梁丹　宋偉

[摘要]河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，但一些縣域的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)卻同時出現(xiàn)了“招工難”與“就業(yè)不足”兩種情況，這是一個邏輯悖論。通過對河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的勞動力供應(yīng)狀況是形成這一邏輯悖論的客觀原因，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃上存在的不足和項目選擇方面存在的偏差是造成這一邏輯悖論的主觀原因。應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的主載體作用，鼓勵和支持中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，在全省形成互動協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工與協(xié)作，形成差別化政策和差別化、精細(xì)化管理，多舉措保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對員工的多層次需求，以促進(jìn)產(chǎn)城互動發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]招工難；就業(yè)不足；產(chǎn)城互動；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

[中圖分類號]F120.3[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.03.013

2009年，河南省正式將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)確立為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略突破口。經(jīng)過幾年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在促進(jìn)河南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。河南省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2013年完成固定資產(chǎn)投資12 700.26億元，同比增長262%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入達(dá)到 31 263.81 億元，同比增長19.8%；實際利用外資7633億美元，同比增長19.2%；高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高成長性產(chǎn)業(yè)增加值的增速分別為28.2%和21.7%；規(guī)模以上工業(yè)從業(yè)人員348.8萬人。[1]產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)的重要增長極，有力推動了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，從優(yōu)化發(fā)展的角度看，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)城互動的過程中還存在一些不足和問題，如在一些縣域存在著“招工難”與“就業(yè)不足”的邏輯悖論。本文擬就此進(jìn)行剖析和討論，以引起相關(guān)方面的關(guān)注。

一、 產(chǎn)生“招工難”與“就業(yè)不足”邏輯悖論的原因分析

筆者在對河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，在產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐方面存在著“招工難”與“就業(yè)不足”的邏輯悖論[2]。按照一般的邏輯推理，出現(xiàn)“招工難”意味著當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實現(xiàn)了充分就業(yè)，人口的工業(yè)化已經(jīng)達(dá)到了較高的水平，但在一些縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中普遍存在著“招工難” 與“就業(yè)不足”并存的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的形成既與現(xiàn)有勞動力儲備無法滿足短期內(nèi)勞動力的大量需求和勞動力供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)等因素有關(guān)，也與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中存在的不足有關(guān)。

1.現(xiàn)階段的勞動力供應(yīng)狀況是造成這一邏輯悖論的客觀原因

（1）農(nóng)村現(xiàn)有可用勞動力數(shù)量有限，難以滿足產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)短期內(nèi)大量增加的勞動力需求。一方面，隨著打工經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打工收入已經(jīng)成為農(nóng)村家庭收入的主要來源。目前，滯留在農(nóng)村的青壯年勞動力尤其是男性青壯年勞動力數(shù)量已經(jīng)很少。一些青壯年婦女勞動力則由于城鎮(zhèn)化水平低、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、社會化服務(wù)水平差等原因，被養(yǎng)老扶幼等家庭勞動所牽絆，難以解放出來。另一方面，近年來河南省各地特別是縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進(jìn)的大型項目多是勞動密集型項目，其在短期內(nèi)對勞動力需求的大量增加是當(dāng)?shù)乜捎脛趧恿錈o法滿足的。雖然勞動力供求關(guān)系緊張、出現(xiàn)招工難，是一種必然的現(xiàn)象。

（2）省內(nèi)新增就業(yè)機(jī)會對外出務(wù)工人員回流的吸引力有限。河南省是勞務(wù)輸出大省，目前，外出務(wù)工仍是農(nóng)村勞動力就業(yè)的主渠道。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2013年，鶴壁市外出務(wù)工人員為25萬人，新鄉(xiāng)市外出務(wù)工人員超過141萬人，孟州市外出務(wù)工人員為5.6萬人。鶴壁、新鄉(xiāng)、孟州三地外出務(wù)工人員分別是本地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員的1.4倍、3.5倍和1.1倍。這說明本地非農(nóng)就業(yè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力仍顯不足。而且出于對收入水平、文化娛樂環(huán)境、發(fā)展前景等方面的考量，省內(nèi)新增就業(yè)機(jī)會對外出務(wù)工人員特別是有一定學(xué)歷、掌握了相應(yīng)技能的新生代務(wù)工人員的吸引力不強(qiáng)，其回流的興趣不大。近年來河南省各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展較快，特別是富士康等超強(qiáng)勞動密集型大企業(yè)在鄭州、濟(jì)源、南陽等地的建廠、投產(chǎn)，短時間內(nèi)吸納了大量的勞動力，招工自然會面臨較大的壓力。

（3）勞動力供給結(jié)構(gòu)不合理。河南是人口大省，勞動力供給總量相對是比較大的，但勞動力供給結(jié)構(gòu)不合理。河南省又是農(nóng)業(yè)大省工業(yè)化水平低，職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展滯后，熟練勞動力、技工供給不足的問題比較突出，高水平的管理、營銷、研發(fā)人才也相對短缺。這種情況使入駐的新企業(yè)出現(xiàn)招工難的現(xiàn)象，這已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)升級的瓶頸。

2.河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃上的不足和項目選擇方面的偏差是造成這一邏輯悖論的主觀原因

目前，河南省每一個縣級城市均至少有一個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。按照中共河南省委、省政府的戰(zhàn)略部署，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是河南省構(gòu)建“三大體系”的載體，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不僅要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還要通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)、集聚人口，通過產(chǎn)城互動實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]而且，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律與整個市場競爭環(huán)境來看，工業(yè)的空間集聚發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)集群的培育，是提升產(chǎn)業(yè)競爭力與持續(xù)發(fā)展能力的必由之路。但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，河南省一些縣市對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展重視不夠，“工業(yè)至上”“項目至上”的觀念仍然較為普遍，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)只是被作為工業(yè)集中的載體和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供載體的意識不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在以下3個方面。

（1）整體規(guī)劃存在“重產(chǎn)輕城”傾向，“產(chǎn)城一體”規(guī)劃不到位。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。為了實現(xiàn)“產(chǎn)城互動”發(fā)展，在規(guī)劃環(huán)節(jié)就需要按照中共河南省委、省政府的要求做到“三規(guī)合一” “產(chǎn)城一體”，即實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的精準(zhǔn)銜接，進(jìn)而實現(xiàn)“產(chǎn)城一體”發(fā)展。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省有一部分縣市較好地落實了“三規(guī)合一”，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)過程中從就業(yè)培訓(xùn)、保障性住房建設(shè)等方面對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)務(wù)工人員市民化進(jìn)行了有益的探索，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城市建設(shè)之間的無縫對接和聯(lián)動發(fā)展。一方面，通過產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，強(qiáng)化了城市的產(chǎn)業(yè)支撐，增加了就業(yè)崗位，帶動起城市的繁榮；另一方面，通過城市功能完善實現(xiàn)了人口安居和人口集聚，進(jìn)一步為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實現(xiàn)職工安居樂業(yè)、降低職工流失率、保持良好的生產(chǎn)秩序、提高企業(yè)的勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品質(zhì)量等提供了保障。

但也有一些地方對產(chǎn)城互動發(fā)展的重要性認(rèn)識不足，行動不自覺，或者行動與認(rèn)識脫節(jié)，出現(xiàn)了重產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)而輕城鎮(zhèn)化建設(shè)的傾向，集聚區(qū)與城市發(fā)展仍處在相對脫節(jié)的狀態(tài)，既沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的相互銜接，也沒有把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃與新城開發(fā)、老城區(qū)改造統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，有一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)甚至遠(yuǎn)離城區(qū)。在時間短促、財力有限的情況下，這種做法必然制約產(chǎn)城互動發(fā)展。一方面難以實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的自然延伸和覆蓋，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)難以得到可持續(xù)的勞動力供應(yīng)，出現(xiàn)招工難和職工流失率高等問題；另一方面，也導(dǎo)致城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，阻礙一些城市競爭力的提升。

（2）集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃存在“重規(guī)模、輕集聚”現(xiàn)象，弱化了對新型城鎮(zhèn)化的帶動力?；诤幽鲜⊥恋?、資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束日益嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實，中共河南省委、省政府明確提出了“四集一轉(zhuǎn)”的要求，即企業(yè)（項目）集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)搭建起結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的有效載體。這一要求對進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心競爭力、提升河南省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，具有十分重要的意義。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于河南省對各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)不夠，各地的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本上是各自為戰(zhàn)，普遍存在“重規(guī)模輕集聚”的現(xiàn)象。

一方面，多數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)都試圖通過各種途徑擴(kuò)大空間規(guī)模，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)出現(xiàn)了一區(qū)兩園甚至三園（各個園區(qū)之間空間距離相對較遠(yuǎn)）的情況，土地利用效率偏低、土地閑置的情況也比較突出。據(jù)統(tǒng)計，目前全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)閑置土地2 335.68畝，圈地2 967畝。[4]這并不符合通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群集聚、人口集中和城鎮(zhèn)化的初衷。

另一方面，有一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2013年河南省180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資占比超過50%的達(dá)到70個以上，有相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已經(jīng)形成了具有自身優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)競爭力和對城鎮(zhèn)化帶動力的效果比較顯著。[5]但是各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的差異較大，一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)由于招商引資的針對性不強(qiáng)，不僅在引進(jìn)龍頭企業(yè)方面沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展，而且引進(jìn)企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，沒有形成配套與協(xié)同效應(yīng)。這種以集中代替集聚的做法，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或者沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過多過寬，形不成特色和規(guī)模。2013年，河南省有26個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占比不足20%。[5]還有一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)雖然已經(jīng)形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，甚至主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)比較突出，但主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的前端和價值鏈的低端，高技術(shù)產(chǎn)品數(shù)量還不多，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益還比較低，研發(fā)平臺、研發(fā)團(tuán)隊還比較薄弱，集群發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動能力不足。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)鏈條短，不僅直接影響到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自身的競爭力和發(fā)展前景，也使其帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用大打折扣。

（3）項目選擇方面存在“重大輕小”現(xiàn)象，沒有充分發(fā)揮中小企業(yè)在解決就業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面的作用。不少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在招商引資、項目引進(jìn)方面主要強(qiáng)調(diào)投資規(guī)模，傾向于投資大、產(chǎn)值高、稅收多的大項目。2012年，河南省180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)營業(yè)收入2.47萬億元，從業(yè)人員299萬人，平均82.6萬元的營業(yè)收入才吸納1名就業(yè)人員，遠(yuǎn)高于37.3萬元/人的全國平均水平。[4]2013年河南省的平均水平是89.63萬元吸納1名就業(yè)人員，仍然處于較高水平。[6]這說明河南省的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在招“大商”方面確實取得了顯著的成績。對一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，沒有大的龍頭企業(yè)是不行的，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的培育來看，產(chǎn)業(yè)在一個區(qū)域的持續(xù)發(fā)展僅僅靠少數(shù)幾個大企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要眾多中小企業(yè)尤其是根植于本地的中小企業(yè)的配套、支撐與競爭。

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，外來投資者對河南省的政府服務(wù)和投資環(huán)境整體上是比較滿意的，但80%以上的投資客商認(rèn)為河南省的項目配套能力還不能滿足需要。這一點(diǎn)已經(jīng)成為引進(jìn)大項目的制約因素。這表明，河南省的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展政策也需要反思?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展政策實際上遏制了本地中小企業(yè)的發(fā)展：一方面受投資規(guī)模、投資強(qiáng)度等方面的門檻限制，目前入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的多是具備一定規(guī)模的企業(yè)，中小企業(yè)比例較小，而實際上恰恰是中小企業(yè)對解決就業(yè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的幫助更大；另一方面地方政府把絕大多數(shù)建設(shè)用地集中到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)使用，中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之外發(fā)展又面臨無法得到建設(shè)用地的窘境。這種情況不利于產(chǎn)業(yè)集群的培育和長遠(yuǎn)發(fā)展，更不利于就業(yè)的增加及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

二、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的對策建議

2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出：推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實。河南省的新型城鎮(zhèn)化既“慢不得”，更“急不得”，應(yīng)結(jié)合河南省的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)基礎(chǔ)及其發(fā)展趨勢，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展。

雖然從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體情況來看，河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)具備，但具體到縣級城市，其產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐仍然較弱，“集產(chǎn)業(yè)、聚人口”仍然是有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件、先決條件?？陀^條件決定了河南省必須堅決貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“新型城鎮(zhèn)化主載體”的戰(zhàn)略定位，切實發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在集聚產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)、吸納人口等方面的關(guān)鍵作用，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)創(chuàng)造來促進(jìn)、帶動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城鎮(zhèn)化的良性互動，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。[7]

1.進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“集產(chǎn)業(yè)、聚人口”、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主載體作用

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本目的是讓廣大人民享受現(xiàn)代化的生活，而生活方式的現(xiàn)代化需要通過城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是最終目的，它只是創(chuàng)造就業(yè)、提高居民收入與生活水平的手段。因此，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，堅持“產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本”的思想，切實把指導(dǎo)思想從“重工輕城”轉(zhuǎn)向“城工并重”，從“工業(yè)項目至上”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)與就業(yè)并重”“產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚并重”，從而在提高人民生活質(zhì)量、擴(kuò)大消費(fèi)方面發(fā)揮更加積極的作用。

2.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)鼓勵和支持中小企業(yè)的發(fā)展

中小企業(yè)在增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、創(chuàng)造就業(yè)等方面具有無可替代的作用。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)應(yīng)在準(zhǔn)入門檻等方面為中小企業(yè)的入駐放寬條件，并通過建設(shè)多層廠房、成立創(chuàng)業(yè)孵化園、給予金融和政策扶持等多種形式的措施來鼓勵、中小企業(yè)發(fā)展，扶持本地的小規(guī)模創(chuàng)業(yè)活動。

3.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在空間規(guī)劃方面應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)集聚

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口與經(jīng)濟(jì)活動的空間集聚，城市只有具備一定規(guī)模的人口才能產(chǎn)生相應(yīng)的城市功能，而人口的空間集聚又必須以產(chǎn)業(yè)的空間集聚為基礎(chǔ)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場競爭的規(guī)律來看，過于分散、規(guī)模過小的產(chǎn)業(yè)難以產(chǎn)生規(guī)模效益和分工效益，其市場競爭力和持續(xù)發(fā)展能力也是有限的，無法對人口集聚和城鎮(zhèn)化形成持續(xù)、有效的支撐。因此，不管是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚來看，還是從城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來看，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)都應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)空間集聚。

4.形成互動協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工與協(xié)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化的良性互動

各地的資源稟賦狀況不同，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)也不同，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)過程中，應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之間的分工協(xié)作，避免在一般性項目引進(jìn)方面的自相競爭，以形成各具特色的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)體系。在實際運(yùn)作過程中要注意2點(diǎn)：一是各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要有針對性地引進(jìn)缺失鏈條，補(bǔ)強(qiáng)薄弱鏈條，提升關(guān)鍵鏈條，特別要注重對研發(fā)設(shè)計、核心零部件生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的引進(jìn)，從而進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈條；二是為了有效解決一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在引進(jìn)項目上存在的亂象，應(yīng)在全省形成互動協(xié)調(diào)的招商引資工作機(jī)制，通過完善信息共享機(jī)制和利益分享機(jī)制，形成意向性項目在省內(nèi)合理流動的機(jī)制和平臺，保證引進(jìn)項目在最佳地點(diǎn)完美落地。借鑒廣東等地的經(jīng)驗，主要應(yīng)通過GDP分成和稅收分成等辦法在項目引進(jìn)、落地等環(huán)節(jié)形成利益分享機(jī)制，促使項目在省內(nèi)順暢流動，促進(jìn)各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的升級來促進(jìn)其與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的良性互動。

5.在制度與政策上應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員的市民化進(jìn)程

從調(diào)研的情況來看，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)村莊改造與就業(yè)人員轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的進(jìn)展相對緩慢。為加快市民化進(jìn)程，應(yīng)清除進(jìn)城務(wù)工人員市民化的制度障礙，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍、社會保障、教育、保障性住房等公共服務(wù)資源的配置。應(yīng)按照《中共河南省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見》的要求，率先在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人口市民化過程中實現(xiàn)保留進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不變、宅基地使用權(quán)不變、原有集體財產(chǎn)權(quán)益不變，并積極探索農(nóng)民上述3種權(quán)益的變現(xiàn)形式，以解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的后顧之憂，彌補(bǔ)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的個人成本，提高其融入城市的能力，使其既愿意進(jìn)城又能夠進(jìn)城。

6.實行差別化政策和差別化管理，實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的精細(xì)化

由于各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在所處的區(qū)位、擁有的資源、基礎(chǔ)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力、面臨的制約因素和發(fā)展前景等方面均存在較大差異，故指望180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)能夠成為帶動河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的180個“羅漢”是不現(xiàn)實的，對全省180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實行無差別的管理也顯然會失之偏頗。從現(xiàn)實情況出發(fā)，實行差別化政策和差別化管理有利于避免同質(zhì)競爭和重復(fù)建設(shè)，有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。建議按照產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)狀況等方面的實際情況，將180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)劃分為優(yōu)先發(fā)展類、重點(diǎn)發(fā)展類、調(diào)整組合類3個大類別，對其分別實施差別化政策。強(qiáng)力支持和推進(jìn)那些實力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、對城鎮(zhèn)化帶動作用突出的優(yōu)先發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展；對那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、對城鎮(zhèn)化帶動作用比較顯著、具有一定發(fā)展前景的重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供重點(diǎn)支持和扶持；對那些實力弱、產(chǎn)業(yè)集聚水平低、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、對城鎮(zhèn)化帶動作用較差的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)則要實行調(diào)整組合，對問題特別突出的少數(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要下決心盡快淘汰，以整合出寶貴的資源為優(yōu)先發(fā)展類和重點(diǎn)發(fā)展類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提供更大的發(fā)展空間。

7.多舉措保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對員工多層次的需求

為了解決目前存在的“招工難”問題，應(yīng)當(dāng)采取以下幾個方面的措施：

其一，加快培養(yǎng)、引進(jìn)高層次專業(yè)人才。要引導(dǎo)省內(nèi)高等學(xué)校優(yōu)化調(diào)整專業(yè)設(shè)置，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，重點(diǎn)為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)培養(yǎng)中高端專業(yè)技術(shù)人才和管理人才。同時要加大引進(jìn)高層次專業(yè)人才的力度。在人才流動性日益增強(qiáng)的背景下，要依據(jù)各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對高層次人才需求狀況，制定吸引高層次人才的戰(zhàn)略，從國外和我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)各類高層次專業(yè)技術(shù)人才，鼓勵對口人才以兼職、培訓(xùn)講學(xué)、調(diào)研訪問等多種方式為集聚區(qū)所用。

其二，要對河南省現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)資源進(jìn)行整合和提升。要依據(jù)各個職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的區(qū)域布局、專業(yè)設(shè)置等情況，對師資力量和教學(xué)設(shè)施進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)與實際培訓(xùn)人數(shù)掛鉤等措施，推動政府購買服務(wù)，擴(kuò)大熟練工、高級技工培訓(xùn)規(guī)模。同時，要推動各類院校特別是技工學(xué)校與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)用工企業(yè)建立合作關(guān)系，有針對性地調(diào)整專業(yè)設(shè)置，開展訂單、定向、定崗培訓(xùn)，聯(lián)合共建實習(xí)和實訓(xùn)基地，采用“工學(xué)交替”模式安排學(xué)生頂崗實習(xí)。

其三，強(qiáng)化對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的回流就業(yè)培訓(xùn)。要依托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動保障平臺建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工工作臺賬，增加繼續(xù)教育和培訓(xùn)投入，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供回流就業(yè)培訓(xùn)、社保接續(xù)等服務(wù)。同時，要建立全省統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)信息服務(wù)平臺，形成縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的就業(yè)服務(wù)工作機(jī)制，及時發(fā)布人力資源供求信息，加強(qiáng)用工監(jiān)測和政策指導(dǎo)。

其四，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建立“一站式”就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。各個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)均應(yīng)設(shè)立就業(yè)服務(wù)窗口，在技能培訓(xùn)、用工推薦、代理招聘、社會保險等方面提供“一站式”服務(wù)。

8.進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的考核評價體系

科學(xué)的發(fā)展理念需要科學(xué)高效的考核體系來保障。按照中共十八屆三中全會《決定》的精神，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)過程中要切實糾正單純追求投資增長速度和GDP增長速度的偏向，把主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)競爭力提升、品牌培育、就業(yè)創(chuàng)造與就業(yè)人員市民化等指標(biāo)作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的硬指標(biāo)來考核，引導(dǎo)各級政府按照工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的思路來發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

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