王逢寶,劉彤
(1.濟(jì)南市城市交通研究中心,山東 濟(jì)南250101;2.濟(jì)南市公共交通總公司,山東 濟(jì)南250101)
2012 年,國務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》明確提出要“健全公共交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”[1]。城市公共汽電車作為城市公共交通的重要組成部分,在城市公共交通行業(yè)中具有基礎(chǔ)性地位,與人民群眾的日常生產(chǎn)生活關(guān)系最為密切。建立健全城市公共汽電車標(biāo)準(zhǔn)體系是規(guī)范行業(yè)發(fā)展的基本依據(jù),是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升行業(yè)服務(wù)能力和安全水平的重要抓手。
2008 年“大部制”改革后,城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化工作由交通運(yùn)輸部歸口管理[2]。2012 年4 月經(jīng)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn),交通運(yùn)輸部成立了全國城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會,主要負(fù)責(zé)公共汽車、電車和軌道交通運(yùn)營,出租車、輪渡及水上旅游客運(yùn),城市客運(yùn)樞紐場站和其他客運(yùn)附屬服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂工作,城市公共汽電車專業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)及國家標(biāo)準(zhǔn)化管理開始逐步理順,正在著手制訂《城市公共汽電車駕駛員操作規(guī)范》、《城市公共汽電車客運(yùn)服務(wù)》等一批城市公共汽電車行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及國家標(biāo)準(zhǔn)。
通過對北京、河北、山東、湖北、深圳、上海等6省市的調(diào)研,各省、自治區(qū)、直轄市地方交通標(biāo)準(zhǔn)化管理狀況差異較大。2008 年為迎奧運(yùn)、提高交通保障水平,北京交通委專門成立了行業(yè)技術(shù)監(jiān)督處,其中主要職能之一就是標(biāo)準(zhǔn)化管理,并于2012 年3 月成立了北京市交通標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會,建立健全了運(yùn)轉(zhuǎn)良好、成效顯著的地方交通標(biāo)準(zhǔn)化管理運(yùn)行機(jī)制,并編制了《北京市“十一五”交通標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃》、《北京市“十二五”交通標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃》[3]。而其他地方的交通標(biāo)準(zhǔn)化管理都沒有建立成系統(tǒng)和體系的管理模式,也沒有制定本行政區(qū)域內(nèi)本部門、本行業(yè)的交通標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)劃、計(jì)劃。總體而言,其他各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的交通標(biāo)準(zhǔn)化工作基本上由其交通運(yùn)輸廳(委)科技處歸口管理、地方質(zhì)監(jiān)部門統(tǒng)籌管理,地方標(biāo)準(zhǔn)或課題的申請、制定及實(shí)施由客運(yùn)處、公交處等業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)。
企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)組織生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)的依據(jù),企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是企業(yè)科學(xué)管理的基礎(chǔ)[4]。公交企業(yè)在實(shí)施國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),根據(jù)企業(yè)實(shí)際,都制定和實(shí)施了營運(yùn)、安全、服務(wù)、經(jīng)營、車輛技術(shù)、信息化、后方保障等一系列的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)研,大部分城市公交企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作,由相關(guān)處室或部門兼職開展標(biāo)準(zhǔn)化工作,無專職人員。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提出和編制由各相關(guān)業(yè)務(wù)處室或部門負(fù)責(zé),組織與管理多由公交企業(yè)的企業(yè)發(fā)展部、發(fā)展規(guī)劃(計(jì)劃)部等業(yè)務(wù)處室歸口管理,并將企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作納入企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃,各業(yè)務(wù)處室、各二級單位的相關(guān)業(yè)務(wù)人員兼職負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化管理。
各省市高度重視交通標(biāo)準(zhǔn)化工作,并提出把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)列為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容,推進(jìn)了公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。北京市委、市政府對北京市標(biāo)準(zhǔn)化工作高度重視,2011年8月1日北京市人民政府批準(zhǔn)發(fā)布了《首都標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略綱要》,2012年3 月22 日,北京市交通委組織成立了“北京市交通標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會”,標(biāo)志著北京交通領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)入了新的發(fā)展階段;河北省以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度建設(shè)為工作重點(diǎn),2014 年內(nèi)將制定和出臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見;湖北省從政策引導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、資金引領(lǐng)、典型引領(lǐng)等層面謀劃公交發(fā)展,在新城區(qū)主干道的公交候車亭統(tǒng)一采用標(biāo)準(zhǔn)化模式,通過開展省級公交都市示范市、公交示范線、文明示范線等活動(dòng),引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);山東省濟(jì)南市委、市政府十分重視公共汽電車標(biāo)準(zhǔn)化工作,并將建立健全公共交通標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系作為推進(jìn)濟(jì)南市公交都市建設(shè)的一項(xiàng)重要保障措施。
近年來,湖北省、山東省、河北省等省市公交行業(yè)管理部門從規(guī)范公交客運(yùn)服務(wù)行為入手,制定出臺了公交客運(yùn)服務(wù)規(guī)范性文件,利用規(guī)范進(jìn)行約束和監(jiān)督,以提升公共汽電車運(yùn)營服務(wù)水平和設(shè)施建設(shè)水平,努力為群眾提供高質(zhì)量的公共出行服務(wù)。2012 年11 月山東省交通運(yùn)輸廳依據(jù)《山東省道路運(yùn)輸條例》等法律法規(guī),制定了《山東省城市公共汽電車客運(yùn)服務(wù)規(guī)范(試行)》,有力地促進(jìn)了山東省城市公交客運(yùn)行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展。上海市通過制訂上海市地方標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)規(guī)范、委(局)內(nèi)部規(guī)范性文件來滿足行業(yè)管理需要,例如根據(jù)《上海市公共汽車和電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》及適應(yīng)本市“村村通公交”發(fā)展,2006 年制定了局內(nèi)部規(guī)范性文件《城市公交客車通用技術(shù)要求(試行)》,在試行兩年后于2008年上升為上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《公交客車通用技術(shù)要求》,該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施對進(jìn)一步提高城市公交客車的檔次、規(guī)范客車生產(chǎn)和車輛選型具有十分重要的意義。
標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是企業(yè)抓手的重要內(nèi)容,是企業(yè)提升管理水平和運(yùn)作效率的根本,也是企業(yè)打基礎(chǔ)、立長遠(yuǎn)的綜合性基礎(chǔ)工作。石家莊市公共交通總公司、濟(jì)南市公共交通總公司、北京公共交通控股(集團(tuán))有限公司等公交企業(yè),通過安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)考評,轉(zhuǎn)化企業(yè)內(nèi)部規(guī)章,使得安全管理更趨制度化、規(guī)范化,提高了企業(yè)本質(zhì)安全管理水平。深圳巴士集團(tuán)、石家莊市公共交通總公司、濟(jì)南市公共交通總公司、北京公共交通控股(集團(tuán))有限公司等企業(yè)都通過了ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證,與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌,不斷地提高公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。通過將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為地方標(biāo)準(zhǔn),可為地方其他公共汽電車企業(yè)管理和行業(yè)管理提供指導(dǎo)和借鑒,北京公共交通控股(集團(tuán))有限公司今年將有《公共汽電車樞紐站智能系統(tǒng)技術(shù)要求》、《公共汽電車車載智能信息終端技術(shù)要求》兩項(xiàng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為地方標(biāo)準(zhǔn),并為爭取公共投資和財(cái)政相關(guān)政策提供依據(jù);濟(jì)南市《城市公共汽電車駕駛員星級服務(wù)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)的編制也是基于濟(jì)南市公共交通總公司推行實(shí)施的“星級服務(wù)、星級管理”制度多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),是在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的總結(jié)和提升。
總體上看,我國公共汽電車標(biāo)準(zhǔn)化工作水平還不高,標(biāo)準(zhǔn)化工作面臨著諸多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和行業(yè)發(fā)展需要的地方,突出表現(xiàn)在以下方面。
2008 年,大部制改革后,城市公交客運(yùn)管理職能由原住建部劃歸交通運(yùn)輸部,而標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際管理中采用的大多還是原住建部的標(biāo)準(zhǔn),但是由于職能轉(zhuǎn)換后,再采用原住建部標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不太適合,而新標(biāo)準(zhǔn)又沒出臺。
現(xiàn)采用的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容陳舊,且隨著城市社會和公共交通的發(fā)展,部分指標(biāo)已經(jīng)不適合現(xiàn)在的公共交通的發(fā)展的新形勢,例如原公交場站分類中,對于軌道接駁公交場站、立體場站等都找不到對應(yīng),另外,關(guān)于公共汽電車信息化、新能源車、專用道等一系列標(biāo)準(zhǔn)在制訂時(shí)應(yīng)充分考慮當(dāng)前技術(shù)發(fā)展和企業(yè)實(shí)際。
(1)作為推薦性標(biāo)準(zhǔn),任何單位都有權(quán)決定是否采用,違反這類標(biāo)準(zhǔn),也不構(gòu)成經(jīng)濟(jì)或法律方面的責(zé)任;在技術(shù)內(nèi)容方面,推薦性標(biāo)準(zhǔn)也不如強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得具體、明確、詳細(xì)、嚴(yán)格,因此導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)在貫徹執(zhí)行時(shí)有一定的靈活性,缺乏推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化工作的硬抓手,必須依靠有效的監(jiān)督檢查來增強(qiáng)約束力。如果企業(yè)不重視,在執(zhí)行中常常陷入可有可無的尷尬境地。
(2)標(biāo)準(zhǔn)制定本身并不困難,但是標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過程的投入成本非常大,造成了標(biāo)準(zhǔn)貫徹難度較大,特別是制定的一些有關(guān)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、標(biāo)識的標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施涉及較大的投資和改造費(fèi)用,有的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施還涉及多個(gè)管理部門的協(xié)調(diào)。另一方面,部分標(biāo)準(zhǔn)宣貫及實(shí)施過程中,缺少配套的政府措施,例如相關(guān)文件的發(fā)布、資金的支持,標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)相對比較滯后,這也在一定程度上使標(biāo)準(zhǔn)宣傳貫徹實(shí)施不到位。
從標(biāo)準(zhǔn)編制情況看,依托部分標(biāo)準(zhǔn)研究項(xiàng)目給予資金支持,行業(yè)及國家標(biāo)準(zhǔn)的研制經(jīng)費(fèi)缺乏長效機(jī)制保障。地方標(biāo)準(zhǔn)是國家標(biāo)準(zhǔn)的重要補(bǔ)充,對推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公交事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。地方標(biāo)準(zhǔn)制修訂屬于公益性項(xiàng)目,需要公共財(cái)政的投入支持。目前,除極少數(shù)省市列入財(cái)政預(yù)算外,其他多數(shù)省市尚未設(shè)立專項(xiàng)資金。
這些問題的存在,使得我國城市公共汽電車標(biāo)準(zhǔn)化工作很難更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展新形勢的需要,切實(shí)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作已成為十分緊迫的任務(wù)。
我國城市公共汽電車標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求和行業(yè)發(fā)展的需求,按照黨的十八大報(bào)告“關(guān)注民生、保障民生”的精神,緊緊圍繞國家優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的發(fā)展戰(zhàn)略,突出行業(yè)特色,加快實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略。
(1)從交通運(yùn)輸部到地方交通運(yùn)輸部門,應(yīng)加快建立和完善“政府推進(jìn)、市場引導(dǎo)、企業(yè)參與、各方協(xié)調(diào)”的工作機(jī)制。發(fā)揮政府對關(guān)鍵共性、基礎(chǔ)類、公益類標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)作用,而對能夠通過市場配置資源的領(lǐng)域,充分發(fā)揮企業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)需求、投入、制定和應(yīng)用中的主體作用[5]。
(2)充分依靠部門、行業(yè)和各級政府,多做需求調(diào)研,廣泛動(dòng)員企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和全社會各個(gè)方面的力量,共同推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。
(3)鼓勵(lì)和支持公交企業(yè)積極參與,特別是一些與企業(yè)密切相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)建立一套從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃到立項(xiàng)、編制、評估等一體的標(biāo)準(zhǔn)全生命周期管理運(yùn)行機(jī)制。
(4)要跟蹤已出臺標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施反饋,聽取行業(yè)管理部門和公交企業(yè)的意見和建議,國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂根本性條款要與行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、立法規(guī)范性文件相結(jié)合。
(1)要與優(yōu)先發(fā)展城市公共交通政策有效銜接,促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)研制與法律法規(guī)和政策文件的一致性。
(2)加強(qiáng)與國際標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接,積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng),適時(shí)研究和采用國際和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn),提升我國城市公共交通的服務(wù)水準(zhǔn)。
(3)標(biāo)準(zhǔn)制定出臺后,充分考慮相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可能帶來的投入成本,配套的法律法規(guī)、政策措施要跟上、要到位,切實(shí)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫和實(shí)施。
(1)加強(qiáng)行業(yè)急需的客運(yùn)服務(wù)、公交場站、信息化、新能源車,以及運(yùn)營安全、節(jié)能減排、服務(wù)評價(jià)等領(lǐng)域的行業(yè)及國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作,為推進(jìn)我國城市公交事業(yè)發(fā)展提供重要技術(shù)支撐。
(2)優(yōu)先制定關(guān)系民生、安全的標(biāo)準(zhǔn),破解政府管理難題,標(biāo)準(zhǔn)是法規(guī)的基礎(chǔ)和補(bǔ)充,沒有法規(guī)的要優(yōu)先考慮制訂標(biāo)準(zhǔn)。
(3)以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為中心,以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)為保障,不斷建立健全城市公共汽電車行業(yè)、國家標(biāo)準(zhǔn)體系,并指導(dǎo)各省市結(jié)合本地實(shí)際建立地方標(biāo)準(zhǔn)體系,為推進(jìn)城市公共交通服務(wù)體系建設(shè)提供技術(shù)支撐。
(4)加大對關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督,積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化示范和標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。
(5)加強(qiáng)對公交企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)、服務(wù)和管理,強(qiáng)化企業(yè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任意識,鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),在企業(yè)內(nèi)部適用。
4.4.1 加大政策支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度
(1)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)資金,并列入年度財(cái)政預(yù)算,等同于政府購買標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù),用于標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略研究、標(biāo)準(zhǔn)制修訂、標(biāo)準(zhǔn)化示范試點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)信息平臺建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)成果獎(jiǎng)勵(lì)、標(biāo)準(zhǔn)宣貫、標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助。
(2)建議將優(yōu)秀技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目納入“省部級科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)”的評選范圍。
4.4.2 加強(qiáng)地方交通標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
加強(qiáng)地方交通標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),建立和完善一個(gè)以國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為骨干、地方標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的標(biāo)準(zhǔn)體系;加快公益性標(biāo)準(zhǔn)信息服務(wù)平臺及標(biāo)委會網(wǎng)站的建設(shè),建立標(biāo)準(zhǔn)化信息交流平臺,開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的電子化管理功能,實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的電子化查詢,使各部門、各專業(yè)、各企業(yè)更便于掌握標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)資源共享,方便標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施。
4.4.3 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍建設(shè)
實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)工程,建立和加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作專家?guī)斓慕ㄔO(shè),并注重專家和人才的層次和結(jié)構(gòu)的全面性。大力加強(qiáng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作后勁。特別是要加強(qiáng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作者的培養(yǎng),使其在制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)中發(fā)揮重要作用。
4.4.4 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化宣傳和培訓(xùn)
要充分利用各種媒體,切實(shí)做好標(biāo)準(zhǔn)化知識宣傳和普及工作,當(dāng)新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后,應(yīng)該通過各種渠道加強(qiáng)宣貫。加強(qiáng)溝通交流,多組織對標(biāo)準(zhǔn)參編人員在標(biāo)準(zhǔn)制定方面的培訓(xùn)。要加強(qiáng)和更加重視頂層培訓(xùn),統(tǒng)一思想、達(dá)成共識,由上而下加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作。
[1] 國務(wù)院國發(fā)[2012]64號.國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見[EB/OL]. (2012-12-29)[2012-07-10].http://www.gov.cn/zwgk/2013-01/05/content_2304962.htm.
[2] 李作敏. 標(biāo)準(zhǔn)化助推城市客運(yùn)科學(xué)發(fā)展[N]. 中國交通報(bào),2013-10-15.
[3] 中華人民共和國交通運(yùn)輸部.中國城市客運(yùn)發(fā)展報(bào)告(2012)[M].北京:人民交通出版社,2013:82-84.
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[5] 交通運(yùn)輸部廳科技字[2013]237 號.交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見[Z].北京:中華人民共和國交通運(yùn)輸部,2013.