一，能減輕行政機(jī)關(guān)的審查壓力，促進(jìn)審查工作的落實。程序規(guī)制的涉密審查環(huán)節(jié)，將是程序構(gòu)建的重要內(nèi)容。檔案開放保密審查，可由檔案部門統(tǒng)一組織，檔案形成部門積極參與。既屬于檔案又屬于政府信息的保密審查的內(nèi)容，基本在檔案開放審查環(huán)節(jié)落實，兩項任務(wù)合并，且有檔案部門的督查和指導(dǎo)，無疑能減輕行政機(jī)關(guān)的審查任務(wù)。第二，能給政府信息公開制度細(xì)化提供思路。檔案開放比政府信息公開實踐要長近20年，檔案館在信息整理、目錄編制、利用服務(wù)、開放檔案的信息化建設(shè)等工作環(huán)節(jié)，既有專業(yè)優(yōu)勢又有實踐經(jīng)驗。程序規(guī)制如能優(yōu)化這些環(huán)節(jié)的前置工作如檔案解密、開放前鑒定，以及延長一些后續(xù)環(huán)節(jié)如監(jiān)督和保障，不僅能使檔案開放工作開展更加順利，還可以給政府信息公開制度的完善和優(yōu)化提供思路。第三，能推動信息公開工作創(chuàng)新。檔案館和黨政機(jī)關(guān)可以形成合作機(jī)制，行政機(jī)關(guān)不太擅長的政務(wù)信息資源開發(fā)利用，可從檔案館尋求專業(yè)及技術(shù)支持，甚至打包交由檔案館來完成。這種資源共享、功能互補(bǔ)的方式，可為政府信息公開工作創(chuàng)新提供新思路。第四，能促進(jìn)政府信息公開平臺和資源整合。整合發(fā)布政府信息的各類平臺，是政府信息公開進(jìn)一步優(yōu)化的重要方向。政府信息發(fā)布平臺相對集中、統(tǒng)一，既節(jié)約資源，也確保政府信息的準(zhǔn)確性和完整性。檔案館作為信息公開服務(wù)場所，既有政府信息公開統(tǒng)一發(fā)布的技術(shù)和管理優(yōu)勢，同時還有政府信息和檔案信息“大融合”的資源優(yōu)勢。

三、構(gòu)建檔案開放程序規(guī)制的基本思路

構(gòu)建檔案開放程序規(guī)制的目的是提高檔案開放制度的可操作性，因此在具體的構(gòu)建過程中可遵循以下思路。endprint

（一）體現(xiàn)“功能主義”立法風(fēng)格

“功能主義”是社會學(xué)領(lǐng)域的一種理論傾向，后被建筑、語言、法學(xué)領(lǐng)域借鑒和引入，其內(nèi)核就是注重成果的功能性與實用性。檔案開放程序規(guī)制立足于解決檔案開放實踐問題，其構(gòu)建路徑及內(nèi)容構(gòu)成應(yīng)呈現(xiàn)“功能主義”立法風(fēng)格。

就構(gòu)建路徑而言，可以采用“先地方、后中央”的模式，即選擇幾個有代表性的地區(qū)作為檔案開放程序規(guī)制制訂及實施試點(diǎn)，待程序規(guī)制內(nèi)容成熟后，再進(jìn)行全國性推廣和完善。因為檔案開放的若干環(huán)節(jié)如解密方法、鑒定流程及方法、目錄及指南制作要求等，必須在經(jīng)驗交流、試點(diǎn)運(yùn)行、改進(jìn)普及的基礎(chǔ)上才能標(biāo)準(zhǔn)化。此外，歷史檔案的解密，不僅需要專業(yè)部門的密級判定，還需要?dú)v史學(xué)者的內(nèi)容分析；現(xiàn)行文件、專門檔案的審查鑒定方法也千差萬別。讓地方先行，可為國家層面的程序立法積累成功經(jīng)驗，吸取失敗教訓(xùn)。

就內(nèi)容構(gòu)成而言，程序規(guī)制應(yīng)當(dāng)更緊密結(jié)合實踐中存在的問題來進(jìn)行內(nèi)容定位。規(guī)定過于粗放、操作性不強(qiáng)的部分予以細(xì)化，在薄弱環(huán)節(jié)充實內(nèi)容，而不囿于體系的完整美觀?，F(xiàn)有檔案開放制度最為人詬病的是開放利用的部分前置工作凌亂無序，如解密、開放前鑒定、審查等。在主體不明，責(zé)任不清的情況下，相關(guān)部門為避免承擔(dān)“泄密”責(zé)任，在不少環(huán)節(jié)都要求不斷進(jìn)行形式及內(nèi)容審查，大量的重復(fù)性勞動導(dǎo)致這些前置工作進(jìn)度嚴(yán)重滯后。在程序設(shè)計中若能強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，理順流程、明確責(zé)任，分清誰對審查結(jié)果負(fù)責(zé)，誰對“開放不力”負(fù)責(zé)，就無需進(jìn)行反復(fù)審查了。

（二）以“責(zé)任”為基石，以“公開”和“參與”為要件

近年開展的檔案開放法制研究，由于受政府信息公開立法的影響，強(qiáng)調(diào)尊重和保障公民的知情權(quán)。雖然以公民權(quán)利為主要內(nèi)容，能體現(xiàn)現(xiàn)代檔案開放程序的理念和要求，但公民權(quán)利的實現(xiàn)是以檔案開放的充分性、時效性為前提的。程序規(guī)制主要以檔案館及黨政機(jī)構(gòu)等責(zé)任主體的程序義務(wù)為主要內(nèi)容，是一部“管制”公權(quán)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，而非“管制”百姓的規(guī)定。通過檔案機(jī)構(gòu)及黨政機(jī)構(gòu)“作繭自縛”式的革命，規(guī)范檔案開放運(yùn)行程序，保證檔案開放責(zé)任的有效落實。因此，公權(quán)機(jī)構(gòu)檔案開放責(zé)任是程序規(guī)制的基石。

然而，檔案開放工作的終極目標(biāo)是通過對檔案的利用實現(xiàn)檔案價值。如果說檔案館及黨政機(jī)構(gòu)是檔案開放的責(zé)任主體，那么公眾則是檔案開放的權(quán)利主體。責(zé)任主體和權(quán)利主體之間必須有“對話”的平臺及“對話”的主題，亦即責(zé)任主體必須告知權(quán)利主體檔案開放的形式、內(nèi)容及渠道，這些都是“公開性”制度安排。另外，權(quán)利主體應(yīng)積極“參與”到檔案開放工作中，積極行使檔案利用權(quán)利，對責(zé)任主體的檔案開放利用效果做出評價和反饋，責(zé)任主體應(yīng)根據(jù)反饋和評價內(nèi)容及時優(yōu)化和完善檔案開放工作。因此，檔案開放信息的公開與公眾參與也勢必成為程序規(guī)制不可或缺的內(nèi)容，這也是程序不偏離正軌的重要保障。

（三）文本設(shè)計注重可操作性

為避免檔案法制理論研究與實踐出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，在具體程序制度文本設(shè)計時，應(yīng)力求具有較強(qiáng)的可操作性，必須要做到以下要求：第一，環(huán)節(jié)及標(biāo)準(zhǔn)盡可能明確。應(yīng)明確檔案開放程序的所有環(huán)節(jié)及其先后順序，明確每個環(huán)節(jié)的責(zé)任單位，完成任務(wù)的原則、方法和標(biāo)準(zhǔn)，明確每個環(huán)節(jié)的主要任務(wù)和主要責(zé)任，從而讓檔案開放工作責(zé)任單位做到心中有數(shù)。第二，保障條款盡可能具體。為防止制度被規(guī)避或被化解，限制檔案開放責(zé)任機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，保障條款部分應(yīng)提出剛性要求，要清晰地規(guī)定未達(dá)到要求應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任后果。第三，有詳有略，重點(diǎn)突破。對檔案開放工作存在的薄弱環(huán)節(jié)，可以采用更多篇幅，通過列舉法、歸納法等方式，提出可行性建議；而相對明確或成熟的環(huán)節(jié)，可以從略，從而使文本設(shè)計不流于形式。第四，對主體和客體進(jìn)行類別化區(qū)分。要明晰檔案形成機(jī)關(guān)、檔案館、保密機(jī)構(gòu)等責(zé)任主體及監(jiān)督主體各自的主要責(zé)任。從源頭上對不同的檔案進(jìn)行區(qū)分，如區(qū)分為歷史檔案、秘密檔案、保密期限已滿的檔案、屬于政府信息公開范疇的檔案等，并據(jù)以對開放前的審查環(huán)節(jié)進(jìn)行減負(fù)，從而有效突破檔案開放的瓶頸。

遵循以上基本思路，可進(jìn)一步確立檔案開放程序規(guī)制的主體及責(zé)任、程序規(guī)制的客體、開放流程和方法、監(jiān)督和保障等基本要素，從而將檔案開放程序立法落到實處。由于篇幅限制，檔案開放程序規(guī)制的基本要素將另文專述。

*本文為國家社會科學(xué)基金項目《以責(zé)任為導(dǎo)向的檔案開放利用政策評價與設(shè)計研究》（項目批號：11CTQ035）及湖南省教育廳項目《地方政府信息公開制度創(chuàng)新及保障機(jī)制研究》（編號：09C57）成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]轉(zhuǎn)引自邁克爾·D·貝勒斯﹒程序正義——向個人的分配.鄧海平譯.北京：高等教育出版社，2005：1.

[2]季衛(wèi)東.法律程序的意義.中國社會科學(xué).1993（1）.

[3]關(guān)保英.行政法的價值定位.北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年版：182.

[4]王萬華.統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉——解讀《湖南省行政程序規(guī)定》.《行政法學(xué)研究》，2008（3）：115-116.

[5]如《暫行規(guī)定》第10條規(guī)定：“對違反本規(guī)定泄露國家秘密或者造成其他嚴(yán)重后果的行為人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定酌情給予行政處分或者追究民事法律責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事法律責(zé)任?！?/p>

[6]轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》，1993（1）：1.

[7]王永生.中國政府透明度年度報告發(fā)布北京居首位.法制晚報.2012-02-20.

[8]北京市檔案學(xué)會，《政府信息公開條例》實施五周年學(xué)術(shù)交流會綜述，http：//www.idangan.com/Dy？ namic_info.asp？id=481，檢索日期【2013-11-20】endprint