吳燕妮

摘 要： 2013年11月23日，我國政府正式宣告設(shè)立東?！胺揽兆R別區(qū)”，并頒布了相應(yīng)的識別規(guī)則。從國際法的角度看，“防空識別區(qū)”的提出，最早是源于國內(nèi)法上維護(hù)沿海國防安全的需要。歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐發(fā)展，該領(lǐng)域仍然缺乏可遵循的國際法規(guī)范。目前，接受這一規(guī)則的國家逐漸增多，但由于國際通例的形成仍需要相當(dāng)長的時(shí)間，“防空識別區(qū)”制度本質(zhì)上仍是一種正在形成之中的國際習(xí)慣。對中國來說，如何從國際規(guī)則的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者，進(jìn)而通過對規(guī)則的把握，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)我國國家利益是我們所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！胺揽兆R別區(qū)”的設(shè)立只是一個(gè)開始，我們應(yīng)當(dāng)從國內(nèi)法上對“防空識別區(qū)”進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，并重視與海峽對岸的合作與溝通，建立“防空識別區(qū)”的兩岸合作長效機(jī)制，更好地為我國國家安全和人民福祉服務(wù)。

關(guān)鍵詞： 防空識別區(qū)； 國家實(shí)踐； 國際習(xí)慣； 兩岸合作

中圖分類號： DF94 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0097-05

The International Law Status of East China Sea Air Defense

Identification Zone and the Cross-Strait Cooperation

WU Yan-ni

（Party School of CPC Shenzhen Municipal Committee in Longgang， Shenzhen 518172， China）

Abstract： On November 23， 2013， the Chinese government officially declared the establishment of the East China Sea Air Defense Identification Zone （ADIZ）， and issued a corresponding recognition rules. From the perspective of international law， ADIZ was proposed at first to maintain the national security of the coastal states， however， norms of international law in this area is still lacking. Presently the ADIZ was accepted by more and more countries， but since the general practice was formed over time， ADIZ then was basically a forming international custom without any legal binding force. Therefore， for China， it is a huge challenge to participate in the international rule-making process， and then based on the grasp of the rules， implement and maintain the national interests of our country. In this regard， the establishment of East China Sea ADIZ is just a start. We must formulate the rules in domestic law， and focus on cooperation and communication across the Straits to establish a long-term mechanism on both sides. Then the ADIZ can serve our national security and peoples well-being better.

Key words： ADIZ； international general practice； customary international law； Coop-Cross-Strait

一、防空識別區(qū)概念的提出

“防空識別區(qū)”（Air Defense Identification Zone）的提出，最早是源于國內(nèi)法上維護(hù)沿海國防安全的需要，是美國在特定的歷史條件下，創(chuàng)造性提出的一種為維護(hù)本土安全而采取的“提前預(yù)警”措施。不同于地面防衛(wèi)和海域防衛(wèi)，空中防衛(wèi)所面對的攻擊速度較快，但本國防衛(wèi)反應(yīng)時(shí)間相對較長，因此，部分沿海國開始拓展對外的防空區(qū)域，以便在該空域內(nèi)及早發(fā)現(xiàn)外國航空器并進(jìn)行定位、識別、監(jiān)視和管制。

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，美國從英國使用雷達(dá)來預(yù)警德國轟炸機(jī)的經(jīng)驗(yàn)里得到了啟發(fā)，于1940年開始加強(qiáng)對其沿海空域的防御和控制。尤其是珍珠港事件爆發(fā)后，美國政府更加深刻地認(rèn)識到對空中襲擊進(jìn)行預(yù)警的重要性，擴(kuò)展空防區(qū)域的想法也由此受到重視。此后，近百個(gè)雷達(dá)基站被全面部署到了美國的東西海岸，構(gòu)成了美國“防空識別區(qū)”的雛形。[1]20

上世紀(jì)50年代，為了防備來自蘇聯(lián)的戰(zhàn)略轟炸威脅，美國和加拿大達(dá)成協(xié)議，在加拿大北部建立起雷達(dá)預(yù)警區(qū)。但是，隨著洲際遠(yuǎn)程武器的應(yīng)用和蘇聯(lián)解體，北美防空識別區(qū)的作用逐漸降低。直到20世紀(jì)80年代，“防空識別區(qū)”對于美國的意義又從安全防御，發(fā)展為打擊走私與販毒：政府可以通過防空識別區(qū)，對不明飛機(jī)的身份進(jìn)行鑒別。至此，“防空識別區(qū)”不僅成為了美國政府防御潛在戰(zhàn)爭威脅的空中預(yù)警帶，更多地承擔(dān)了打擊走私、販毒等犯罪和非法移民的責(zé)任。[2] 2001年“9·11事件”的出現(xiàn)，又使防空識別區(qū)的安全防御職能重新獲得美國政府的重視，并對立法做出了多次修正，而“防空識別區(qū)”的概念也逐漸完善并迅速得到多個(gè)國家的支持。

根據(jù)修訂后美國聯(lián)邦法規(guī)（Code of Federal Regulations）第14章99.3條的規(guī)定，美國的“防空識別區(qū)”，特指“土地或海域之上的空氣空間，基于國家安全的考量，須對在其中的所有航空器（除美國國防部及執(zhí)法部門飛行器外）進(jìn)行識別、定位和管制”。與“防衛(wèi)區(qū)”（Defense Area）重在對美國本土的防衛(wèi)不同，“防空識別區(qū)”更側(cè)重對尚未發(fā)生的危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先判別、鑒識，以便做出正確及時(shí)的反應(yīng)。

除此之外，美國聯(lián)邦法規(guī)還對在識別區(qū)內(nèi)飛行器的各類具體情況，包括緊急情況（Emergency situations）、特別安全指引（Special security instructions）、無線電要求（Radio requirements）、“防空識別區(qū)”飛行計(jì)劃要求（ADIZ flight plan requirements）、通信應(yīng)答器開啟要求（Transponder-on requirements）、位置報(bào)告（Position reports）、偏離航行計(jì)劃和航空管制許可及說明（Deviation from plans and ATC clearances and instructions）等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定和說明。這些細(xì)致的國內(nèi)法規(guī)定，在國際法尚無明確規(guī)定的背景下，構(gòu)成了政府監(jiān)管美國周邊空域、進(jìn)行本土防衛(wèi)的法律基礎(chǔ)。

二、防空識別區(qū)的國際法屬性

盡管“防空識別區(qū)”的實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)超過半個(gè)世紀(jì)，但是，目前國際社會并沒有形成相應(yīng)的國際條約或其他形式的成文法，也使得“防空識別區(qū)”是否具有國際法上的合法地位廣受爭議。此外，對“防空識別區(qū)”性質(zhì)的理解，各國也并不相同，在我國設(shè)立東海防空識別區(qū)”之后也引起了廣泛的討論。因此，有必要對防空識別區(qū)”的國際法屬性進(jìn)行深入分析和定位。

（一）法理依據(jù)

1. 防空識別區(qū)是國家的自我保護(hù)”

傳統(tǒng)國際法認(rèn)為，空氣空間的權(quán)利往往與其之下的地面權(quán)利相關(guān)聯(lián)。例如《國際民用航空公約》（The International Civil Aviation Covenant，即“芝加哥公約”）第1條即規(guī)定，締約各國承認(rèn)每一國家對其領(lǐng)土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)。可見，空間的法律性質(zhì)決定于毗鄰陸地或水域的法律性質(zhì)。從這一意義上而言，所謂“防空識別區(qū)”的規(guī)則，其核心就是一架飛行器意圖進(jìn)入某主權(quán)國領(lǐng)空所必須遵守的規(guī)則；而一國是否有權(quán)對主權(quán)范圍以外的威脅進(jìn)行預(yù)先防衛(wèi)，則成為“防空識別區(qū)”法律性質(zhì)爭議的關(guān)鍵。

根據(jù)芝加哥公約第2條的規(guī)定：“就本公約的目的而言，一國之領(lǐng)土應(yīng)當(dāng)被視為包括與其主權(quán)、宗主權(quán)、對該國的保護(hù)或托管相毗鄰的陸地和領(lǐng)水?！庇捎谝粋€(gè)國家對其領(lǐng)土之上的空間享有排他性控制權(quán)，一國自然可以制定“跟彼處飛機(jī)飛行和操作有關(guān)的制度和法規(guī)”，“防空識別區(qū)”規(guī)則也是國家主權(quán)權(quán)利的自然延伸。芝加哥公約第5條也同時(shí)規(guī)定，對于不定期飛行的航空器如為取酬或出租而載運(yùn)乘客、貨物、郵件，“國家有權(quán)規(guī)定其認(rèn)為需要的規(guī)章、條件或限制”；第6條規(guī)定“除非經(jīng)一締約國特準(zhǔn)或其他許可并遵照此項(xiàng)特準(zhǔn)或許可的條件，任何定期國際航班不得在該國領(lǐng)土上空飛行或進(jìn)入該國領(lǐng)土”。因此，類似于《聯(lián)合國海洋法公約》所確立的“毗連區(qū)”制度，超出領(lǐng)空范圍外的“防空識別區(qū)”似乎也可以稱為“毗連空域”，一國可以行使有限的管制權(quán)。但需要注意的是，這一概念并沒有任何國際法成文規(guī)則進(jìn)行支持。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，主權(quán)國家設(shè)立“防空識別區(qū)”是國家行使自衛(wèi)權(quán)的表現(xiàn)，關(guān)于“防空識別區(qū)”的法律依據(jù)源于國際法對自衛(wèi)權(quán)的保護(hù)。毫無疑問，主權(quán)國家均享有維護(hù)其自身生存的自衛(wèi)權(quán)利，且《聯(lián)合國憲章》也保證每一成員國都在集體安全體制之中。國家行使自衛(wèi)權(quán)已經(jīng)成為國際強(qiáng)行法（jus cogens）中的重要組成部分，任何國家都不得妨礙另一國行使自衛(wèi)權(quán)。自衛(wèi)權(quán)的行使也具有較為嚴(yán)格的限制，即國家必須受到現(xiàn)實(shí)的武力攻擊，且自衛(wèi)反擊不能超過必要的限度。但是，由于“防空識別區(qū)”的規(guī)則并不區(qū)分主權(quán)國家是否受到武力攻擊，從國際法上來看，設(shè)立“防空識別區(qū)”并不屬于自衛(wèi)權(quán)的部分，相反，它屬于更加寬泛的“自我保護(hù)”范疇。[3]

因此，與國家自衛(wèi)權(quán)不同，“防空識別區(qū)”的“自我保護(hù)”，是為了針對未發(fā)生的武力襲擊而采取的必要預(yù)防性措施。[4] 于此，格老修斯（Hugo Grotius）指出：“必要是自然的第一法則”；瑞士國際法學(xué)家瓦泰爾（Emmerich Vattel）也認(rèn)為：“一個(gè)國家應(yīng)當(dāng)認(rèn)真避免任何可能造成破壞的事物，……將任何可能導(dǎo)致其毀損的東西擋在一定距離之外”。[5]

2. 國際法規(guī)則存在空白

由于國際法規(guī)則的形成在使用武力方面一直保持相當(dāng)?shù)膶徤?，國家“自我保護(hù)”行為的合法性也一直沒有明確的結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為，國家在證明其預(yù)防性措施的合理性之前，必須“指明對方有不當(dāng)野心或者貪欲的準(zhǔn)確跡象”，即“自我保護(hù)行為必須局限于緊急狀態(tài)所要求的事物”。國際法院（the International Court of Justice）在科孚海峽案（the Corfu case）中也保持了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。在該案中英國認(rèn)為，為了得到某個(gè)國際犯罪的證據(jù)，國家有權(quán)采取措施進(jìn)入阿爾巴尼亞領(lǐng)水，以獲取相應(yīng)的證據(jù)支持自己和國際法庭。但是國際法院則認(rèn)為，任意擴(kuò)展自我保護(hù)的權(quán)利是非常危險(xiǎn)的，一旦自我保護(hù)成為國家“干涉”另一國的理由，則構(gòu)成了強(qiáng)權(quán)?！霸摍?quán)利在過去造成了最嚴(yán)重的濫用，因而在國際法中不享有任何地位，而不管其在國際組織中產(chǎn)生的影響如何?！睂?shí)力強(qiáng)大的國家也因此很容易形成對其他國家的干涉，這無疑是對國際法原則的踐踏和歪曲。

一個(gè)多世紀(jì)以來，美國一直主張其自衛(wèi)權(quán)的域外效力，并在許多雙邊文件中對此進(jìn)行了確認(rèn)，例如著名的《門羅宣言》即支持廣泛的自我保護(hù)權(quán)利。[6] 此外，《美洲國家間互助條約》也在實(shí)質(zhì)上提出了預(yù)警機(jī)制，該條約第3條第3款對武裝攻擊的定義中，不但包括那些在某個(gè)美洲國家境內(nèi)發(fā)生的攻擊，而且還包括第4條某些域外范圍內(nèi)發(fā)生的攻擊。但是，值得注意的是，這些雙邊條約或者宣言，本質(zhì)上并不是國際法的組成部分，其確立的域外管轄范圍并不具有國際法先例，甚至一直為各國所反對，因此并不具備國際法上的效力。[7]

（二）正在形成中的國際習(xí)慣

國際習(xí)慣作為國際法的淵源之一無疑是得到廣泛承認(rèn)的，根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定，國際習(xí)慣是指“作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者”。因此，一項(xiàng)國際實(shí)踐成為國際習(xí)慣，必須滿足兩個(gè)要求：其一是成為國際通例（general practice），其二是各國均對此通例具有法律確念（opinio juris）。

自美國根據(jù)1950年12月22日10197號行政命令建立防空識別區(qū)以來，經(jīng)過60余年的國際實(shí)踐，目前世界上已有20多個(gè)國家和地區(qū)建立了防空識別區(qū)。如日本、法國、德國、澳大利亞、意大利、希臘、芬蘭、冰島、印度、韓國、菲律賓、泰國、緬甸、古巴、土耳其、利比亞、阿曼、巴拿馬等地，均設(shè)立了各自的防空識別區(qū)域。而各國識別區(qū)域的寬幅則各有不同，一般均依據(jù)本國的防空能力設(shè)置，領(lǐng)土邊沿至公海之間的200-300海里左右， 例如美國關(guān)島防空識別區(qū)即為250海里半徑的圓形區(qū)域。此外，還有一些沿海國則通過政策或立法建立了相應(yīng)識別區(qū)管制措施，如韓國在國際航空圖中即將獨(dú)島東西各90公里、以南110及以北55公里的空域標(biāo)注為“軍事管制空域”。[8]

可見，自北美防空識別區(qū)設(shè)立以來，各國不僅選擇了默認(rèn)，并且也在相繼建立類似的空中識別區(qū)域，這對于國際規(guī)則的改變而言意義重大。主權(quán)國家歷來既是國際法遵守者，同時(shí)也是國際法規(guī)則的制定者，因此“防空識別區(qū)”的法律性質(zhì)實(shí)質(zhì)上依賴于世界各國對該區(qū)域的法律實(shí)踐。著名國際法學(xué)家布萊爾利（Brierly）也表示，“不能允許將‘自衛(wèi)的范圍擴(kuò)展到包括‘自我保護(hù)或者‘自我保存的程度，除非這兩項(xiàng)都認(rèn)真地演化為國際法原則”。[9] 從這一層面上來看，后來一大批重要國家對“防空識別區(qū)”的概念以及北美防空識別區(qū)表示接受，受影響國家對這些實(shí)踐的一致默認(rèn)，其產(chǎn)生的后果就是使“防空識別區(qū)”的國際實(shí)踐披上了讓人尊重的外衣，這個(gè)外衣最終將被視為國際法的一部分。[3]

綜上所述，由于在“防空識別區(qū)”領(lǐng)域并無可遵循的國際法規(guī)范，因此設(shè)立“防空識別區(qū)”也不違反國際法。也就是說，在尊重公空飛行自由的大前提下，各國設(shè)立“防空識別區(qū)”的行為，與現(xiàn)行國際法規(guī)則并無抵觸。但需要注意的是，20多個(gè)國家的實(shí)踐仍然屬于少數(shù)，各國關(guān)于防空識別區(qū)的管理權(quán)限和管理規(guī)則也各不相同，甚至對該識別空域的稱呼也不盡相同，并不存在國際通行和公認(rèn)的“防空識別區(qū)”管理制度，防空識別區(qū)尚未形成國際實(shí)踐通例，而法律確念的形成更需要相當(dāng)長的時(shí)日。因此，“防空識別區(qū)”制度本質(zhì)上是一種正在形成之中的國際習(xí)慣。

因此，單純從國際法的角度分析，目前沒有規(guī)則明確禁止一國設(shè)立防空識別區(qū)域，也意味著一國并沒有法定義務(wù)承認(rèn)和尊重他國設(shè)置的“防空識別區(qū)”。設(shè)置“防空識別區(qū)”是一國的單方行為，他國政府可以自主決定是否承認(rèn)該“防空識別區(qū)”的法律效力。主權(quán)國家對“防空識別區(qū)”法律效力的承認(rèn)，可以認(rèn)為構(gòu)成國際通例的一部分，但不承認(rèn)另一國的“防空識別區(qū)”，也并不違反國際法。例如我國不遵守日本的“防空識別區(qū)”規(guī)則，日本政府并不能因此主張中國違反了國際法。但一國“不承認(rèn)”或“不遵守”的濫用，可能會導(dǎo)致其他國家基于“互惠”（reciprocity） 同樣不承認(rèn)該國的“防空識別區(qū)”，進(jìn)而阻礙這一國際規(guī)則的形成，長遠(yuǎn)而言并不利于國家利益的保護(hù)。

盡管中國是聯(lián)合國安理會常任理事國，但是在很長的一段歷史時(shí)期內(nèi)我國一直游離在國際法規(guī)則的制定之外，這無疑對我國負(fù)責(zé)任大國形象的建設(shè)產(chǎn)生了阻礙。隨著中國的進(jìn)一步崛起，必然要學(xué)習(xí)如何從國際規(guī)則的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者，進(jìn)而學(xué)習(xí)如何通過對規(guī)則的把握，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)中國的國家利益。在這一點(diǎn)上，“防空識別區(qū)”的設(shè)立只是一個(gè)開始，如何對它進(jìn)行有效的控制，以及如何建立完善的“防空識別區(qū)”規(guī)則體系，這都將是中國所要面臨的更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三、防空識別區(qū)規(guī)則體系構(gòu)建

2013年11月23日，我國國防部發(fā)布公告，宣布正式設(shè)立東海防空識別區(qū)，并同時(shí)發(fā)布東海防空識別區(qū)內(nèi)的識別規(guī)則。根據(jù)該規(guī)則的規(guī)定，目前我國設(shè)立的“防空識別區(qū)”規(guī)則包括四項(xiàng)要求：（1）飛行計(jì)劃識別。位于東海防空識別區(qū)飛行的航空器，應(yīng)當(dāng)向中華人民共和國外交部或民用航空局通報(bào)飛行計(jì)劃。（2）無線電識別。位于東海防空識別區(qū)飛行的航空器，必須開啟并保持雙向無線電通信聯(lián)系，及時(shí)準(zhǔn)確回答東海防空識別區(qū)管理機(jī)構(gòu)或其授權(quán)單位的識別詢問。（3）應(yīng)答機(jī)識別。位于東海防空識別區(qū)飛行的航空器，配有二次雷達(dá)應(yīng)答機(jī)的應(yīng)當(dāng)全程開啟。（4）標(biāo)志識別。位于東海防空識別區(qū)飛行的航空器，必須按照有關(guān)國際公約規(guī)定，明晰標(biāo)示國籍和登記識別標(biāo)志。[8]

可見，相對于成熟發(fā)達(dá)國家的“防空識別區(qū)”規(guī)則，我國“防空識別區(qū)”的規(guī)則仍然較為簡單，例如并沒有對“防空識別區(qū)”進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)定義，也未對航空器的無害通過等國際法權(quán)利進(jìn)行保障，因此也引起了國際社會的關(guān)注，我國“防空識別區(qū)”的管轄范圍和嚴(yán)肅性都受到了不同程度的負(fù)面影響。從切實(shí)維護(hù)和保障我國國家安全和邊疆主權(quán)的角度計(jì)，應(yīng)當(dāng)對我國的“防空識別區(qū)”進(jìn)行制度化的全面完善。

（一）將防空識別區(qū)制度納入國內(nèi)法（行政法規(guī)）

如前所述，從國際法的角度來說，“防空識別區(qū)”不是國際法承認(rèn)的主權(quán)區(qū)域，識別區(qū)的劃分和區(qū)內(nèi)的行為規(guī)則沒有相應(yīng)的國際法規(guī)范。我國設(shè)立東?！胺揽兆R別區(qū)”及識別規(guī)則也參照了其他國家的部分實(shí)踐，美國、日本對中國“單方面”設(shè)立東海防空識別區(qū)的指責(zé)并無法律依據(jù)。但是，我國采取了以國防部發(fā)布公告的形式宣布設(shè)立“防空識別區(qū)”，與其他國家選擇立法、行政法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定相比，我國“防空識別區(qū)”規(guī)則的法律屬性較弱，公告在國內(nèi)法上效力層級不高，不利于我國“防空識別區(qū)”制度的執(zhí)行和完善。

從國內(nèi)法角度來說，我國有關(guān)保護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益的法律規(guī)定是我國建立“防空識別區(qū)”的直接國內(nèi)法依據(jù)，并與上述國際民航條約的精神是一致的?！吨腥A人民共和國國防法》第26條規(guī)定，“中華人民共和國的領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空神圣不可侵犯。國家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取有效的防衛(wèi)和管理措施，保衛(wèi)領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空的安全，維護(hù)國家海洋權(quán)益”；《中華人民共和國民用航空法》第2條也規(guī)定，“中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”。此外，《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第112條也提到，“外國航空器飛入或者飛出中華人民共和國領(lǐng)空，或者在中華人民共和國境內(nèi)飛行、停留，必須按照中華人民共和國的有關(guān)規(guī)定獲得批準(zhǔn)”。我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等法律也對維護(hù)我國領(lǐng)空主權(quán)和海洋權(quán)益作了明確的規(guī)定。

因此，從有效推動我國“防空識別區(qū)”制度體系化、有效執(zhí)行并獲得廣泛承認(rèn)的角度出發(fā)，建議我國將東海防空識別區(qū)制度納入國內(nèi)法。

由國務(wù)院、國防部以及中央軍委共同制定和頒布的《中華人民共和國防空識別區(qū)管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式對我國東海防空識別區(qū)進(jìn)行正式規(guī)范。從國外的實(shí)踐看，目前設(shè)立“防空識別區(qū)”的國家，都傾向于采取法律或者行政法規(guī)的形式，規(guī)定“防空識別區(qū)”的定義及權(quán)利義務(wù)。從效力層級的角度看，目前東海防空識別區(qū)規(guī)則所采取的國防部公告僅僅為部門規(guī)范性文件，缺乏足夠的法律約束力。一方面，防空識別區(qū)一定程度上代表了主權(quán)國家對沿海防衛(wèi)的重視；另一方面，防空識別區(qū)不僅是軍事防衛(wèi)中的概念，更是一個(gè)較為復(fù)雜的法律概念，尤其是涉及對主權(quán)國家之間行為的規(guī)制。因此，以國內(nèi)法律的形式進(jìn)行全面規(guī)定，不但能夠獲得更高的執(zhí)行效力，同時(shí)也能體現(xiàn)出我國在這一問題上的嚴(yán)肅慎重，也更容易獲得其他主權(quán)國家的承認(rèn)和尊重。

（二）建立 防空識別區(qū)基本制度

由于國際法規(guī)則在“防空識別區(qū)”制度上的缺位，而識別區(qū)并非主權(quán)國家的領(lǐng)空，因此，在“防空識別區(qū)”內(nèi)，各國飛機(jī)均有權(quán)自由飛行。向中國提交飛行計(jì)劃的要求實(shí)際上不是宣示主權(quán)的行為，而是對各國禮貌合作的要求。對于“擅自”進(jìn)入“防空識別區(qū)”的飛機(jī)，東道國有權(quán)出動飛機(jī)前往識別和攔截。

識別不僅指東道國全程跟蹤和遠(yuǎn)程識別，還提醒被跟蹤和識別的對象。根據(jù)北美“防空識別區(qū)”的規(guī)則，空中管制或者北美防空司令部（NORAD）會首先要求飛行器主動表明身份和意圖。此時(shí)若飛行器拒絕回答或保持沉默，北美防空司令部將會派出值班戰(zhàn)斗機(jī)前往，使用飛行動作示意對方改變航向，或者要求向離開美國、加拿大領(lǐng)空的方向轉(zhuǎn)向，或者要求就近降落。若對方不合作并繼續(xù)接近領(lǐng)空邊界，美國空軍則有權(quán)對該飛行器發(fā)出擊落警告，包括飛行員目視手勢、模擬攻擊動作和向前方航路開炮警告等。此時(shí)若該飛行器仍然選擇進(jìn)入美國領(lǐng)空，則值班戰(zhàn)斗機(jī)飛行員有權(quán)將其擊落。

（三）建立防空識別區(qū)應(yīng)急處置方案

由于“防空識別區(qū)”并無國際法依據(jù)，中國有權(quán)建立不同于西方慣例的識別規(guī)則，但規(guī)則的有效性有賴于中國對規(guī)則有一致、透明的解釋和可靠、可預(yù)測的反應(yīng)。因此，法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)對我國東海防空識別區(qū)的應(yīng)急處置預(yù)案進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立健全嚴(yán)格的執(zhí)行制度，執(zhí)法不一致和解釋的任意性只能降低法律規(guī)則的嚴(yán)肅性和有效性，最終損害法律的權(quán)威，損害國家的信譽(yù)。

建立或確定實(shí)施《中華人民共和國防空識別區(qū)管理?xiàng)l例》和處理相關(guān)事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如部長級聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)空中監(jiān)管各職能部門，盡可能縮短反饋和處理的時(shí)間，提高預(yù)警和監(jiān)管效率。對于航線密集或外國海空活動頻度高、爭議海域等重點(diǎn)海域，結(jié)合現(xiàn)有海防體系，優(yōu)化預(yù)警體系和防衛(wèi)力量配置。

基于飛行安全、確定航權(quán)、空中管制等目的，各國通過國內(nèi)立法和締結(jié)國際條約，已形成了一整套航空法制度，如飛行制度、空域管制等。我國建立“防空識別區(qū)”制度，應(yīng)與這些既有法律規(guī)則相銜接，充分利用現(xiàn)有規(guī)則實(shí)施所配套的設(shè)施和管理體系。例如，在確定我國“防空識別區(qū)”的寬幅時(shí)，可以優(yōu)先考慮與我國現(xiàn)有飛行情報(bào)區(qū)（Flight Information Regions， FIRs）鄰接，并與我國承擔(dān)的海上搜救責(zé)任區(qū)制度相銜接，進(jìn)一步擴(kuò)充我國東海防空識別區(qū)的功能，充分發(fā)揮識別區(qū)預(yù)警與戰(zhàn)略緩沖的重要作用。

四、建立防空識別區(qū)的兩岸合作長效機(jī)制

由于東海防空識別區(qū)與臺灣方面的識別區(qū)存在2.3萬平方公里的重疊，臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九表示，臺灣地區(qū)民航當(dāng)局為維護(hù)民航安全，“愿意依據(jù)國際民航組織所訂規(guī)范，將飛經(jīng)東海相關(guān)區(qū)域的民航信息，向該區(qū)域民航當(dāng)局代轉(zhuǎn)”。[10]

臺灣地區(qū)民航負(fù)責(zé)人指出，在日本與臺灣地區(qū)的東海防空識別區(qū)重疊區(qū)，臺灣的民航班機(jī)經(jīng)常遭到日本軍方飛機(jī)的攔截，即使臺灣已經(jīng)向日本當(dāng)局進(jìn)行了主動識別，但一些飛過重疊區(qū)的客機(jī)仍然會遭到日本戰(zhàn)機(jī)的攔截，從而對客機(jī)的安全飛行造成了重大威脅。2002年和2009年，日本戰(zhàn)機(jī)曾數(shù)次使用緊急頻率要求飛越日本防空識別區(qū)的民航客機(jī)改變飛行路線。

毫無疑問，兩岸在東海問題上的根本利益是一致的，而維護(hù)中華民族的根本利益，符合兩岸同胞的福祉，也是兩岸同胞的共同責(zé)任。設(shè)立東海防空識別區(qū)是捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土領(lǐng)空安全的必要應(yīng)時(shí)之舉，同時(shí)也為兩岸合作、增進(jìn)政治互信創(chuàng)造了新的契機(jī)。建立雙方在東海防空識別區(qū)的長效合作機(jī)制，不僅有助于兩岸共同維護(hù)我國領(lǐng)土主權(quán)，同時(shí)也能夠在一定程度上推動域內(nèi)合作，使東海防空識別區(qū)能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從目前兩岸的表現(xiàn)來看，雙方在此問題上已經(jīng)形成了一定默契。因此，從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，在東海防空識別區(qū)的問題上，應(yīng)當(dāng)建立雙方定期交流和溝通機(jī)制，以應(yīng)對突發(fā)事件，可以嘗試先建立臺灣地區(qū)“陸委會”與國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室的熱線溝通機(jī)制，在重大問題上進(jìn)行交流合作。

此外，還應(yīng)當(dāng)積極探索建立雙方在“防空識別區(qū)”執(zhí)行與監(jiān)察的配合機(jī)制，對不明飛行器或存在潛在威脅的飛行器的違規(guī)活動，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動兩岸合作機(jī)制，在與不明飛行器進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的同時(shí)，任何一方均可以及時(shí)向另一方進(jìn)行情況通報(bào)，并加強(qiáng)監(jiān)視，通過對目標(biāo)的合作判別，有效阻止?jié)撛诘耐{，并在司法程序如證據(jù)共享、文件傳遞等方面建立快速通道，有效維護(hù)我國在“防空識別區(qū)”的管理和規(guī)范權(quán)力，維護(hù)我國主權(quán)利益。

參考文獻(xiàn)：

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[9]Brierly.The Law of Nations[M]. 5th ed.， 1955：319.

[10]李柏濤.馬英九首談東海防空識別區(qū)，吁各方與大陸對話[N].

環(huán)球時(shí)報(bào)，2013-12-01.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]