劉軍儀

公務(wù)員交流制度作為各國(guó)公務(wù)員制度的重要組成內(nèi)容之一，可以解決公務(wù)員在政府的某一部門中長(zhǎng)期供職造成的公務(wù)員管理封閉性問題。國(guó)外在公務(wù)員制度改革中普遍加強(qiáng)了公務(wù)員的交流，根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的需要，進(jìn)行職位交流調(diào)配，促進(jìn)隊(duì)伍優(yōu)勝劣汰、激勵(lì)進(jìn)取、釋放組織的生機(jī)與活力。本文通過(guò)分析國(guó)外公務(wù)員交流的目的與意義、主要做法和特點(diǎn)，以期為加強(qiáng)我國(guó)公務(wù)員交流提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)外公務(wù)員交流的目的與意義

一般而言，國(guó)外公務(wù)員交流的目的主要有兩點(diǎn)：一是從管理部門的角度來(lái)看，公務(wù)員交流有利于增加政府部門的靈活性，提高行政效率；二是從公務(wù)員個(gè)體的角度來(lái)看，公務(wù)員交流有利于培養(yǎng)公務(wù)員的技能、開闊視野、積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而更好地得到個(gè)體職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)?；诖?，各國(guó)政府都鼓勵(lì)公務(wù)員交流，以優(yōu)化人力資源的使用，也促進(jìn)個(gè)體的職業(yè)發(fā)展。

國(guó)外公務(wù)員交流是為了實(shí)現(xiàn)公務(wù)員人力資源的合理配置，強(qiáng)調(diào)人崗匹配，最大限度地發(fā)揮人才的專長(zhǎng)，通過(guò)交流培養(yǎng)人才、發(fā)現(xiàn)人才，進(jìn)而提升政府公共部門的工作質(zhì)量和績(jī)效。

一方面，通過(guò)公務(wù)員的縱向和橫向交流，有利于加強(qiáng)部門之間的交流、提高行政效能、實(shí)現(xiàn)人力資源配置的科學(xué)化。上下級(jí)、不同部門公務(wù)員之間的交流，有利于促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)之間的交流，加深彼此之間的了解，有利于交流經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。如日本、美國(guó)通過(guò)中央 / 聯(lián)邦政府與地方政府之間的人員交流，使國(guó)家的有關(guān)政策得以直接有效地貫徹，而且在客觀上還起到了檢查、督促地方貫徹國(guó)家政策的作用，使政情能夠有效地上通下達(dá)。企業(yè)與政府部門之間的人員交流，可以使政府部門及時(shí)了解企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的困難和現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也可讓企業(yè)熟悉政府的政策方針、辦事程序，進(jìn)而提高工作效率。與此同時(shí)，隨著社會(huì)環(huán)境的快速變遷，對(duì)公共部門及其人員提出了更高的要求，為了應(yīng)對(duì)這些發(fā)展變化，需要打造一支知識(shí)結(jié)構(gòu)合理互補(bǔ)、年齡結(jié)構(gòu)合理布局、充滿活力的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員交流為人員配置、人員更新提供了科學(xué)性的手段，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)人事管理的高效目標(biāo)。

另一方面，通過(guò)公務(wù)員的橫向交流也有利于防止腐敗等不良行為的發(fā)生。公務(wù)員長(zhǎng)期在一個(gè)崗位工作，容易養(yǎng)成憑經(jīng)驗(yàn)辦事、憑個(gè)人好惡辦事和官僚主義作風(fēng)，而且也容易形成“利益圈子”，助長(zhǎng)拉關(guān)系、走后門等不正之風(fēng)。公務(wù)員定期交流意味著公務(wù)員不會(huì)在一個(gè)崗位上工作到退休，其原有的人事關(guān)系網(wǎng)將隨著自己崗位的變動(dòng)而發(fā)生改變，此外其他人將代替自己在此崗位上工作，加大了公務(wù)員腐敗等不良行為被發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。因此，公務(wù)員交流有助于消除官僚主義，打破狹隘的人事關(guān)系網(wǎng)，調(diào)節(jié)人與人、部門與部門間的工作關(guān)系，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)。

二、國(guó)外公務(wù)員交流的主要做法

國(guó)外公務(wù)員交流的首要原則是要最大限度地考慮公共部門的利益、公務(wù)員自身的需求和部門人力資源的富余情況。由于各國(guó)的國(guó)情不同，公務(wù)員交流的情況也各具特色，適應(yīng)了本國(guó)公務(wù)員管理的需要。

（一）公務(wù)員內(nèi)部交流

公務(wù)員內(nèi)部交流是指在公務(wù)員隊(duì)伍中進(jìn)行的交流，既可以在本部門、本單位內(nèi)不同職位之間交流，也可以在跨地區(qū)、跨部門之間交流。公務(wù)員內(nèi)部交流是國(guó)外公務(wù)員交流最主要的形式之一，不少國(guó)家通過(guò)專門法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行了具體的規(guī)定。如英國(guó)政府規(guī)定，對(duì)于全日制公務(wù)員，在書記員以上的公務(wù)員要求在國(guó)內(nèi)不同政府部門流動(dòng)，甚至在海外任職。法國(guó)要求每年3%的公務(wù)員進(jìn)行地域性流動(dòng)，規(guī)定在國(guó)家行政學(xué)院畢業(yè)的公務(wù)員在現(xiàn)崗位工作四年后必須換崗，在新?lián)Q的工作崗位上至少工作兩年，之后根據(jù)自己的意愿決定是否換崗。日本《人事院規(guī)則》規(guī)定每年4月進(jìn)行公務(wù)員交流，具體采取“輪換工作法”，定期改變公務(wù)員的工作崗位。公務(wù)員一般3—4年交流一次，交流的范圍一般和現(xiàn)行職務(wù)基本一致，如之前是課長(zhǎng)，還是在課長(zhǎng)一級(jí)調(diào)整。

國(guó)外公務(wù)員內(nèi)部交流非常重視國(guó)家（聯(lián)邦）公務(wù)員和地方公務(wù)員之間的縱向交流，以此加強(qiáng)不同層級(jí)政府之間的溝通和協(xié)調(diào)，提升政府工作效率。如美國(guó)國(guó)會(huì)1970年頒布《政府間人員交流法》，規(guī)定了聯(lián)邦政府及地方政府之間的人員交流，交流時(shí)間可以為期1年或1年以上。通過(guò)這些交流計(jì)劃為聯(lián)邦政府在州和地方政府的儲(chǔ)備人才提供了良好的支撐；日本歷來(lái)重視中央和地方政府之間的人員交流。一方面，中央政府部門會(huì)派遣人員到地方的都道府縣、市町村進(jìn)行定向“掛職鍛煉”，積累地方工作經(jīng)驗(yàn)。另一方面，地方也派遣人員到中央政府部門進(jìn)行“掛職學(xué)習(xí)”。公務(wù)員在掛職的時(shí)候要進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換，如被派遣掛職鍛煉的人員要從國(guó)家公務(wù)員的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦珓?wù)員，反之亦然。

（二）公務(wù)員外部交流

國(guó)外政府部門和機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)公共部門和其他外部組織人員之間的交流，并認(rèn)可這種交流有利于有關(guān)人士更廣泛的利益。如英國(guó)政府制定了一個(gè)在文官隊(duì)伍與其他隊(duì)伍之間交換工作人員的計(jì)劃。交流的對(duì)象主要是年齡在 30—43歲具有潛力和能力的各級(jí)管理人員。美國(guó)1969年建立了總統(tǒng)人員交流委員會(huì)，主要任務(wù)是為聯(lián)邦政府公務(wù)員與私人企業(yè)交流提供保障。政府與私人企業(yè)之間的交流，一方面有利于提升公務(wù)員的管理經(jīng)驗(yàn)和能力水準(zhǔn)，另一方面有利于提高政府的管理水平。這種交流還是培訓(xùn)公務(wù)員的一種方式。日本2000年制定了《國(guó)家政府與私營(yíng)企業(yè)之間人才交流法》，其目的是加強(qiáng)私營(yíng)部門和政府之間的相互了解，并促進(jìn)人力資源的發(fā)展和組織的靈活性。根據(jù)法律要求，將國(guó)家公務(wù)員選派到私營(yíng)企業(yè)，按照勞動(dòng)合同在私營(yíng)企業(yè)中工作，原則上工作年限在3年以內(nèi)，最長(zhǎng)為5年。在此期間工資由企業(yè)提供，保留國(guó)家公務(wù)員身份。同樣，企業(yè)員工也可以作為雇員借調(diào)到政府工作，原則上工作年限為3年以內(nèi)，最長(zhǎng)不超過(guò)5年，期間工資由政府部門支付。截至2009年10月，已有超過(guò)230家企業(yè)參與其中。此外，日本國(guó)家人事院還提出了一個(gè)讓外部門專技人員來(lái)從事政府工作，包括律師、會(huì)計(jì)師、系統(tǒng)工程師、危機(jī)處理專家等，這些專業(yè)人士可被聘用5年以上。

（三）公務(wù)員跨國(guó)交流

全球化時(shí)代公共部門將要解決日益復(fù)雜的社會(huì)問題和國(guó)際問題，需要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域問題的理解，提升協(xié)同治理的能力，以便在全球環(huán)境中有效工作，應(yīng)對(duì)全球性問題。因此，各國(guó)政府都越來(lái)越重視公務(wù)員的國(guó)際交流。如英國(guó)部門和機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)員工考慮未來(lái)為歐洲機(jī)構(gòu)服務(wù)，并將其作為公務(wù)員發(fā)展的培訓(xùn)方式。歐洲機(jī)構(gòu)的交流包括臨時(shí)性和永久性就業(yè)機(jī)會(huì)。臨時(shí)調(diào)動(dòng)是指提供短期（5個(gè)月）借調(diào)工作機(jī)會(huì)，在此期間可以獲得第一手工作經(jīng)驗(yàn)和與歐洲機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)機(jī)會(huì)。此外，還有獨(dú)立的國(guó)家專家計(jì)劃為公務(wù)員提供了借調(diào)到歐盟委員會(huì)工作的機(jī)會(huì)，時(shí)限可以長(zhǎng)達(dá)3年以填補(bǔ)特定的職位。臨時(shí)和備用計(jì)劃為公務(wù)員提供臨時(shí)合同，時(shí)限最長(zhǎng)達(dá)3年。在此期間，工作人員不必辭職，如果政府部門和機(jī)構(gòu)對(duì)他們重新回來(lái)工作感到滿意，將為他們提供停薪留職的機(jī)會(huì)。法國(guó)政府積極推動(dòng)公務(wù)員在歐盟成員國(guó)家之間流動(dòng)。本國(guó)公務(wù)員可交流到歐盟成員國(guó)家工作，工資由歐盟成員國(guó)支付，其原屬職系的晉升不會(huì)受到影響，進(jìn)而有力地推動(dòng)了公務(wù)員人力資源的開發(fā)。

三、國(guó)外公務(wù)員交流的基本特點(diǎn)

（一） 通過(guò)建立健全公務(wù)員交流的法律體系，保障交流的制度化、法制化

國(guó)外公務(wù)員流動(dòng)不是個(gè)體的隨意流動(dòng)，是有計(jì)劃、有組織地來(lái)開展。很多國(guó)家對(duì)公務(wù)員交流制定了較為詳細(xì)、系統(tǒng)的法律體系，為公務(wù)員流動(dòng)提供了法律保障。一方面，通過(guò)立法鼓勵(lì)公務(wù)員交流。如法國(guó)、德國(guó)在公務(wù)員法中規(guī)定了交流的形式、交流的范疇、交流的時(shí)限等方面內(nèi)容。除了公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員流動(dòng)進(jìn)行規(guī)定以外，還有一些具體的法規(guī)、條例和規(guī)定來(lái)鼓勵(lì)公務(wù)員交流。美國(guó)《政府間人員交流法》為聯(lián)邦政府與州和地方政府公務(wù)員交流提供了法律依據(jù)。日本《人事院規(guī)則》就公務(wù)員交流中的具體問題進(jìn)行了規(guī)定，為開展交流活動(dòng)提供了指導(dǎo)。另一方面，通過(guò)立法保障公務(wù)員利益，解決其后顧之憂。如日本《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定臨時(shí)調(diào)動(dòng)的公務(wù)員所在機(jī)構(gòu)可以獲得一筆經(jīng)費(fèi)，用于發(fā)放給臨時(shí)調(diào)動(dòng)者作為補(bǔ)助金。如德國(guó)規(guī)定公務(wù)員調(diào)任到新崗位，其職務(wù)應(yīng)當(dāng)與原來(lái)崗位的職務(wù)屬于同一資歷級(jí)別，退休的基本工資要和原來(lái)的水平至少持平。

（二）將交流與公務(wù)員培訓(xùn)、晉升相結(jié)合，鼓勵(lì)公務(wù)員積極參與交流

公務(wù)員長(zhǎng)期在一個(gè)崗位工作，涉及的知識(shí)面有限，視野也較狹窄，容易固步自封或產(chǎn)生懈怠情緒，不能開拓性工作。國(guó)外公務(wù)員交流制度不是為了交流而交流，而是將交流本身作為公務(wù)員培訓(xùn)的一種方式或晉升的必要條件，通過(guò)在不同部門的工作來(lái)開闊公務(wù)員的視野、豐富經(jīng)驗(yàn)、提高全局觀點(diǎn)、提升工作能力、調(diào)動(dòng)工作熱情和積極性。如日本公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員必須進(jìn)行流動(dòng)，公務(wù)員流動(dòng)的工作履歷和表現(xiàn)也是其今后晉升的必備條件。英國(guó)政府將公務(wù)員體制之外的豐富經(jīng)歷作為進(jìn)入高級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)將交流作為培訓(xùn)的一種方式，通過(guò)政府部門之間、政府與私人企業(yè)之間的交流來(lái)豐富公務(wù)員的經(jīng)歷，借鑒管理經(jīng)驗(yàn)。這種將交流機(jī)制與培訓(xùn)、晉升相結(jié)合的管理方式，大大激發(fā)了公務(wù)員參與交流的積極性，同時(shí)也使得交流成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展中必不可少的重要環(huán)節(jié)，可以較大程度地發(fā)揮交流本身對(duì)公務(wù)員個(gè)體和所在機(jī)構(gòu)的作用。

（三）尊重公務(wù)員個(gè)體意愿和職業(yè)發(fā)展，采用自愿與強(qiáng)制、短期與永久調(diào)動(dòng)等多樣化交流方式

由于公務(wù)員交流重視能力的發(fā)展、培養(yǎng)跨部門工作的思維能力、加強(qiáng)激勵(lì)、滿足不斷變化的社會(huì)對(duì)員工的需求、應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境等，因此，國(guó)外公務(wù)員交流方式比較多元化，可按照其組織的需求和員工需求，采用更加靈活、適合的交流形式，提升了交流活動(dòng)的效率和針對(duì)性。一般而言，為了增加公務(wù)員交流的可行性和效率，公務(wù)員交流主要分為自愿性交流和強(qiáng)制性交流，包括臨時(shí)調(diào)動(dòng)、調(diào)任、轉(zhuǎn)任（永久性調(diào)動(dòng)）、互調(diào)、借調(diào)等形式，以滿足不同組織和個(gè)體的需求。公務(wù)員臨時(shí)調(diào)動(dòng)期間公務(wù)員的工資由原單位支付、其晉升和退休由原單位管理并享受應(yīng)有的權(quán)利，期滿之后回到原單位；公務(wù)員永久性調(diào)動(dòng)后則與原單位脫離了關(guān)系，其工資、晉升和退休等事宜均由新單位管理；互調(diào)是基于相同職級(jí)的前提下讓公務(wù)員在部門或部門間互相調(diào)用，是人員之間的雙向流動(dòng)。此外，越來(lái)越多的國(guó)家也鼓勵(lì)本國(guó)公務(wù)員參與國(guó)際和區(qū)域交流，如歐盟成員國(guó)積極推動(dòng)成員國(guó)之間的公務(wù)員交流，為本國(guó)公務(wù)員提供在歐盟及其政府機(jī)構(gòu)交流的機(jī)會(huì)，培養(yǎng)其國(guó)際視野、提升其解決國(guó)際問題的能力。

不管采取哪一種交流方式，國(guó)外鼓勵(lì)公務(wù)員合理流動(dòng)的前提是尊重公務(wù)員本人對(duì)自由流動(dòng)的意愿。如德國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員的調(diào)動(dòng)和交流必須首先征求公務(wù)員本人的意見；澳大利亞公務(wù)員基于自愿申請(qǐng)崗位調(diào)動(dòng)。同時(shí)，在公務(wù)員交流的過(guò)程中，注重保護(hù)公務(wù)員個(gè)體利益，包括薪酬、職務(wù)級(jí)別、晉升、養(yǎng)老金等。

（四）建立公務(wù)員人才信息庫(kù)，有效填補(bǔ)空缺職位，滿足工作需求

公務(wù)員交流是人事管理的重要內(nèi)容，有利于政府部門合理安排在編人員、靈活調(diào)整公務(wù)員職務(wù)并及時(shí)填補(bǔ)空缺職位。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一些國(guó)家建立了公務(wù)員人才信息庫(kù)，一旦某一個(gè)部門發(fā)生人事變動(dòng)，或某一個(gè)崗位出現(xiàn)空缺，可以及時(shí)有效地選擇合適的人選進(jìn)行補(bǔ)缺。如澳大利亞政府的公務(wù)員數(shù)據(jù)庫(kù)包括了公務(wù)員的履歷、個(gè)人期望申請(qǐng)的崗位，這些信息一般會(huì)保留3個(gè)月，個(gè)人信息經(jīng)過(guò)編碼保護(hù)個(gè)人信息安全。政府部門可以通過(guò)該信息庫(kù)挑選合適的候選者進(jìn)行交流。法國(guó)要求各部門建立人才庫(kù)。本部門有空缺崗位時(shí)，應(yīng)按一定程序從本部門人才庫(kù)中選用，若本部門人才庫(kù)無(wú)合適人選，應(yīng)從相關(guān)的外部門人才庫(kù)中選用。荷蘭政府也建立了公務(wù)員交流信息庫(kù)幫助雇傭雙方獲取有用的信息。

（作者單位：中國(guó)人事科學(xué)研究院）